常铮：《法律援助法》开启法律援助制度新格局—刑辩律师视角
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（感谢张法官题字）
常铮
北京衡宁律师事务所创始合伙人，第十一届北京市律师协会刑事诉讼专业委员会副主任、律师权益保障委员会副主任，中国社会科学院法学研究所法学系硕士生导师
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应时而生：立法背景与意义
我国的法律援助制度起步比较晚，一直以来，有关法律援助的内容散见于律师法或诉讼法律规定中，虽勾勒出了法律援助制度的雏形，但并未真正建立起中国的法律援助制度。
新中国成立后的第一部《人民法院组织法》规定了指定辩护，这是第一次确立法院指定辩护制度，体现出了法律援助的核心内容。但是，这种指定辩护并没有强制性，且仅限于刑事辩护。此后，在司法部制定的有关律师规定中，涉及了一些法律援助的内容，但尚未给予足够的重视。加之“文革”十年动荡，法律援助制度缺乏产生和存在的时代土壤。
改革开放后，我国的法律援助制度开始重建。1996年《刑事诉讼法》和《律师法》确认了法律援助的相关内容。2003年国务院颁布了《中华人民共和国法律援助条例》，可谓我国法律援助制度的初建开端。2015年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）印发《关于完善法律援助制度的意见》，这是落实党中央全面推进依法治国重大决策的一项重要举措，该意见提出推进法律援助立法工作，提高法治化水平，为法律援助立法工作进一步指明了方向。
法律援助法是在十三届全国人大常委会时列入立法规划的，由全国人大监察与司法委员会牵头组织起草，经过反复调研、研讨，形成了《中华人民共和国法律援助法（草案）》征求意见稿，并在2020年8月公开征求意见。后又经过近一年时间的修改完善，最终出台了《中华人民共和国法律援助法》。《法律援助法》是在总结和吸收之前法律和改革成果的基础上形成的，是我国关于法律援助的第一部专门法律，标志着我国法律援助制度发展的新起点。
《法律援助法》的出台，使法律援助的规定从行政法规上升到国家法律，提升了法律援助的地位，突出了其重要性；同时《法律援助法》也明确了法律援助的定位，从政府责任到国家义务，这有助于推动和保障法律援助的发展。总之，《法律援助法》的颁布实现了以国家立法形式对法律援助制度的确认，在我国立法上具有重要的里程碑意义。
02
我国法律援助制度建设的开端始于1996年《刑事诉讼法》和《律师法》。当时在《刑事诉讼法》中规定了“公诉案件的被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以为其指定辩护律师；对于被告人是盲、聋、哑或者未成年人、或者可能被判处死刑的，人民法院应当为其指定辩护律师。”可以看出，基于刑事诉讼是对人的生命、自由、财产予以剥夺和限制，对人权的干预在所有诉讼中处于最高程度，所以，刑事法律援助是法律援助制度的重点，法律援助的相关规定也是从刑事诉讼中开始的。
此后，《法律援助条例》《刑事诉讼法》的修改，以及“两办”印发的《关于完善法律援助制度的意见》中，都对刑事法律援助给予了关注和强调。自党的十八届三中、四中全会中央提出“全面依法治国、完善人权司法保障、推进以审判为中心的诉讼制度改革”以来，很多重大改革措施都与刑事诉讼制度密切相关，其中也是涉及到对刑事法律援助的建设和加强。此次，《法律援助法》的出台，更是加强了对刑事法律援助的保障力度，强调对被追诉人的合法权益保护，加强人权司法的保障力度。
1、对贯彻人权保障理念的新发展
《法律援助法》不仅在第三条中规定了“以人民为中心，尊重和保障人权”的基本原则，还在该法第二十七条明确规定，“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”这一规定将会有效解决实践存在的剥夺和限制被追诉人聘请律师的情况。
实践中，办案机关以法律援助为由，限制、剥夺犯罪嫌疑人、被告人自行委托律师的情况时有发生，特别是在认罪认罚案件中，办案机关强行指派值班律师，以值班律师代替辩护律师的现象更是不乏存在，这在一定程度上侵害了被追诉人辩护权的行使，是对被追诉人人权的侵犯。《法律援助法》的这一规定，是对尊重和保障人权的具体落实。
2、对刑事法律援助范围的新扩展
《法律援助法》在《刑事诉讼法》规定的基础上，扩大了刑事法律援助的范围。现行《刑事诉讼法》对强制辩护的范围限于“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人、未成年人，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，缺席审判的被告人，以及可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人”，这些都属于强制辩护的范围，如果上述人员没有委托辩护人的，办案机关必须通知法律援助机构为其指派律师提供辩护。
《法律援助法》则将强制辩护的范围进一步扩大，该法第二十五条增加了“申请法律援助的死刑复核案件被告人”，将死刑复核的被告人纳入强制辩护的范围，这是此次《法律援助法》的一大亮点，弥补了一直以来死刑复核阶段法律援助的空缺。
《法律援助法》还将“盲、聋、哑人”修改为“视力、听力、言语残疾人”，将“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”修改为“不能完全辨认自己行为的成年人”。这样的文字修改其实就是扩大了刑事法律援助的主体范围。此外，《法律援助法》第二十五条第（七）项还规定了一个兜底条款“法律法规规定的其他人员”，这也是刑事法律援助范围扩大的一个体现。
另外，《法律援助法》还将申诉案件纳入法律援助范围。该法第三十三条规定，“当事人不服司法机关生效裁判或者决定提出申诉或者申请再审，人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉，因经济困难没有委托辩护人或者诉讼代理人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。”
在指定辩护方面，《法律援助法》吸收了最高人民法院、司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》中的相关规定，将适用普通程序审理的刑事案件被告人纳入指定辩护的范围。
《法律援助法》第二十五条第二款规定，“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人。”这一规定改变了过去法律援助只针对特殊主体——可能被判处死刑、无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人的情况，将非特殊主体全部纳入法律援助的范围，使得刑事辩护法律援助向前迈进一大步，有助于保障当事人的合法权益，保障案件处理过程和结果的公平公正性。
3、对刑事法律援助质量的新要求
过去，对于律师办理刑事法律援助案件质量考察，主要靠外部监督机制，一般将律师报送的结案材料交由第三方专家审查，以此来评估案件的办理质量，进而督促法律援助人员提升服务质量。
此次，《法律援助法》在提升刑事法律援助案件办理质量上作出了一些新规定：
一是对于办理可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，提供法律援助的辩护律师必须具有三年以上相关执业经历。这是我国法律首次对律师办理刑事案件设置准入门槛，虽然目前仅限于可能被判处无期徒刑、死刑及死刑复核的案件，但对未来刑辩律师准入机制的构建、律师分级的设置等都将起到促进作用，这不仅有助于我国刑辩律师专业化的提升，更有助于法律援助有效性的实现。
二是明确了法律援助的补贴来源、补贴标准的构成，实行动态调整，避免“一刀切”现象。这将极大调动律师参与法律援助的积极性，对办案质量的提升也将是一种促进。
三是规定“建立法律援助工作投诉查处制度、制定法律援助服务质量标准，建立法律援助信息公开制度”，以及“综合运用旁听庭审、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施”，提升法律援助服务质量。
这些规定，在一定程度上丰富了法律援助案件质量监督和保障的方式，多举措并用，全方位保障法律援助服务质量。
《法律援助法》吸收了《刑事诉讼法》中的值班律师制度，在该法的第二条、第二十二条明确了值班律师提供法律帮助是法律援助服务的一种形式，与代理、刑事辩护等相并列。
第三十条规定，“值班律师应当依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”明确了值班律师提供法律帮助的具体内容。
第三十七条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关应当保障值班律师依法提供法律帮助，告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并依法为值班律师了解案件有关情况、阅卷、会见等提供便利。”这是对保障值班律师依法履职提出的具体要求。
第三十九条第二款规定，“犯罪嫌疑人、被告人通过值班律师提出代理、刑事辩护等法律援助申请的，值班律师应当在二十四小时内将申请转交法律援助机构。”这一条是对值班律师的工作程序作出的规定。
《法律援助法》对值班律师的相关规定，在一定程度上使得值班律师的定位更加清晰，值班律师与辩护律师还是有所区别的，为对未来刑事诉讼法中关于值班律师的修改有一定的指引意义。
03
《法律援助法》的出台，是中国法律援助制度发展进程中具有里程碑意义的大事件。新立法从弘扬理念到措施落地、从援助范围到援助质量、从程序保障到经费保障，无不彰显出立法者对正当权利的关切、对公平正义的维护，对“人民至上”的尊崇。先进的立法思想引领先进的法律实践，我们可以籍此展望中国法律援助制度未来发展的新格局。
未来，我国的公共法律服务体系将更加健全。在刑事辩护领域，随着公共法律服务需求量的增大，特别是刑事法律援助范围的扩大和质量的提升，刑辩律师受委托辩护的数量可能会减少，提供法律服务的方式也会随之改变，案件数量的多与少，辩护难度的大与小，一系列机遇和挑战也会接踵而来。对此，刑辩律师应更多地将精力投入到受众更多、惠民更广的法律援助事业中，这是由刑辩律师尽可能维护更多当事人合法权益的职责使命决定的，更是刑辩律师在法律援助事业中服务人民群众的定位和本源所在。如此，未来刑辩律师应在更广范围、更多数量的法律援助工作中，为广大人民群众提供更高质量的法律服务。