赵天红：法律援助经费保障制度研究——以《法律援助法》为导向
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赵天红 | 中国政法大学刑事司法学院教授
本文发表于《法学杂志》2022年第2期，感谢赵教授和公众号“法学杂志”授权“司法兰亭会”推送。
关键词：法律援助；经费保障；立法建议；体系构建；制度改革
目次
一、我国法律援助经费保障制度的基本范畴、重要地位及现实问题
二、法律援助经费保障制度的比较考察
三、中国特色法律援助经费管理体系之构建
四、针对我国法律援助费用给付的改革建议
2014年，党的十八届四中全会指出：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律援助。”畅通公民在其合法权益遭受侵害时获得有效法律帮助的司法渠道，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，需要法律援助获得充分、科学的经费保障。为了贯彻这一要求，中共中央办公厅、国务院办公厅及司法部、财政部出台了《关于完善法律援助制度的意见》《关于律师开展法律援助工作的意见》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》等一系列规范性文件，进一步明确了法律援助经费保障制度的相关原则与目标。
2021年8月，《法律援助法》正式出台，我国实现了对法律援助制度国家层面的立法确认。《法律援助法》对法律援助经费保障制度的两大原则性问题进行了厘清：一是法律援助经费的来源问题，《法律援助法》第4条[1]首次明确了法援经费的首要资金来源。同时，该法第9条[2]《通过规定税收上的优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织与个人，为法律援助事业提供经费补充。二是在法律援助经费的使用上，该法第52条[3]对法律援助补贴发放、标准制定及其免税政策进行了明确，在规范层面上保障了法律援助服务提供者获得报酬权的同时，指明了法律援助经费的主要使用形式。上述规定对法律援助经费制度的规范发展起到了提纲挈领的作用。
近年来我国在法律援助经费制度改革方面做出了许多政策倾斜与立法努力，特别是《法律援助法》的出台，使得法律援助经费有了专门法律的保障，这在我国法律援助经费制度发展中具有里程碑式的意义。与此同时，我们需正视以下问题：上述规定较为原则与笼统，在实践中需要进一步细化。同时，由于我国法律援助工作具有较强的地域性，各县级以上行政单位的经济发展存在一定程度上的不平衡，上述规定在地方的施行状况也会存在差距。对此，本文试图立足于国情，借鉴域外立法的相关经验，全面考察法律援助经费保障制度的构建模式，从而为我国法律援助经费的未来立法提供有益的智识支持。
一、我国法律援助经费保障制度的基本范畴、重要地位及现实问题
（一）法律援助经费保障制度的基本范畴
法律援助是国家建立的，保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。法律援助制度的建立与运行，不能脱离法律援助经费的保障，没有充足的资金供给、合理的资金使用，法律援助将成为无源之水、无本之木。为此，需要根据法律援助的制度特点及运转、发展情况，设立法律援助的经费保障制度，设立一套保障法律援助所需资金供应充足、分配合理的相关制度。可以说，经费保障制度是法律援助事业的核心。
从来源看，我国法律援助经费主要来自于财政拨款、民间捐助与行业奉献。其中，地方财政是法律援助经费的基本来源。《法律援助法》第4条明确规定法律援助经费纳入县级以上政府财政预算，要求县级以上人民政府为法律援助提供财政支持。依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》）的相关规定，在国家层面，法律援助费用主要包括市、县级财政划拨与中央、省级财政援助两个部分。其中市、县级的地方财政主要是同级财政拨款，其所占比例最大，起主要的基础性作用；中央、省级财政援助主要包括中央补助地方法律援助办案专款、省级法律援助专项资金、中央专项彩票公益金法律援助项目资金、中央及省级政法转移支付资金，起到补充性作用。《意见》进一步指出，对法律援助的经费保障要保持动态增长的态势，“适当提高办案补贴标准并及时足额支付。建立动态调整机制，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准。”《法律援助法》第52条的规定与之一脉相承。
同时，法律援助作为社会公益事业，其经费不仅需要国家财政支持，还需要社会力量的广泛参与。《法律援助法》《意见》充分肯定了社会力量在法律援助活动中所发挥的重要作用。来自民间社会组织的捐助主要包括无偿法律服务与社会捐助两种，其对法律援助的帮助往往具有针对性，一般指向特定的范围或对象。从层级上看，其提供的相关帮助集中于基层较为简单的法律问题。因此，社会捐助在作用上体现出辅助性、基础性的特点，并不能替代国家财政投入。
（二）法律援助经费保障制度的重要地位
自党的十八届四中全会以来，我国大力推进法律援助工作，法律援助范围也进一步扩大：在适用对象方面，除《法律援助条例》中提到的经济困难群众外，各地方逐渐将与民生密切相关的劳动保障、婚姻家庭、食品药品安全、教育医疗等专项法律问题纳入到法律援助的视野中。《法律援助法》第2条明确将“符合法定条件的其他当事人”列入法律援助的适用对象，在立法层面对法律援助范围的扩大进行了进一步确认。在经济困难标准方面，我国降低了法律援助的“门槛”，将法律援助放宽至低保标准的两倍或三倍收入群体。[4]在制度建设方面，我国不断完善刑事法律援助制度，2017年司法部联合最高人民法院下发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法》，对于适用普通程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，将全部指派律师提供法律援助，不受被告人经济情况以及受指控案件性质的制约。在专项工作方面，自2018年起，司法部联合中国残联、国务院农民工办公室，开展“法援惠民生，关爱残疾人”以及“法援惠民生，关爱农民工”系列活动，大力开展针对特殊群体的专项法律援助。这一系列变化与改革极大地扩大了法律援助的范围，需要充足的经费支撑。经费问题在法律援助事业发展中的重要地位主要有如下体现：
首先，法律援助经费是法律援助制度存在与发展的物质基础。人力资源是法律援助事业的核心所在，人力资源的紧张会严重制约法律援助制度的未来发展。具体而言，法律援助本就耗时耗力，在缺乏充足的法律援助经费支持的状态下，让志愿者、律师等提供无偿的法律援助服务并非长久之计。在现代社会的生活压力之下，缺乏充足的法律援助经费对法律援助事业的人力资源会产生两方面的负面影响：一是难以吸引更多优秀的法律专业人员加入法律援助事业当中；二是会导致原有的法律援助事业从业人员因难以维系生活而不得不放弃全职从事法律援助事业，进一步造成法律援助资源的紧张。为了保障法律援助事业人力资源的充足供应，法律援助经费的重要性可见一斑。
其次，法律援助经费是提高法律援助服务质量的基本前提。在以往实践中，我们充分意识到了法律援助经费短缺所带来的问题。法律援助的机构建设、服务提供、质量监督等一系列工作均需要在经费支持下展开，同时，合理的管理体制、服务提供模式以及质量监督体系又能够提高法律援助资金使用的质量与效率。可以说，法律援助制度建设与经费保障相辅相成、互相促进、不可分割。要达到这种良性循环状态，首先要保障法律援助经费的投入。
（三）我国法律援助经费保障总体状况与现实问题
尽管在政策倾向以及制度设计上，法律援助制度的地位日趋重要，但是，在司法实践层面上，经费短缺与经费配置不合理仍是我国法律援助机构所面临的普遍问题。我国法律援助经费保障制度存在如下问题：
1.法律援助经费的财政预算支出占比偏低。法律援助经费的来源主体是政府财政支出。从世界范围来看，发达国家对法律援助经费投入的财政预算支出占比普遍较高。以英国为例，其将法律援助经费于全国财政支出中的占比基本维持在了1%，且投入总量快速增长，2001年的法律援助经费投入为17亿英镑（约合人民币148.01亿元），至2011年时就已达到21亿英镑（约合人民币182.89亿元）。[5]再如，根据日本财务省平成30年预算报告的相关内容，日本2018年一般财政支出为588958亿日元（约合人民币37680亿元），其中法务省对法律援助经费的预算支出为310.6亿日元（约合人民币19.87亿元），占比为0.052%。[6]相较而言，我国2018年法律援助经费财政拨款总额为26.35亿元，[7]全国财政一般公共预算支出为220906亿元，法律援助经费所占比例仅占全国财政一般公共预算支出的0.012%。我国2018年法律援助经费财政拨款数额虽然比日本高，但其在财政预算支出中的占比却远低于日本，仅不到日本的四分之一，更不用说与英国相比。因此，尽管我国法律援助经费投入总量快速增长，但其财政预算支出占比仍远低于域外水平，有待提升。
2.人均法律援助经费标准偏低。根据联合国发展项目暨毒品与犯罪问题办公室《全球法律援助研究》所提供的数据，截至2016年，中国的人均法律援助经费预算仅为0.19美元（约合人民币1.27元），与最高的荷兰（34.16美元/人，约合人民币229元）差距悬殊。与其他经济较为发达的国家也存在较大差距：如日本为1.98美元（约合人民币13元），法国为5.85美元（约合人民币39元）。[8]
3.办案经费所占比例偏低。2018年，我国法律援助办案补贴及支出为110192.12万元，约占法律援助经费总支出的40.61%，[9]与世界各国差异极大。例如，2007-2008年度，英格兰与威尔士法律援助办案经费约为20亿英镑，管理费用仅占1.135亿英镑，办案经费占94.63%。[10]
4.法律援助经费地区差异大。我国法律援助经费主要依赖于地方财政，受地区经济发展不平衡状况影响，法律援助经费地区差异较大，这不利于我国基本服务均等化目标的实现。2018年度，我国法律援助经费总额前五位的省份（由高到低）依次为：广东、山东、河南、江苏、浙江。根据国家统计局所提供的数字，2018年度我国地区生产总值前五位的省份为广东、江苏、山东、浙江、河南。除个别位次有差别外，法律援助经费投入总量前五位的省份与地区生产总值前五位的省份从构成上完全吻合。同年度，我国法律援助经费总额后五位的省份（由高到低）依次为：天津、海南、宁夏、新疆、西藏。同年我国地区生产总值后五位的省份（由高到低）依次为：甘肃、海南、宁夏、青海、西藏。除天津与青海外，也基本吻合。[11]在法律援助经费投入增长程度方面，东、中、西部地区分别为12.2亿元、7.1亿元、7.2亿元，同比分别增长18.44%、9.23%、7.46%，经济发展水平最高的东部地区增长幅度最大。[12]可以说，我国法律援助经费水平与地方经济发展水平呈高度正相关关系，这也从反面说明我国中央、省级专项款在法律援助经费调配中所起的作用十分有限。
5.社会捐助渠道不畅通，对法律援助经费支援不足。我国法律援助经费主要来自于财政拨款，占法律援助经费的99%以上，社会捐助比例极低，仅占不足1%。比如，2018年，法律援助财政拨款26.5亿，占经费总数的99.4%，社会捐助、行业奉献等资金仅1583万元，占0.6%，[13]差距悬殊。在社会主义市场经济蓬勃发展的今天，提高公民意识，畅通捐助渠道，改进募集方式，推进法援基金会的建设势在必行。
尽管针对法律援助而言，经费数额并不与其实施质量成正比。并且，在很多发达国家，随着经济的下行，怎样节约法律援助经费、提高法律援助经费的使用效率已经成为其面临的重要问题。但是，我国法律援助经费从总量、配置情况、渠道便利性上，均与我国第二大经济体的经济总量不甚匹配，尚无削减法援经费投入的必要。为了实现全面推进依法治国的目标，推进公共服务均等化的进程，通过进一步立法改良法律援助经费保障制度，从而拓宽法律援助经费获得渠道，提高法律援助经费使用质量实有必要。
二、法律援助经费保障制度的比较考察
相较于已有悠久法律援助传统的西方发达国家而言，我国法律援助制度的起步较晚，在经费保障制度建设上尚无太多历史经验可循。同时，我国幅员辽阔，地区经济差异大，各地法援制度发展不平衡不充分，法律援助经费制度需要进行全面多样的改革。因此，对世界不同经济发展水平的国家和地区法律援助经费保障制度进行综合考察，吸收域外先进的立法经验，是我国进行法援经费制度立法改革的重要方法。
（一）各国法律援助经费的提供模式
1.公设辩护人系统。公设辩护人组织的员工一般为按月领取国家薪水的授薪律师，同时，他们需要接受由国家财政出资的定期职业培训。培养一个公共辩护律师的成本往往较高，但是公设辩护人本身的薪酬却比较微薄，且此类公共辩护机构的案件往往数量颇大，因此，资金短缺问题已成为公设辩护人模式所面临的主要挑战之一。
2.指定辩护人系统。在指定辩护人模式下，私营律师会受指派为法律援助的对象提供法律服务，上述服务一般在经费上会获得国家财政补贴，但是律师协会会要求和鼓励律师每年针对一定数量的法律援助案件提供无偿服务。这是世界范围内最常用的法律援助提供形式。在国家提供经费补贴的情形下，国家补贴按小时或者依照一个案件或者听证会的固定费率支付。在某些司法管辖区内，律师代表其法律援助客户时所发生的某些符合条件的办案经费，例如差旅费、聘请专家的费用等，也可以获得补偿。
3.契约制法律服务系统。契约制法律服务系统是指国家与单个律师、律师组织、律师协会或者非政府组织签订契约，由后者在一定司法管辖区内为符合条件的申请人提供法律援助服务。契约服务系统为政府与有影响力的优质律所或者无政府组织相互合作，从而以更有效的方式提供法律援助提供了良好的制度平台。它兼具公设辩护人模式的众多优势，并且无需国家专门建立一个公设辩护人机构。契约模式的主要问题在于政府会怠于提供充足的财政预算以支持该模式的基本运转，并且通常有不切实际的案件数量限制。此外，对于成功签订“一揽子案件合同”的律所而言，由于其受理这些案件的收入已经由合约所固定，因而律所往往将这批案件进行简单化的处理：只有通过降低单个案件的处理成本，律所的利润率才能有所保障。这导致了法律援助服务的质量难以保证。
4.民间法律服务提供者。民间法律服务提供者既包括与政府机构签订契约并受其资助的非政府组织，也包括受捐赠或个人出资建立的专门性非政府组织。特别是在发展中国家，法律援助一直呈现出供不应求的局面，法律服务的提供能力与社会需要之间差距较大，民间法律服务提供者在弥补二者差距上起到了重要作用。例如，基于高校的法律诊所项目向难以获取法律援助者提供相关服务。法律诊所项目通常在缺少官方法律服务的地区提供。在民事法律援助欠缺或不丰富的国家，法律诊所项目中的法学生经常为弱势群体提供帮助。在一些情形下，项目会关注某些地理区域，例如城市贫民窟或农村地区的法律帮助。一些民间社会组织还会将助理律师作为扩大法律援助提供范围的途径之一。助理律师的职能包括：（1）提供法律信息法律建议；（2）对法律援助申请进行审核，以将法律援助申请者的诉求转接给适格的法律服务提供者；（3）针对被告人的自我辩护提供指导。为了解决执业律师欠缺的问题，越来越多的社区法律服务提供者开始为需要法律援助者提供力所能及的法律援助。
5.混合式系统。混合型的法律服务提供模式作为上述法律援助形式的集大成者，能够起到扬长避短的作用。混合型模式具有较大的灵活性，从而使政府能够根据不同的地域状况自由选择最好的法律援助提供方式。在此种模式下，法律援助服务提供者可能由法律援助委员会或者公共辩护机构进行协调，也可能彼此独立运作。法律援助提供者之间存在缺少统筹协调的问题，其运作往往需要严格的监督及质量控制机制。
（二）各国法律援助经费的主要来源
2016年，联合国发展项目及毒品与犯罪办公室，针对全球法律援助进行了调查研究，并撰写了《全球法律援助研究》（Global Study on Legal Aid）。该研究报告是第一个由国际组织进行数据收集与整理的、能够充分表现全球法律援助现状的实证研究报告，为我们把握国际法律援助趋势提供了珍贵材料。该研究报告以地区为标准，对世界各国法律援助的基本提供情况及其经费来源进行了调查与归纳。从中可以看出，法律援助的经费水平基本与该地区的经济发展水平成正比。其中，根据经济发展状况的差异，本文节选西欧、北美作为发达国家所在地区代表，拉丁美洲作为中等收入国家所在地区代表，撒哈拉以南非洲作为经济欠发达国家所在地区代表，对上述地区的法律援助提供方式及经费来源进行分析。
西欧、北美等地区的发达国家一般将法律援助作为公民的宪法权利进行强调。例如，美国是最先在宪法中确定公民享有法律援助权利的国家。《欧洲人权法案》亦强调，法律援助，特别是刑事法律援助对保证社会公平正义的实现具有基础性作用。在法律援助的费用保障方面，上述地区均具有较为充足、透明的财政预算，法律援助支出在司法预算、国家总体预算层面上均有独立的份额。法律援助或通过公共辩护机关雇佣的员工律师提供，或由私营律师在领取国家补贴的情况下提供。
拉丁美洲国家一般以公设辩护人形式提供法律援助服务。截至目前，绝大多数拉丁美洲国家以及加勒比海地区国家，都能够保证法律援助的资金由国家财政负担。在哥斯达黎加和危地马拉，无论申请人的经济状况如何，均可获得法律援助。在某些国家，如阿根廷，法律援助机构具有财务上的自主权。根据阿根廷《组织法》的规定，公设辩护办公室在国家财政预算中享有一部分独立的预算额度，法律援助机构每年独立地向国会提交预算草案，其财政预算由本机构独立管理和适用，不受任何其他机构的干预。其中，公设辩护人是法律援助机构带薪聘请的职员，其薪资水平每月基本固定，与其代理的案件数量无关。
撒哈拉以南非洲国家的法律援助在总体特征上呈现出一种混合性：一方面，由于该地区经济欠发达国家较多，司法资源不丰富，律师数量较少，其法律援助往往依赖传统的社区争议解决机制；另一方面，该地区也受到殖民地法律以及独立后法制改革的影响，试图建立起现代化的法律援助制度。在此类欠发达地区，由国际组织资助或提供志愿服务的民间社会组织，以及社区综合性纠纷解决机制在法律援助中起到了极大作用：比如，南非、乌干达、坦桑尼亚、肯尼亚等国家开始建立地区性的法学院，建立由法学院的学生提供法律服务的法律诊所项目。
（三）法律援助经费保障的总体趋势及其问题
从整体看，在经费保障问题上，法律援助的绝大多数经费来自于国家财政预算。针对国家财政预算的相关措施主要包括：（1）加大国家财政针对法律援助的支出；（2）为法律援助经费提供独立的财政预算空间；（3）公共辩护机构或律师协会对财政支出进行统筹管理。除政府拨款外，在一些欠发达地区，还存在民间社会组织等非盈利机构提供法律服务的情形。此类非政府组织的资金一般来自于国际组织捐助以及社会、行业捐助，或是纯粹的志愿行为，不受国家财政资助。此种法律援助方式可以覆盖较为简单的法律援助需求，充分调动社会资源，为减轻国家财政负担、促进法律援助资源的合理分配发挥重要作用。
尽管有多类型的经费保障措施，法援经费不足、办案经费短缺仍是全球法律援助的普遍问题：在所有参与调查的国家中，44%的国家以及61%的专家组成员认为，“律师在法律援助中得到的酬劳过少”是法律援助事业发展的严重障碍。[14]可见，法律援助经费，特别是办案经费不足这一问题已经成为理论界与实务界的普遍共识。尽管法律援助界呼吁更大的资金投入，但是，对于以国家财政为主要经济来源的法律援助服务而言，其资金保障情况无疑会受到经济发展情况的影响。自次贷危机以来，全球经济进入下行通道，受贸易战以及疫情影响，近年来全球的经济增长或将放缓。[15]同时，在经济政策方面，反全球化趋势抬头，世界经济形势更不容乐观。这对许多高福利国家的法律援助经费制度造成了影响。
同时，在经费紧缺的大背景下，全球法律援助经费的管理调配并不合理，并且地域差异极为明显：在国家财政预算方面，许多国家并未针对法律援助服务划分出专门的国家级财政预算份额：研究报告显示，只有14%的欠发达国家针对法律援助存在独立的财政预算。尽管独立财政预算的比例随着国家收入的增加而逐步提高，在高收入国家中，有61%的国家实现了对法律援助事业的独立财政拨款，但是，即使在高收入国家中，此比率也远远达不到理想程度。上述趋势反映出作为法律援助经费主要来源的国家财政收入，其分配和保障渠道还未达到畅通程度。在针对妇女、儿童等弱势群体的专项法律援助中，国家财政并未发挥应有的作用。在欠发达国家或地区，超过半数的（63%）专项法律援助基金来自于国际捐助。国际捐助具有不稳定性和不充足性，不能对专项法律援助经费进行持续保障，在此方面，需要国家财政作出一定倾斜。
（四）对法律援助经费保障制度域外立法的整体考察
在经济下行的大背景下，解决法律援助经费制度的上述问题，确保法律援助经费的高质量投入是各国法律援助制度改革的共同诉求。
在国际法层面上，以联合国为代表的国际组织出台了一系列的国际规范文件，为制定和完善法律援助制度（包括费用保障制度）提供了框架与建议。2012年12月，联合国大会通过了《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》，确立了刑事司法系统中的法律援助权最低标准，明确了各成员国有义务建立易获得的、有效的、可持续的和可信的法律援助综合制度，其准则二规定：“国家应当为法律援助制度调拨必要的人力和财政资源。”2014年，第一届“在刑事司法系统中获得法律援助机会”国际大会召开。2015年，联合国《2030年可持续发展议程》目标十六明确指出：“在国内和国际层面提升法治水平，确保人人平等诉诸司法。”2017年，联合国毒品和犯罪问题办公室出版了《刑事法律援助规范法典》，为协助成员国按照《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》来审查和修改现有法律或制定新的法律援助法提供了参考。
在国内法层面上，越来越多的国家正在制定或者修正法律援助的具体立法，对法律援助经费保障制度进行改革与完善。比如英国自2006年《法律援助财政审查》起，开始针对法律援助经费制度进行改革，以控制日益增长的法律援助经费。卡特勋爵在其相关调查报告中建议以纳税人的能力为依据，以市场为基础制定法律援助采购的办法，降低法律援助财政支出，提高经费使用的质量和效率。2012年，其《犯罪的量刑与惩罚法案》为降低总体援助费用，将民事法律援助项目的列举方式由“否定式清单”改为“肯定式清单”，大幅度限缩了民事法律援助的适用范围。[16]2020年10月，英国针对皇家刑事法院的法律援助进行经费改革，推出了新的听证服务费用报酬计算方式。同时，由于受疫情影响，英国法院无法正常开庭，办案工作出现了延迟，这影响了一些法援服务提供者的现金流。为了解决上述经费困难，法律援助局提出，法援服务人员可以预支75%的固定服务费用，以缓解其资金链的紧张。[17]德国在将法律援助服务扩大至咨询和代理的情形下，为了保障法律援助经费的充足，继续贯彻“费用转承担制度”，并且积极推动大学法律诊所项目在民事法律援助方面发挥作用。[18]日本2001年《司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪的日本司法制度》指出，在法律援助方面，应做到刑民并重，在扩充民事法律援助实施渠道的同时，应在刑事辩护领域充分保障当事人的辩护权。2004年，《日本法援法》正式实施，综合法律援助的实施以及司法援助中心的组织均做到了有法可依。2016年，为了回应日本老龄化的需求，应对日本大地震带来的预算吃紧，《日本法援法》针对高龄者及受灾人的专项法律援助做出了特别规定，对专职律师资质的提升提出了要求。[19]
（五）我国法律援助经费保障制度改革的基本方向
如上文所述，在世界范围内，尽管各国法律援助具体制度存在差别，但是其费用保障制度所存在的问题具有同质性，并与我国法律援助经费面临的问题基本一致：首先，各国法援服务的首要经费来源均为国家或者地方政府财政，政府财政则来源于纳税人，如何保障纳税人的财产合理投入到法援领域，从而实现“取之于民，用之于民”，是法律援助经费制度改革的首要问题。其次，法律援助，特别是民事法律援助的提供方式呈现出多元化的趋势，除了受政府财政资助的公立法援机构外，越来越多的民间社会组织（CSO）与非政府组织（NGO）开始在法律援助领域开展志愿服务，如何对上述组织进行管理，使其充分发挥作用，丰富法律援助的提供方式，减轻政府财政负担，是法律援助经费改革的另一主要问题。对于各国涌现出的大量成功的立法实践，我们不应全面吸收，而需要结合我国实践具体问题具体分析：一方面，我国法律援助经费方面存在的主要问题是投入不足，而不是消费过剩。西方福利国家削减经费的种种措施可以作为提高法律援助经费使用效率的理论借鉴，但削减法律援助经费投入绝不是我国目前立法的改革方向。另一方面，立法改革应基于我国当前经费制度现状，结合已经在进行的有关探索，尽量选择已有相关实践或法律基础的制度进行移植。
基于上述原则，本文对各国在法律援助经费改革方面立法的成功实践进行了选择与梳理，并试图对我国法律援助经费保障制度的进一步立法规制提供建议。
三、中国特色法律援助经费管理体系之构建
法律援助经费管理体系是法律援助制度的重要组成部分，其可分为收入与支出两个部分。其中，法律援助经费的支出可从宏观、中观、微观三个层面来认识：在宏观层面，法律援助经费的支出管理涉及财政性法律援助经费的划拨、调配等，主要发生在法律援助管理机构之间；在中观层面，法律援助经费的支出管理是指不同法律援助服务提供方式下的经费支出，主要存在于法律援助管理机构与法律援助提供者之间；在微观层面，法律援助经费的支出管理取决于法律援助提供者的计费方式。本部分仅涉及宏观层面的法律援助经费管理体制与中观层面的法律援助服务提供方式，微观层面的法律援助计费方式留待第四部分予以详述。在法律援助经费支出管理问题上，本文在宏观层面关注于财政性法律援助经费的管理机构设置；于中观层面，针对不同法律援助服务提供方式的组合模式对法律援助经费支出管理的优化予以论述。另外，在法律援助经费的收入管理问题上，本文将重点阐述法律援助及其经费获取渠道由“政府主导”到“政府扶持”的模式转变。
（一）明确财政性法律援助经费的专门性管理机构
法律援助经费的来源呈现以国家财政支出为主、民间捐助与行业奉献为辅的多元化特征。由于国家财政支出是法律援助经费的重要来源，为了有序、有效地在全国范围内调配法律援助经费，有必要由专门性机构来负责法律援助经费的综合统筹工作。2003年《法律援助条例》确定了“司法行政部门负责监督管理法律援助工作，法律援助机构负责具体组织实施法律援助工作”的部门分工。《法律援助法》出台后，在延续上述基本部门分工的基础上，第3条明确指出，“法律援助工作……实行国家保障与社会参与相结合。”并且，增加了第6条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”并在第53条直接规定了人民法院以及司法鉴定机关“对受援人缓收、减收或者免收诉讼费用；对法律援助人员复制相关材料等费用予以免收或者减收”以及在鉴定过程中“对受援人减收或者免收公证费、鉴定费”。该条设定了司法机关对于法律援助经费保障工作的辅助义务。上述机构作为司法行为的直接发出者，被纳入法律援助经费的管理体系内部是法律援助制度的应有之义。但是，这只是原则性规定，并未明确司法行政部门与法律援助机构之间的具体职能配置，包括法律援助经费的管理问题。
面对当前的职能混乱局面，有学者提出，应遵循政策规划职能与实施职能相分离的原则来进行职能配置；在现行机构设置下，法律援助机构承担包括管理经费预算及收支等各项行政工作在内的服务管理职能与服务监督职能，而司法行政机关则是承担制定经费预算计划的政策制定职能。[20]对于这一职能配置，笔者深表认同。宏观层面的法律援助经费的支出管理是对财政性法律援助经费的划拨、调配等，其本就属于政策性内容，依据各地方的具体情况来平衡财政性法律援助经费的划拨、调配，在政策规划职能与实施职能相分离的原则下将其归属于司法行政机关并无不妥。再者，这一法律援助管理职能的配置“有助于司法行政机关加强对法律援助机构的有效监督，并强化司法行政机关对法律援助管理工作的宏观领导”，[21]从而保障法律援助经费的合理有效使用。
因此，笔者认为，在法律援助经费的支出管理问题上，法律援助立法可赋予法律援助工作司以专门性的经费管理职能，由其对中央补助地方法律援助办案专款、省级法律援助专项资金、中央专项彩票公益金法律援助项目资金、中央及省级政法转移支付资金等多重来源的财政性经费进行统筹管理，从而加强中央与地方法律援助管理机构的联系，建设从中央辐射至地方的多层次法律援助管理体系。
（二）建设法律援助公设辩护人制度与合同制相结合的国家法律援助提供方式
如上文所述，许多国家基于各类法律援助服务的不同特点采取了不同的法律服务提供方式。比较有代表性的法律服务提供方式有公设辩护人制度与合同制，上述提供模式一般用于由国家财政出资的“官方”法律援助渠道中。目前我国法律援助相关立法中还未针对法律援助业务的具体提供方式与管理机构进行明确的规定，这不利于我国法律援助经费的管理与分配。近年来，我国在积极探索法律援助的提供模式。其中，较为成熟的两种法律援助提供模式就是公设辩护人制度与合同制。
公设辩护人制度是由国家财政提供经费的具有公职性、授薪性、专业性、独立性的法律援助提供方式，其主要服务对象是需要进行刑事辩护服务的贫困人群。在英国，公设辩护人被视为“维护公正和人权的底线”。[22]公设辩护人作为领取政府薪酬的公务人员，相较于普通私人律师服务的商业性和有偿性，对于被告人而言其服务是无偿的，经费由国家保障。尽管公设辩护人在经济上受到国家财政经费的全面保障，但是，为了避免公设辩护人成为国家行使公诉权的“帮手”，在机构建设上，公设辩护人必须保持独立。在形式上，公设辩护人办公室与法律援助管理机构在办公场所上要有所区分；在实质上，公设辩护人的辩护职能不受法律援助管理机构干涉。虽然，在我国司法实践中，尚不存在专职法援律师这一统一编制，但是，个别地方已经存在类似实践，以浙江省、福建省为例，法律工作者在提供法援中心的在职证明，律所实习满一年，通过司法考试后，可以向地方法援中心申请法援律师工作证。[23]有学者对中国公职律师制度进行了深入梳理后指出，中国特色公职律师制度试点在一定程度上激活了我国政府体系内法治人才队伍的活力，但是在公职律师的职责划分、权利义务设定、履职保障、职级晋升等方面存在不足，对此，建议通过省级统管、设立公职律师专业技术职称序列、建立不同类型律师之间转换和流动的渠道等路径，完善我国公职律师制度。[24]在未来的法援立法中，建议对各地业已存在的法援律师之法律地位作出定性，并对其薪酬收取方面作出规定，建设具有中国特色的公设辩护人制度。
合同制是一种更为灵活的法律援助提供方式，其实质上是政府购买法律援助服务。2018年，浙江省宁波市法律援助中心推出法律援助承办案件合同制，通过招标等形式选定几家社会律师事务所固定办理法律援助案件，进一步提高办案质量。在合同制模式下，法援中心对当地各律师事务所进行考察，与之签订合同，将其受理的50%的案件交由合作的律所办理。[25]基于上述试点工作所取得的良好效果，《法律援助法》第15条规定，“司法行政部门可以通过政府采购等方式，择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助。”这实现了专门立法层面上对合同制的确认，为我国法律援助服务提供模式的多样化奠定了良好开端。合同制具有的灵活性、竞争投标机制与固定价格模式有助于减少法律援助成本。首先，在人口较为稀少的地区，可能没有足够的案源来支撑公设辩护人机构的运转，强行适用公设辩护人制度可能会无谓增加法律援助成本。合同制的运作具有灵活性，适用于人口稀少的地区。美国《全国刑事辩护制度研究》报告指出，超过2/3的合同制法援模式存在于人口小于5万的县。其次，在合同项目中，竞争性投标的订约方式使投标者只有以有竞争力的价格进行投标才可以赢得辩护合同，这有助于防止投标者故意提高辩护服务成本，节省政府的法律援助成本。最后，合同制中，政府往往可以预先确定合同的总价格或者个案价格，有助于政府对法律援助成本进行精确预算，增加了法律援助预算的精准性与可控性，最终实现控制成本的目标。[26]
综上所述，在中观层面，不同的法律援助服务提供方式的背后有着不同的法律援助成本。法律援助经费的有限性决定了法律援助机构在进行具体的法律援助支出管理时应当对成本收益分析予以重点考量——在尽可能控制法律援助成本的同时获得最大收益，促使法律援助资金的利用效率最大化。法律援助公设辩护人制度与合同制相结合的国家法律援助提供方式是控制法律援助成本、提高法律援助资金使用效率的重要经费支出管理模式。
（三）拓宽法律援助服务经费的获取渠道，实现由“政府主导”向“政府扶持”的模式转变
现代法律援助制度的出现与发展来源于国家责任，在法律援助的经费来源方面，政府发挥着重要作用。法援作为一种实现社会公平正义的国家行为或政府行为，实际上是公权力通过财政经费对法律资源所进行的再分配，其经费支出主要由政府承担在逻辑上并不存在争议。但是，如果法援服务过多依赖政府承担，出现“政府主导”模式，往往会出现以下问题：一是法援服务经费由政府包办，法援服务者吃“大锅饭”，其办案质量往往难以保障。二是在我国，由于法援经费主要由地方政府划拨，使得我国法律援助水平因为地方经济实力的差距而出现地域不平衡。三是国家财政能够在法援领域的投入毕竟有限，对于专项法律援助工作等方面往往不能兼顾。
有学者提出，基于“政府主导”的法援工作所出现的种种问题，此类传统的法援服务提供模式应在改革上适当让路，允许非政府力量的参与，但这并不意味着国家责任的免除，只是应当由政府“主导”转向“扶持”。新的“政府扶持模式”通过社会机构、社会资金的介入达到去官方化、去行政化的目的，这不仅可以减轻财政压力，还能保障法援机构的独立性。其中，政府应当承担起对上述社会机构与社会资金进行政策制定与机构监督的责任。[27]在“政府扶持”的模式下，法律援助服务经费的获取渠道的拓宽可表现为两个层面：一是法律援助服务的社会化，二是法律援助经费的公益化。
关于法律援助服务的社会化。联合国研究报告显示，受私人或国际组织捐助提供法援服务的民间社会组织（CSO）占低收入国家法援服务提供者的45%，在高收入国家，该比例也占到43%。[28]这说明拓展法援服务的资金来源，发挥民间社会组织等非政府组织在提供法援服务方面的作用，已成为国际趋势。根据世界各国立法例，上述民间社会组织主要包括以下类型：1.专项法律援助服务提供机构，如针对受家暴妇女的法援机构，针对残疾人、受灾群众的法援机构等。2.大学法律诊所等初级法律服务提供机构。上述机构在世界各国立法中广泛存在。我国《法律援助法》第17条规定，“国家鼓励和规范法律援助志愿服务；支持符合条件的个人作为法律援助志愿者，依法提供法律援助。高等院校、科研机构可以组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生作为法律援助志愿者，在司法行政部门指导下，为当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。法律援助志愿者具体管理办法由国务院有关部门规定。”由此可见，我国已将上述两种法律援助服务机构纳入专门立法中，并授权国务院有关部门进行具体管理。自此，我国的法律援助事业除了以国家性的法律援助机构为主体之外，社会性的法律援助机构也被赋予了重要的法律地位，由于社会性法律援助机构资金来源灵活，能够实现对社会资源的充分调动，在政策上对其予以倾斜，可以在一定程度上缓解法律援助资源的紧缺性，减轻政府财政支出压力，变相增加法律援助服务经费。
关于法律援助经费的公益化。在我国，中央专项彩票公益金法律援助项目是拓宽法援经费渠道的有益尝试。中央专项彩票公益金法律援助项目是经国务院批准，专门准对农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人权益保障的法律援助项目。该项目由法律援助基金会负责组织，自2009年起开始实施。在资金保障方面，“十三五”以来，在财政部的大力支持下，该项目资金预算以1亿元为基础，每年递增1000万。2019年，中央专项彩票公益金为法律援助项目投入1.4亿元，2020年，投入资金将达到1.5亿元。[29]在经费补贴方面，根据《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理办法》第33条的规定，根据所在地区、案件性质、疑难案件和跨地区办理三个指标，设定不同的办案补贴标准。2017年，每案平均办案补贴标准达到1763.96元。[30]可以说，中央专项彩票公益金在形式上虽然来源于国家财政，但其实质来自于国家发行彩票的收入，而购买彩票是公民的自主行为，买福利彩票行为实际上具有捐赠性质，是对社会福利事业的一种贡献。中央将公民具有捐赠性质的彩票购买金用于支持法律援助事业等公益事业，实际上是“取之于民，用之于民”，是将社会捐赠资金合理引入法援事业的创举。由上述数据可知，彩票公益金对法律援助的投入也相当可观，在未来法援事业的发展中定会发挥不小的作用，是我国专项法援事业的有力补充。这一作法改变了过去仅仅由国家在税收性的国家财政中确定法律援助经费的数额，开放专款专用的法律援助经费捐助的公益渠道，进一步拓宽了法律援助经费的获取渠道。在法援立法过程中，立法机关应充分重视中央专项彩票公益金法律援助项目的相关内容，可将《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理办法》吸收至法援立法领域内，赋予其更高的法律地位。
四、针对我国法律援助费用给付的改革建议
法律援助经费给付制度是一个多种承担方式的混合整体，各方式间应当互相协调，形成严密体系。然而，我国针对法律援助经费给付制度的具体规定较不完善，存在立法缺失：一方面，在全国立法层面上缺少具有可操作性的规则，我国《法律援助法》第52条授权各省行政司法部门和财政部门联合制定政府法律援助事项的补贴标准，并进行动态调整。《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》指出“法律援助办案补贴标准等于直接费用加上基本劳务费用”。尽管上述规范性文件对法律援助补贴标准进行了一定的细化，但是，国家层面上我国依然没有关于政府补贴标准的具体确定办法。另一方面，地方立法上，地方做法五花八门，亟待统一的立法规制。参照各国立法例，改革法律援助经费给付制度的进路主要有二：一是扩大经费来源，转变法援经费由国家财政一力承担的局面，可由当事人个人或者律所承担一部分法律援助费用，这不仅能够减少国家财政负担，也能够让法律援助覆盖更多的“夹心人口”；二是对法律援助经费的计费方式进行明确的规定，使经费情况更加透明可控，确保资金尽可能地用在法律援助的最关键处。
针对上述进路，世界上许多法律援助制度较为发达的国家均存在成熟立法例。下文将针对费用分担制度、附条件酬金制度、分级计费制度三个具有代表性的成熟立法例进行具体论述。
（一）费用分担制度
费用分担制度是指具有一定支付能力但又无力完全支付法律服务费用的受援人，就其本人所接受的法律援助服务，按照其经济状况，与由政府出资设立的法律援助机构共同分担一部分法律援助办案费用的制度。其主要特点如下：1.费用分担主体是具有一定支付能力但又无力完全支付法律服务费用的受援人。这类人群处于有权接受全免费的法律援助服务人群与完全有能力支付法律服务价款的人群之间，属于中等偏低收入的“夹心人群”。2.费用分担客体是法律援助办案费用。3.费用分担的依据与基础是受援人的经济困难状况，法援机关在确定应由受援人分担的办案费用数额和比例时，通常依据受援人所在地居民生活标准和经济支付能力，并参照法律服务价格。其所承担的费用以不影响基本生活为限。4.分担的费用须是用于办理受援人本人的法律援助案件，法援机构只负责核定需由受援人分担费用的比例和数额，实行严格的收支两条线。分担数额由银行等金融机构代为收取，由办案律师凭法院机构证明领取，专款专用，不上缴国库。[31]
作为对全免费法律援助的补充，目前世界上许多国家均建立了费用分担制度，如美国（个别州）、比利时、德国、日本、英国等。费用分担制度发源于英国，在英国，通过了经济困难审查标准并不意味着获得免费的法律服务。根据经济困难审查对申请者收入与资产情况的认定结果，申请人可能需要支付全部、部分或无需支付诉讼费用。在贫困标准以上但又未达到能够担负法律援助服务费用程度的申请人可能需要从其收入或资产中拿出部分款项，与法律援助机构分摊法律援助费用。如果当事人未履行出资分担义务，法院组织将指示有关部门强制执行剩余款项。如果当事人仍不履行支付义务，将加收6%的延迟履行利息并继续采取强制措施追缴剩余款项。
2017年，最高人民法院与司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省（直辖市）进行试点。其第9条指出：“探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用。实行费用分担法律援助的条件、程序、分担标准等，由省级司法行政机关综合当地经济发展水平、居民收入状况、办案补贴标准等因素确定。”如上文所述，费用分担制度在不少法律援助制度较为发达的地区已是法律援助经费保障的成熟制度之一。在我国经济实力逐渐增强、人民物质生活水平不断提高、对公平正义有了更高要求的今天，拓展法律援助的经费渠道，尝试建设法律援助费用分担制度是一种有益的尝试。
（二）附条件酬金制度
附条件酬金制度是一种特殊的法律服务收费制度，在英美法系国家被广泛采用。该项制度主要适用于涉及经济赔偿的人身伤害、医疗纠纷等侵权诉讼案件。当事人与法律服务人员自由协商，败诉时当事人不付费用，胜诉时法律服务人员有权收取一部分费用。记载上述契约的文书被称为附条件酬金合同。合同中可以规定一个固定的费用，也可以视诉求实现程度的不同规定基本费用外加一部分浮动费用，诉权实现程度越高，法律服务者能够获得的浮动费用越高。[32]附条件酬金制度在收费机制上，与我国《律师服务收费管理办法》所规定的风险代理基本相同。既然风险代理已存在于《律师服务收费管理办法》之中，说明在我国已具有在法律援助领域引入附条件酬金制度的制度基础。但是，法律援助的适用对象毕竟不同于普通的诉讼当事人，其经济条件具有特殊性。在将风险代理引入法律援助领域中时，需要对其适用领域进行严格的限制：首先，只有涉及金钱赔偿的法律援助案件，才有适用该制度的可能性。其次，对于附条件酬金制度或是风险代理，其浮动费用比率应该控制在合理的范围内，从而避免为当事人增加无谓的经济负担。最后，对于经济条件很困难的当事人，不宜适用该制度解决法律援助经费问题。
（三）分级计费制度
法律援助服务存在不同类型，从法律咨询到出庭辩护，由于其复杂程度不一，经费使用情况当然存在差别，在为法律援助服务提供者预估与支付报酬时，许多国家规定了分级计费制度，即根据法援服务提供者的工作内容、案件的复杂情形等，明确规定多层级的服务报酬计算方式。
例如日本在其刑事法律援助制度中，对国选辩护人报酬费用的估算与支付，主要存在以下标准：1.劳动力标准，即报酬应与劳动力水平相称；2.成果标准，针对一定的服务成果额外支付报酬；3.其他费用。针对犯罪嫌疑人阶段的国选辩护标准如下：劳动力标准方面，由于国选辩护人在此阶段所提供的主要服务是律师会见，故以会见的次数作为劳动力的标准；成果标准方面，如果取得勾留取消或达成和解等特别成功，另行支付成功报酬；其他费用方面，主要包括交通费、差旅费、日薪、住宿费、翻译费和诉讼准备费等。针对被告人阶段的国选辩护标准如下：劳动力标准方面，根据案件的轻重和复杂程度来分类设定报酬；成果标准方面，如果取得无罪或与公诉事实相比认定了比法定刑更轻的罪等，另支付成功报酬；其他费用方面，相较于犯罪嫌疑人阶段，增加审判资料复印费部分。[33]
再如英国，其法律援助分级计费制度纪要包括如下几个环节：1.警察局的法律援助。上述法律援助主要有固定费率与小时费率二种费用计算方式：如果事务律师向当事人提供法律咨询，该律师将会按照固定费率（144～301英镑不等）获得一定报酬。在当事人羁押时间较长的特殊情形下，法援服务提供者可以按照小时费率（52~56英镑不等）计算薪酬。2.治安法院的法律援助。根据治安法院代理令提供的法律援助服务，事务律师的报酬一般按照固定费率计算，被称为标准费（Standard Fees），费用金额从173.45英镑至864.40不等。3.皇家刑事法院的法律援助：由于刑事案件较为复杂，且存在相当比例的疑难重大案件，主要存在以下三种方案：（1）事务律师分级付费方案；（2）出庭律师分级付费方案；（3）重大复杂案件付费方案。分级付费方案中，事务律师与出庭律师的分级固定费用一般根据案件的相关信息予以确定，包括案件的走向、控方证据页数、犯罪类型、法庭审判持续天数等。其中，对于出庭律师而言，确定费用相关信息还包括证人的数量，“控方证据页数”这一指标对于出庭律师而言不甚重要。对于刑事审判的时间预计可能超过60天的重大案件，事务律师和出庭律师将按照重大复杂案件付费方案计酬。在此类计费方式下，法律援助局将会在事务律师与出庭律师接受案件前，同他们进行协商，对工作量进行预估。对于事务律师而言，在整个案件办理过程中，法律援助局将每隔3个月同事务律师洽谈一次，以确定未来3个月内事务律师在该案件上花费的小时数，并根据该小时数预估酬劳。3个月届满时，再将小时数进行比对，根据实际小时数按小时费率获得工作酬劳。对于出庭律师而言，法律援助局在案件开始时就会与出庭律师针对报酬数额进行协商确定。报酬确定后，出庭律师将按照案件开始时、庭审前、庭审结束时三个阶段分批获得报酬。[34]
我国《法律援助法》未对法律援助报酬计算的具体方式做出比较详尽的规定。2019年，司法部、财政部联合印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》（以下简称《补贴指导意见》）。意见明确指出，办案补贴在计算方式上，以案件件数为单位，以工作日天数进行量化：“办案补贴以一件代理或者辩护事项为一件案件，根据承办同类法律援助案件平均耗费的天数，按件计算。同一事项处于不同阶段法律程序的，每一阶段按一件案件计算。同一案件有2个以上受援人的，适当增加补贴。值班律师法律帮助补贴标准、法律咨询补贴标准按工作日计算。”在覆盖范围上，主要包括“服务过程中实际产生的差旅费、邮电费、印刷费、调查取证费、翻译费、公证费、鉴定费等”。值得注意的是，《补贴指导意见》中特别重视对办案服务质量的监督，“逐步推行补贴与服务质量挂钩的差别补贴。法律援助机构可以各项补贴标准为基准，根据服务质量上下浮动一定比例，确定不同级别补贴标准，促进提高服务质量。”同时指出，在经费补贴的计算方面，法援机构有一定的自由裁量权：“建立健全法律援助补贴标准动态调整机制。法律援助事项直接费用、基本劳务费用等发生较大变化时，应当及时调整法律援助补贴标准。”[35]可以说，这是我国探索法援经费计算方式的良好开端。但是，上述《补贴指导意见》相较于发达国家的分级收费制度尚有一定距离，其标准依旧过于笼统。
因此，在法援立法工作中，建议立法机关以《补贴指导意见》为标准，充分吸收上述优秀立法例，对经费计算模式进行改善。
笔者试提出下述几点建议：第一，由于刑事、民事、行政不同法律领域的诉讼难度不同，不宜对其进行一刀切地划定统一的经费给付标准。有必要对各领域的诉讼难度进行评估，并依据评估结果对不同法律领域的法律援助制定不同的经费给付标准，有目的地对不同法律领域进行资源倾斜，从而使得法律援助经费使用更具效率性。第二，在基本的经费给付基础之上，可以引入日本法援立法中的成果标准。当法援服务提供者取得了超出预期的诉讼成果时，可以以此为依据增加补贴数额，从而提升法律援助服务质量。成果标准的引入，意在激励法援服务提供者在诉讼过程中以更为积极地态度争取更好的诉讼成果，构建内部自觉与外部监督相结合的法援服务质量保障模式。第三，基于刑事诉讼旷日持久、案情可能存在重大疑难之处的特殊情况，引入英国的“重大复杂案件付费方案”，在案件重大复杂的情形下，法援机构可以分阶段与律师进行经费对接，一方面对经费使用情况进行监督，另一方面也可以激励律师在长期办案中的工作热情。
（四）多元化的法律援助经费给付制度之确立
费用分担制度、附条件酬金制度以及分级计费制度这三种经费给付方式并非单一存在的，而是往往被组合适用，代表了未来法律援助经费给付制度的多元化趋势。法律援助经费给付制度日趋多元，政府、法律援助提供者与受援人三方均可受益。对于政府而言，法律援助经费给付制度的多元化可以在一定程度上分摊法律援助成本从而有效缓解国家财政性经费支出的压力。对于法律援助提供者而言，法律援助服务需要时间成本，如何平衡日常法律工作与法律援助之间的时间分配是法援服务提供者所面临的一个重要问题：由于时间成本的存在，服务者对于手头案件的时间分配必然有所倾斜。根据服务的复杂程度不同划分梯度的法律援助经费给付制度能够基于法律援助服务提供者的时间分配给予其相应的酬劳，从而有效保障法律援助所需的必要办案时间。对于受援人而言，更加弹性的法律援助经费给付制度意味着其可以依据自身的经济状况自主选择不同的法律服务模式。更重要的是，优化的法律援助经费给付制度对法律援助服务提供者的激励效应可以有效满足受援人对法律援助服务结果的正义期待。
应予指出的是，多元化的法律援助经费给付制度并不仅限于上述三种方式，在实践中创新，通过立法予以确定和完善，这是激活法律援助事业发展活力的正途。
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编辑 | 阳山磊，山西农业大学内审部办公室副主任，南开法律硕士