【治理与反思】政府购买服务政策设计的比较研究

类别：政府购买

政府购买服务已经成为中国发展社会服务、重建福利国家的主要途径。政府购买服务主要有项目制和岗位制两种模式。为什么同样以和谐社会建设与社会治理创新为政策目标，不同地方政府采用相似却又有不同的购买方式？最近，香港岭南大学温卓毅博士在《公共行政与发展》杂志上发表《政府购买服务的政策设计：相似的意图、不同的设计》，对广州和深圳进行比较案例分析，试图解释这种现象。（Government Purchase of Services in China: SimilarIntentions, Different Policy Designs, Public Administration and Development, Vol.37(1) 65–78, 2017, DOI: 10.1002/pad.1792）

文章通过政策分析认为，广州的项目制和深圳的岗位制都采用了财政资金的政策工具，并引入“购买服务”的市场机制，力图使政府转型为“能促型国家”（enabling state），促进社会组织、社会工作专业及社会服务发展。两者的差异在于政策工具的搭配及治理环境的组合：广州的项目制主要在市场治理模式下，公共资金（基于财政资源的工具）促进社会组织（基于组织资源的工具）发展。社会组织招募自己的社会工作者，在社区自主营办服务项目。相比之下，深圳的岗位制社工则纳入传统科层制的公共机构。公共资金和社会组织在市场和科层的混合治理体系内运作。

基于政策意图与政策能力的两维矩阵分析（Chindarkar, Howlett & Ramesh, 2017），文章从两地社会组织基础及协作能力的角度解释这种差异。广州项目制是政府官员、社会组织和学者之间密切合作的产物。早在上世纪90年代末，广州各级官员已经与香港社会福利机构接触，为跨境家庭提供服务，对社会工作和社会组织并不完全陌生。而且，广州汇聚了全省大部分高校，不少学校在21世纪初就率先重新启动了社会工作本科。这为项目制的推行奠定了基础。 2008年，当发展社会组织和社会服务的政策意图出现，并在适当条件下通过政策企业家（如大学社会工作教师）把政策方案联系起来，广州的试点计划即以类似先进福利国家的典型模式，以项目的形式运作。

与广州不同，深圳是在改革开放后全新发展起来的大城市，汇聚了大量的外来人口。在2007年以前，社会工作教育和实践在这种城市几乎不存在。由于没有广州的知识和组织基础，发展宏大的社会工作人才队伍成为主要的政策意图，而岗位制就能在短时间内全面促进大量社会工作专业的发展。而且，在岗位制下，在公共机构内工作的社会工作者，其服务生产模式与传统的国家内部生产类似。这种市场和科层的混合减低了政策试验的政治与财务风险，对于率先尝试大规模向社会组织购买服务的深圳尤为重要。除此之外，广州和深圳也存在“双城记”的竞争下，创新的岗位制模式，也令深圳在社会治理创新中成为模范。

大量财政资源的投入带来显著成果，广州和深圳的社会组织数量和社会工作者在过去十年都有爆炸式增长。但是两种模式都面临相似的问题，包括社会工作行政化，社会工作者薪酬待遇差、流失率高，项目招标和年度评估存在利益冲突、结果未能为改善服务提供反馈等。在专业发展方面，岗位制比项目制面临更严重的制约，由此一直有呼声认为岗位制应向项目制过渡。然而，既然两种模式都面对相似的问题，表明这并非只是简单的政策工具配置的原因，而是在“购买服务”这种创设市场（market creation）的工具自身。可能的解决途径仍然需要聚焦政策能力，包括在为发展社会工作人才队伍设定目标的时候，也需要作人力供应和需求的评估，从而配合社会服务的发展。同样的，问责性的提高也要求政府增强分析能力，通过前期的实践累积社会服务的经验，掌握各项服务的单位成本，从而进行有意义的方案评估和绩效考核，而避免价低者得、量多者胜等无助服务改善的考核方式。

本文对政府购买服务的研究，不局限于现有的市场机制和协作治理的讨论，而是从多层级政府体系里中央政策意图与地方执行工具匹配的角度分析两种典型政策设计的异同，并审视其相应的政策效果，广泛讨论了发展中的社会组织与福利国家的关系，以及对社会治理改革的意义。在现阶段，国家一方面透过社会组织加强了服务提供的功能，但另一方面它并没有完全信任社会组织和社会工作专业。“政府购买”更像是一项社会工程，“代表一套新的治理能力，意欲全面渗入社会生活、吸纳社会”（项飚，2010：118），而不是发展一种与社会组织协商的政治能力。

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附参考文献：

Chindarkar, N.,Howlett, M. & Ramesh, M. (2017). Conceptualizing Effective Social Policy Design: Design Spaces and Capacity Challenges, Public Administration and Development, 37(1), DOI: 10.1002/pad.1789

Hasmath R, Hsu YJ. 2015. What explains a lack of local state-NGO collaboration? A neo-institutional perspective. In NGO Governance and

Management in China, Hasmath R, Hsu YJ (eds). Routledge: Oxford; 107–120.

Howlett M, Ramesh M. 2015. Achilles’ heels of governance: critical capacity deficits and their role in governance failures. Regulation & Governance. DOI:10.1111/rego.12091.

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