德国“中国战略”解读：不加入美国领导的抗华集团
导 语
德国近日公布了酝酿已久的“中国战略”文件，沿用欧盟此前就欧中关系提出的三重定位，并和美欧一样，强调“去风险”和“减少依赖”。但即便如此，这份文件与美国的预期还是存在距离。美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）欧洲事务研究员丽安娜·菲克斯（Liana Fix）和国际政治经济研究员刘宗媛（Zongyuan Zoe Liu）8月1日在《外交事务》网站发表题为《柏林对华微妙平衡》（Berlin’s delicate dance with Beijing）的文章说，德国对华新战略的核心是经济安全战略，安全问题只是第二位考虑因素。这凸显了德国和美国在中国议题上的巨大分歧。德国的目标是通过与中国的贸易来维持德国的经济繁荣，同时谨慎地对冲地缘政治风险，不想成为抗华“集团”的一员。以下为文章主要内容。
2020年，欧盟外交与安全事务高级代表何塞普·博雷利（Josep Borrell）呼吁欧洲与中国打交道时走“自己的路”，并与时任美国总统特朗普所奉行的对华“公开对抗”路线保持距离。博雷利所说的“自己的路”或“欧洲方式”就是让欧盟在中美冷战式的斗争中避免成为其中一个国家的“殖民地”。博雷尔认为，在中美之间保持平衡将使欧洲能够保留欧洲强大经济联系的益处。当时，他和其他大多数欧洲政策制定者都认为，这种益处远远盖过了欧洲给予中国太多影响力而导致的风险。
三年后，地缘经济格局和欧盟对中国的看法都发生了很大的变化，这主要和新冠疫情以及俄乌战争有关。拜登上台前中欧签署的《中欧全面投资协议》也在中国制裁个别欧盟议员后被迫叫停，现在仍被无限期搁置。俄乌战争引发的效应引起欧洲各国领导人的注意，暴露了一个令他们不安的现实：欧洲面临的最大问题不是大西洋彼岸咄咄逼人的美国，而是面对中国反制时的严重脆弱性。
欧洲对华战略看德国
在过去的六个月里，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）带头调整了欧盟对华立场，在经济安全方面倡导对华“去风险”，特别是在卫生、数字、清洁技术领域减少因过度依赖而导致的关键薄弱点，同时寻求在气候变化等更广泛挑战领域和中国进行合作。冯德莱恩没有像博雷利那样让欧洲与美国对立，而是寻求弥合大西洋两岸的分歧，至少在口头上如此。事实上，她的做法引起了拜登政府的共鸣。后者也采用了“去风险”一词来消除外界对美国正在推动对华“脱钩”的担忧。即便如此，欧洲对华战略也远未确定：欧洲决策者仍在激烈争论欧盟应该在多大程度上实现其对外经济关系的多样化，并在关键领域削减与中国的贸易和投资。
在欧盟努力制定新的对华政策过程中，德国仍然是关键所在：作为欧洲大陆的经济引擎和欧洲最大的对华出口国，柏林将在欧盟确定新的对华方针方面发挥巨大作用。在拖延了半年之后，德国终于在今年7月公布了新的对华战略文件，呼吁在与中国深化经济联系和全面合作的同时，加强与布鲁塞尔和华盛顿的协调力度。
德国对华战略的成败将取决于能否付诸实施，遵循其更强硬的措辞，避免昔日在对俄关系方面犯下的错误。俄乌战争前，德国一半以上的天然气来自俄罗斯，德国并没有将俄罗斯视为欧洲的安全威胁。现在就要看德国是否会言行一致。如果柏林继续优先考虑经济利益，忽视无法缓解的地缘政治风险，它未来就有可能在另一场安全危机（比如台海冲突）中很容易受制于经济胁迫。欧洲对中国采取的路线是否正确，在很大程度上取决于德国。
对中国的依赖
中国是欧盟最大的货物进口伙伴。欧盟进口产品中有137项敏感领域产品“高度依赖”进口，这些产品一半以上来自中国，主要涉及稀土和关键原材料。这种依赖度凸显了中国在多个层面的影响力。过去两年中，拜登政府与美国盟友和伙伴加强了对中国的出口限制，收紧了中国在技术领域的发展瓶颈。作为回应，中国宣布对镓和锗实施出口管制，它们是生产芯片、雷达和光纤的关键元素，这意味着中国对西方限制举措进行经济反制。随着世界主要大国的去全球化，经济政策开始更多地受到安全因素的制约，而德国和其他欧盟国家与中国保持不受约束的经济联系，也引发了决策者和产业领袖的担忧。中国不断扩大在德国战略行业的投资，也引发了国家安全关切，尤其是自2016年中国家电制造商美的集团收购德国工业机器人大厂库卡集团（KUKA AG）以来。
尽管如此，德国并没有表现出彻底改变对华经济关系的兴趣。德国制造商正在艰难应对高能源价格和拜登政府产业政策的负面影响，包括《通货膨胀削减法案》（Inflation Reduction Act）中优待美国企业的举措。此外，德国主要汽车制造商仍将中国视为第二大本土市场，即便它们在长期忽视来自中国电动汽车企业的竞争后仍在努力应对盈利能力下降和销量下滑的问题。而且，德国经济在2023年第一季度进入了技术性衰退，许多德国决策者仍然对国家的经济弹性感到焦虑。大众汽车（Volkswagen）和化学品制造商巴斯夫（BASF）等家喻户晓的品牌尤其容易受到中国经济反制或中德贸易突然中断的影响。大众汽车每年至少有一半的净利润来自中国市场；巴斯夫2022年在中国的投资达到了100亿欧元的历史新高。总体而言，德国在中国的投资也在增加。
“红绿灯”政府的内部争论与妥协
德国三个党派组成的联合政府在谨慎对待其最重要的经济伙伴的同时，也在留意合作带来的经济风险的增加。德国6月发布的首份国家安全战略仅以粗略的方式提到了中国，台海局势则完全没有被提及。很多人寄希望于期待已久的“中国战略”。德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）一再呼吁重新调整对华姿态，但领导德国外交和经济部门、推动国内对华政策辩论的是绿党。这导致朔尔茨所在的更为审慎的社会民主党人无论如何行事，都处在被动地位。绿党领导的外交部制定了“中国战略”，并对中国给德国带来的挑战做出了令人意外的清晰评估。这在几年前是不可想象的。这份战略承认，中国正在“更加坚定地追求自身利益”，并试图“重塑现有的基于规则国际体系。”
德国政府推迟发布该战略，直到中国总理李强访问柏林并出席中德第七轮政府磋商之后，这是他自今年3月上任以来首次出国访问。在与十几位德国工商界代表的会晤中，李强总理提议由企业而非政府掌握“去风险”的主导权，并称“去风险”需要加强合作，而“脱钩”是行不通的。德国政府接待李强总理的目的是向中方保证，德国不会寻求“脱钩”，仍将中国视为德国经济的合作伙伴，并共同致力于解决气候变化等挑战性问题。在“红绿灯”政府内部围绕对华战略展开的拉锯辩论中，朔尔茨所在的社会民主党担心这份对华战略中的对抗性措辞，随即淡化了外交部最初起草的版本，直到7月份才公布最终版本。
该战略旨在重新调整德国与中国日益失衡的经济关系，使其与德国更广泛的地缘政治目标一致。与此同时，朔尔茨审慎地避免把中国置于和俄罗斯同样的位置。俄罗斯入侵乌克兰促使德国的安全和防务政策发生了翻天覆地的变化。该战略明确承诺，德国将把“去风险”作为其经济政策指导原则，并寻求减少该国在对中国依赖度大、且面临一定安全风险的领域所面临的脆弱性。在很大程度上，该战略包含了欧盟委员会认可的更严苛的工具，包括协调一致的出口管制举措。但它没有像欧盟委员会所呼吁的那样，要求对外来投资进行审查，而是仅仅承诺“考虑”这样做。
该战略最终草案中也没有包含对在华面临风险敞口的企业进行强制性压力测试和强制上报制度。这也符合朔尔茨所说的，要让企业而非政府，承担起寻求在中国以外多元化市场的责任。最后，该战略缺乏一种机制来监督德国对华依赖的关键领域，例如电子。这种疏漏削弱了原本可以强有力“去风险”的经济政策。
德国对华新战略的核心是经济安全战略，安全问题只是第二位考虑因素。这凸显了德国和美国在中国议题上的巨大分歧。该战略在讨论俄中合作时，对安全关切的表述最为明确。它还承诺与印太地区伙伴加强军事合作，并在该地区展现临时军事存在。该战略避免提及在台海等地区的地缘政治对抗中，德国该扮演何种角色，采取何种行动。
德国想“两全其美”
虽然现在美欧一致主张对华“去风险”，但美欧内部依然存在重大分歧，而德国新的对华战略凸显了这些分歧。尽管这一战略措辞比过去强硬，但这并不代表德国政府彻底背离了以往的做法。相反，它的目标是通过与中国的贸易来维持德国的经济繁荣，同时谨慎地对冲地缘政治风险。德国承认中国日益自信的现实，并寻求在做出经济决策时考虑地缘政治因素，但是它不想成为对抗中国的“集团”的一员。正如它的这份战略文件所说，与中国的合作仍然是解决“全球许多最紧迫挑战”的“根本所在”。
在美国眼中，中国带来的经济挑战与地缘政治挑战密不可分，比如在印太地区。所以，美国认为德国的新战略还远远不够。但欧洲人并不像美国那样看待中国崛起。他们仍然将中国崛起视为经济挑战，而非安全威胁。欧洲仍然享有第三方的优势。从这个角度来看，美国和中国卷入了一场全球霸权竞争，这是一种不同于中欧竞争的秩序之争。尽管欧洲人无法逃避大国竞争和中国日益自信的现实，但他们将地缘政治视为一种需要避免的战术风险，而不是与美国并驾齐驱合作的竞技场。
德国对“欧洲方式”的愿景可能是寻求两全其美，获得经济收益的同时降低安全和地缘政治风险。如果这一愿景取得成功，柏林将证明，完全可以在不升级地缘政治紧张局势的情况下开展合作和竞争。德国的战略可能会被视为欧洲对华策略的又一次明智的调整。它与欧洲所处的境况相协调，与美国策略截然不同。但随着俄乌战争的持续和2024年美国大选的到来，仅仅防范对华风险可能还不够。欧盟和德国可能需要利用其经济影响力来积极塑造地缘政治环境。
这意味着德国应该致力于与欧盟委员会一起主导有关中国议题的辩论。为此，德国必须避免发送混杂信号。柏林还必须避免高估中国对俄罗斯的影响力，并避免为了阻止俄罗斯而对中国做出让步。最后，德国不能像过去对待俄罗斯那样对待中国，误认为对市场依赖度会限制对方的地缘政治行为。
德国新出台的“中国战略”是朝着更现实地评估德国经济脆弱性迈出的重要一步。即使在德国国内的政治内斗中，柏林将不得不持续评估其面临的潜在经济压力和风险：今天被认为是可接受的风险一年后可能会大有不同。如果没有这样的重新评估，德国目前的做法可能会阻碍欧盟内部的辩论。德国的“中国战略”只是一个开始，提供了一个基线，但实际工作还在后面。
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