美前防长：美国功能失调 何以牵制中俄
作者：吾楼
美国究竟如何同时在亚洲和欧洲应对中俄挑战，是美国政界和学界近年来争论的热点问题。有人反对诉诸冷战时期的遏制战略，比如，美国俄亥俄州立大学大学荣休教授、卡托研究所资深研究员穆勒（John Mueller）9月21日在《外交事务》杂志发表题为《反对遏制的理由》（The case against containment）文章认为，遏制战略在冷战期间并不是特别成功，对今天的中国也不太可能奏效。美国在重拾遏制战略之前，应该真正审视中国挑战的不同。他认为，冷战期间美国外交政策的主要问题是它试图做得太多，而不是太少。美国前防长盖茨（Robert Gates）则不以为然。他认为，美国现在是说的太多，做的太少。
罗伯特·盖茨是美国唯一一位在两党总统的领导下都担任过美国国防部长的人士。他的观点或建议往往能够引起美国决策者的注意。9月28日，他在《外交事务》杂志发表题为《功能失调的超级大国》（The Dysfunctional Superpower）的文章，警告说，美国迫切需要解决内部政治体系功能失调的问题，并制定一个强有力的两党战略，以应对中国、俄罗斯和其他对手带给美国的挑战。文章还是以维护美国的霸权地位出发，主张美国不该局限于在印太地区遏制中国，而是要在全球定位美国的领导角色，并向国内宣传保持这一角色的重要性。
美国的缺陷
盖茨首先强调了美国面临的挑战之不同。他认为，中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗是美国同时面对的四个对手，这四个国家的核能力在数年内就可以加倍。这也是朝鲜战争以来美国不得不在欧洲和亚洲同时应对强大的军事竞争对手。而如今在世的人没有一个能回忆起哪个时代的对手拥有像中国今天这样强大的经济、科学、技术和军事力量。
盖茨认为，问题在于，每逢需要美国对相关事件做出强力和连贯的回应时，美国总是无法付诸行动。共和党和民主党之间、白宫和国会之间严重分裂，无法劝说美国民众认识到中俄挑战的相互联系和严重性，也没有阐明一个确保美国及民主价值观更胜一筹的长期战略。
在他看来，中国有一个“中国梦”，主张主导亚洲事务并在全球扩展影响力，普京领导的俄罗斯则有一个“帝国梦”，想要恢复苏联当年享有的被别国尊重的地位。而且，中俄都相信西方民主国家，尤其是美国，已经开始日落西山，进入不可逆转的衰退期。这种衰退在这些民主国家日益高涨的孤立主义、政治两极分化和国内混乱中表现得很明显。基于此，中俄做出的一些评估很有可能会影响到美国，美国必须想办法改变中俄的盘算，降低发生灾难的风险。要想做到这一点，美国需要展现战略视角，并采取果敢行动。
盖茨认为，美国之所以赢得冷战，归因于美国两党九位总统所主张的一个连贯战略。如今，美国应对中俄挑战，也需要一个同样的两党方案，对中俄形成“成功威慑”。这是问题的关键所在。但是，美国政治体系的功能失调使美国的权力变得不稳定和不可靠，促使对手做出危险的赌注，进而带来灾难性的后果。
受损的美国
文章前半部分，盖茨提到美国面对中俄挑战时所处的优势地位，比如美国经济表现良好。新制造设施的商业投资正在蓬勃发展，其中一些投资得到了联邦政府基础设施和技术项目的补贴。美国政府和企业在人工智能、量子计算、机器人和生物工程方面的新投资有望在未来几年扩大美国与其他国家之间的技术和经济差距；外交上，乌克兰战争为美国提供了新的机遇，帮助拜登政府恢复了美国在盟邦心目当中的信誉，强化和壮大了北约。而中国在经济和外交层面则面临来自美欧的双向压力，美国则借机强化了在亚欧的盟友及伙伴关系；军事方面，近年来，美国军方的资金状况良好，由洲际弹道导弹、战略轰炸机和弹道导弹核潜艇组成的三位一体核力量现代化项目正有序推进。除了加大相关先进武器制造和采购以外，美国也在继续发展高超声速弹药等新型武器，并加强网络攻防能力建设。总的来说，美国的国防开支比排在其后的十个国家加起来还要多，包括俄罗斯和中国。
但是，这些项目和进程能否成功，最大的障碍就是美国政治体系的功能失调和政策混乱。盖茨认为，美国经济受制于高负债，政府开支失控，驴象两党未能解决美国民众在社会医疗、福利与救助方面担负的福利成本。每年持久的债务上限谈判损害了外界对美国经济的信心，促使投资者时刻担心美国违约的风险。
外交上，前总统特朗普蔑视盟友，质疑美国对北约盟国的承诺，以及他决策的不稳定性，损害了美国在全球的信誉。拜登上台后仅仅7个月就发生了灾难性的阿富汗撤军乱局，进一步损害了世界其他国家对美国抱有的信心。而且，多年来，美国外交也忽略了“全球南方”大部分国家，它们则处于美国和中俄开展“非军事竞争”的中心阵地。美国在该地区的大使职位空缺比例过高。从2022年开始，为了应对中国的影响力延伸，美国加紧恢复与太平洋岛国的关系。美国同中俄争夺市场和影响力的竞争是全球性的，美国承担不起忽视任何一个地区的代价。
军事上，军方也为美国的政治功能失调付出了代价，尤其体现在国会。自2010年以来，美国国会每年都未能在下一财年开始前批准新的军费拨款议案。相反，国会的立法者通过了一项“持续决议”，允许国防部在年度国防预算通过前的支出不超过前一年，并禁止其启动任何新项目或增加现有项目的支出。这导致每年都有一些富有想象力的新计划和举措因为等待国会军事拨款法案而停滞不前。国会通过的2011年《预算控制法》在十年内减少了1.2万亿美元的联邦预算，军队被迫承担了其中的一半（6000亿美元）。其后果是严重而持久的。然而，截至2023年9月，国会仍正走向再次犯同样的错误道路上。两党政治对美国军方的伤害还体现在参议院阻挠确认数百高级军官的提名，严重削弱军方战备状态和领导力，这种功能障碍成为美国对手的笑柄。也就是说，美国两党领导下的白宫和国会正阻碍美军以更多力量应对外部威胁的能力。
加大美国国内宣传
盖茨认为，当今世界史诗级的竞争中，美国及其盟友是一方，另一方是中俄及追随者。为了确保美国处于威慑对手、避免对手误判的最强势地位，美国领导人必须首先解决长达数十年的两党关于美国的“全球角色”的分歧。20年的阿富汗和伊拉克战争，让许多美国人厌倦了世界警察的角色，希望美国将注意力转向国内，解决国内诸多问题。但美国政治领导人的工作是反驳这种情绪，向美国人民解释美国的命运如何与其他地方发生的事情相联系。富兰克林·罗斯福总统说，“政治家最大的职责是教育（the greatest duty of a statesman is to educate）。”非常遗憾，最近几任总统和大多数国会议员都没能履行这一重要职责。
盖茨认为，美国人需要理解美国的全球领导地位对维护和平与繁荣至关重要，即便为此要付出代价。美国人需要知道为什么中俄在全球南方的影响力将危及美国人的钱包。美国人需要明白美国对盟友的依赖对维护和平的重要性。美国也需要知道中俄合作对美国带来的挑战。这些内容，白宫和国会的美国政治领导人以及美国媒体需要对美国人天天讲。考虑到现代通讯设备的碎片化，国会议员需要将这些内容讲给自己选取的选民听。
具体讲什么内容呢？盖茨提到，美国的领导地位维持了75年的大国和平。美国强大军力和联盟体系及对美国有利的国际机构，都在遏制对美国及其伙伴的“侵略”中发挥着至关重要的作用。历史表明，如果美国不对侵略者采取行动，只会鼓励更多的侵略。如果认为俄罗斯在乌克兰的成功不会导致俄罗斯进一步侵略欧洲，甚至可能导致北约与俄罗斯之间的战争，那就太天真了。如果俄罗斯的胜利不会加速中国的武统进程，进而引发中美冲突，也是很天真的想法。
盖茨认为，美国必须维护好自己的全球领导地位，当前最优事项就是要重振国内对美国全球领导地位的支持。为此，他提出了以下几条建议：
第一，美国要跨越“重返亚洲”、强化印太联系的思维，打造一个全球战略，尤其要涵盖中俄影响力不断扩展的非洲和拉美地区。这种战略也不该对国家进行“专制”和“民主”予以区分，美国也需要和一些“非民主”国家开展合作，否则只会束缚美国手脚，不利于美国维护自己的国家利益。
第二，美国战略必须纳入所有国力元素。国会两党都有着很强烈的保护主义情绪，都对国际贸易协议怀有敌意，这反而让中国有机会争取到“全球南方”市场和投资机会。中国“一带一路”倡议成功地提高了中国在这些国家的影响力。美国及其盟友需要以自己的优势与“一带一路”倡议竞争。
美国应该激活公共外交。自冷战结束以来，美国的公共外交枯萎了。与此同时，中国则在全球推进自己的叙事。俄罗斯则在积极传播虚假信息，并煽动西方内部的对立。美国需要一个战略来影响外国领导人及其民众，尤其是在全球南方国家。为此，美国政府需要投入更多资金，并整合和协调不同部门间的交流。
美国应该在安全援助开展大幅改革。美国军方必须做出更多战略性决策，援助要有目的性和针对性。尽管美军在训练外国军队方面做得很好，但它的有些决策完全没有充分考虑地区战略或如何才能更好地与盟国合作。比如，俄罗斯在非洲加大了安全援助，美国对此则无有效应对之策。
第三，美国需要扩大核力量，调整自己的核战略，并打造更庞大的海军。最后，美国国会改变其向军方拨款的方式，必须在上一财年结束前通过相关拨款法案，为美军事部门决策增加一些可预测性。美国军方也必须改变使用拨款的方式。五角大楼必须修正其僵化、狭隘和官僚主义的采购程序，提高采购效率。在一个灵活性和速度比以往任何时候都更重要的时代，军方的一些流程尤其不合时宜。
美国需要少说多做
盖茨总结认为，美国国会和白宫总在讲如何应对中俄挑战，但鲜有能够付诸行动的决策。一些新的项目公开后往往在资金和执行层面落实不到位，很难实现。华盛顿政客们说得头头是道，但没有人似乎准备采取行动，带来急需的改变。中俄的决策在将来都会影响美国。即便在美国政治功能没有失调的时候，中俄等对手都会给美国带来巨大挑战。但现在的华盛顿及国内形势远非有序：美国民众更加内向；国会议员陷入争吵、粗俗不堪并诉诸危险的边缘政策；数任两党总统要么否认美国的全球领导角色，要么未能对美国全球角色进行清楚定位。为了和与中俄等对手抗衡，美国需要在各个方面提高自己的水平。
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