王莹：城市更新专项规划统筹更新实施的思考与探索
2023年6月11日，以“规划视界”为主题的第九届清华同衡学术周在京盛大开幕，本届学术周由中国城市规划学会、中国城市规划协会、清华同衡规划设计研究院联合主办，为期六天。在第四日的第四场“社会·技术”专题论坛上，清华同衡城市治理与传播研究中心城市治理与更新研究所副所长王莹作了题为《城市更新专项规划统筹更新实施的思考与探索》的实践报告。
王莹：
清华同衡城市治理与传播研究中心 城市治理与更新研究所副所长
观点概览：
王莹所长指出，自城市更新行动实施以来，各地探索城市更新规划体系，城市更新专项规划，重点在于紧密对接落实市级区级总体规划目标任务，指导片区更新单元规划和城市更新年度计划。在日照的城市更新专项规划中，重点探索多元目标下的更新任务生成、“单元统筹”的可持续更新、面向实施的“政策工具包”引导城市更新行动。
”王莹所长主要分享了二个方面的内容，一是对城市更新专项规划核心任务的思考，二是日照城市更新专项规划中三个统筹探索。
一、城市更新专项规划核心任务思考
自2015年中央城市工作会议中强调转变城市发展方式，由外延式扩张向内涵式提升转变，提高城市治理能力，2020年实施城市更新行动正式写入国家十四五发展规划，二十大报告中再次提出实施城市更新行动，实施城市更新行动已成为重要的国家战略。在此背景下，全国各地都纷纷在开展实施城市更新行动的探索，住建部推出了第一批试点城市的经验。探索城市更新统筹谋划的机制、城市更新可持续的模式、建立城市更新配套制度政策等方面的经验。在统筹谋划机制试点探索中建立城市更新规划编制体系和实施工作体系是一项重要的探索内容，从北京和建立见得城市更新规划编制体系看，城市更新专项规划是工作体系中重要的一个环节。那么城市更新专项规划作为更新行动的纲领，一方面是要落实上位规划和相关规划的要求和任务，另一方面要提出更新行动的方向和重点，构建全链条工作路径，指引更新行动。其中规划核心任务要求是规划服务更新实施，统筹任务，统筹空间，统筹机制。
二、日照城市更新专项规划实践探索
1、日照城市更新认识
日照是近代以港兴城的代表，依托日照港、蓝天碧海、金沙滩的旅游品牌，帆船、网球赛事的资源和品牌，提出了建设“四大名城”的城市战略发展目标。在这样一个高质量发展的背景下，我们去看日照现在的城市土地供应的特点，从国土空间规划的用途指标来看，它的城市空间的增量还是大于存量资源的，并且在中心城区每年仍保有一定量土地的供应，城乡的建设也是高度依赖国土出让金的。所以我们认为日照的城市更新是需要兼顾增量和存量的更新，实施城市更新也是国土空间规划实施重要的保障。
从已经开展的城市更新行动当中分析，现阶段更新工作面临着以下几方面的困难。第一，现阶段的城市更新项目谋划主要以城中村改造项目为主，并且项目都位于中心城区外围，对于支撑城市战略目标领域的战略性空间是缺乏空间的引导优化。第二，项目主要是以“片区统筹+项目打包”的方式去申请资金，缺乏整体统筹。片区主要是以经济平衡为导向，倒算项目包的构成，在这个过程中充分利用了可盈利空间，但是对于满足居民日常需求的最基本的公共服务设施配套有所欠缺。在土地用途和开发强度上也缺乏全局性统筹考虑，导致了现阶段方案主要以提高居住和商业用地占比来实现资金平衡，实际与国土空间规划用地调减的总体目标是不一致的。第三，现阶段在支持城市更新行动方面已经出台了一系列更新实施的政策，但在更新的管理流程、土地用途兼容、建筑更新改造的技术标准等方面细则还有待于完善。
2、日照城市更新专项规划探索
回应日照在城市更新工作当中面临的困难，在城市更新专项规划实践中重点提出了三方面的探索。第一，探索多元目标下更新实施任务的生成。第二，“单元统筹”的可持续更新。第三，面向实施的“政策工具包”。
任务统筹，从日照的城市建设来看，自1989年设地级市以来，城市建成区从13平方公里扩张到2020年的220平方公里，存量空间的建设基础是比较好的，多数地段的基础设施服务能力和建设质量尚未面临更新的紧迫需求，所以我们认为日照的更新任务生成应该是关注战略目标导向和更新目标导向下的任务生成，实现。在实践当中我们是通过衔接落实城市建设四大名城的战略目标和近期的重点工作，从人文、活力、生态、创新、智慧五个维度，结合城市设计和专项规划，谋划支撑战略发展目标，优化空间格局的建设项目。例如我们从人文目标下的任务生成，其中海曲路是城市联动山海的主要轴线，在这条轴线上串联了日照的老城记忆和一些老旧楼宇、传统商圈等资源，因此在规划中提出了依托7个“文商旅”计划24个重点项目，带动海曲路沿线整体提升，包括城市人文地标类建设计划、公共绿地品质提升计划、轴线功能提升计划等，通过重点项目的建设，实现城市服务与旅游服务的融合，夯实日照国际化旅游度假名城的基础。另一方面，基于统筹更新资源，补充设施短板和解决急难愁盼问题的实施视角，设立城市更新目标谋划项目，在多元目标的引领下最终形成日照面向2035的更新项目库。同时提出将解决群众急难愁盼问题，带动片区连片改造、市区级示范项目，有明确实施路径的项目优先推动，统筹纳入了近期实施的项目库。希望通过日照更新项目库建立的探索，去寻求面对还有大量增量的年轻城市，在城市更新行动中生成更新项目库的思路和策略，统筹指引项目的有序实施。
单元统筹，从日照在途的更新项目来看，更新单元的划定主要是在保证资金平衡的前提下划定，那么在单元内对于四老更新资源更新实施的量是非常少的，并且在统筹三大设施和控规实施之间也有很大的差距，虽然通过更新的项目实现了物质空间的换新，但是更新资源和公共服务配套仍有遗漏。因此，我们提出从“片区打包”的项目更新转向“单元统筹”的可持续更新，我们认为统筹的核心是公共的利益，是自上而下为实现城市高质量发展目标而进行的价值研判和公共利益的统筹，通过“单元统筹”去协调轻重缓急和肥瘦搭配。在这个思路之下，我们提出来要科学合理划定更新单元，首先结合现有的控规单元，城镇开发边界、行政区划，道路河流自然边界、资源的聚集程度优化现行控规单元边界，形成了“两位一体”的控规单元，确保城市发展目标的战略空间和生态空间能在同一个单元或者同类型单元实施，其次分析每个单元建成率、更新资源的集聚度识别出更新单元，从而实现更新单元的划定与国土空间总体规划的衔接传导，解决公共服务设施配套协调管控问题。以公共利益为本，开展单元更新指引，夯实目标任务。优先提出单元更新目标和策略，将400余项更新任务落实到单元，形成单元内更新项目清单。重点保障单元内公益设施，市政设施落位，依据中心城区规划提出单元内需保障的设施数量和位置。最终将信息通过单元更新指引图则形式具体指引后续更新单元规划中任务搭配和核算收支的依据，优先确保更新行动当中公共利益和支撑战略空间建设项目的保障。从单元实施保障层面我们探索了单元内部容积率转移、单元补公机制和单元之间设立更新资金池等可量化、可落实、制度化的公共利益保障手段。最终希望通过建立从单元划定到单元实施的引导到单元统筹机制这样的单元统筹路径，实现有传导、有统筹、有路径的可持续的更新。
机制统筹，城市更新的政策作为政府维持公共利益与市场规律的长期平衡的调控工具，需要将涉及到的规划、土地、资金等这些类型的政策，针对不同的项目类型形成面向实施的政策工具包，保障更新实施。我们认为首先要建立完善的规划传导机制，因此提出在衔接国土空间规划体系的框架下，搭建“单元规划+控制性详细规划”一体化的管控体系，更新单元规划要同步纳入更新单元控规，这个体系的构建一方面是落实总规到控规的传导，另一方面是将更新的实施要点同步纳入到法定规划的管控，通过自上而下任务和自下而上实施需求的统筹管控更好地指导项目的落地实施。对于更新单元的规划内容要求更注重实施性，需要运用城市设计的方法详细地研判实施，在单元内部进行权益统筹、空间统筹和实施统筹，实现对控规进行调整和论证，通过“单元规划+控制性详细规划”一体化的管控体系，衔接上位规划任务，统筹更新实施诉求。
其次针对更新实施方面面临的政策困难和堵点的问题，提出建立规划、土地、资金、建设管理政策工具包，从高效推动实施的层面，明确近期政策清单和政策拟解决的核心问题，结合实际工作研究解决专项问题的“小灵快”支持政策，用于解决推动更新当中的堵点问题，最终形成具有日照特色，适用、好用、管用的政策工具包。
3、小结
王莹所长提出对于更新专项规划的核心任务理解是重点在于要结合城市的发展特征去定制由城市发展目标、城市体检评估问题到策划、行动计划、重点项目的项目生成思路策略和实施机制保障策略，构建全链条的城市更新工作路径，形成指引更新行动的纲领，使规划在地方具有生命力。
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编辑/排版｜李刚
供稿｜清华同衡 城市治理与传播研究中心