【治理与反思】中国NGO的政策倡导与政府回应

类别：非营利组织

改革开放三十多年以来，在中国经济快速增长的同时，中国社会也经历了一个“结社革命”（Wang and He, 2004），每年都成立了成千上万的（合法登记的）社会组织。那么，这个“结社革命”能否促进转型期政府的回应性水平?如果能，那是哪类NGO可以成功游说政府呢？最近北京大学张长东副教授就撰文对此问题进行了深入讨论。文章发表在NGP研究类旗舰期刊NVSQ《非营利和志愿部门季刊》上。（Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，online first 1-22, 2 May 2017, DOI: 10.1177/0899764017705735）

文章重点探讨，在中国这个“结社革命”是否带来了任何政治变迁。还是说这些NGO只是名义上的非政府性的，实际上只是政府组织的附庸，在资源与功能上都依赖于政府。尤其是，它是否使得政府更加关注对社会需求的回应性。中国的NGO的发展引起了学界的关注，对此，学者们试图用不同的理论视角来研究、探讨其产生的原因及其影响。而其中一个重要问题则是NGO和政府的关系到底是什么，尤其是NGO的发展对政府政策制定和执行会产生什么样的影响。而一个更一般化的问题则是大量NGO的产生会对国家－社会关系带来何种变化。

现代化理论和多元主义假设“结社革命”都能够带来转型期政府的回应，现代化理论认为，经济发展会提高政府的民主治理能力，而一个重要的机制是与经济发展伴生的。大量自由的、自主的NGO能够有效制约政府权力（Lipset, 1959）。这个经典命题被很多追随者所
讨论和检验。国家法团主义理论则认为，集权的政府（也被称为托克维尔传统）能够使用NGO作为治理与社会控制的工具(Spires, 2011)。围绕上述问题，学界展开了激烈的争论，这些争论主要围绕着政府与NGO的关系性质是多元主义的还是法团主义（进一步又可以分为国家法团主义和社会法团主义两类）的，抑或就是国家主义的。本文重点就是要探讨，在中国，大量NGO的政策倡导是否使得政府，尤其是地方政府，变得更具回应性了呢？为什么有的NGO引起了政府的回应，有的则没有？哪类NGO影响了政府的政策呢？

现有的文献如何从政策过程的视角下看待政府与社会组织的关系的呢？目前主要是多元主义与法团主义两大理论体系。本文的变量选择就综合并改进了这两大理论体系。基于以上判断，本文将对北京大学公民社会研究中心通过问卷调查收集的北京、浙江、黑龙江三省市社会组织数据库进行定量分析。通过对NGO的政策影响力进行多元逻辑斯蒂回归（multiple variable logistic regressions），检验基于多元主义和法团主义的假设，从政策过程而非结构的角度来研究中国目前的国家－社会关系现状。从而弥补现有研究的两大不足：基于个案而非定量的研究而缺乏外在效度，基于结构而非（政策）过程的研究。

调查对象为在北京市、浙江省和黑龙江省省市县三级民政部门登记的社会团体。作者在三省市采用分层、概率与规模成比例的方式抽取样本。以每个地级市登记的社会团体的总数量为规模度量（ＭＯＳ），采用概率与规模成比例方法抽取３个地级市，再按同样的方法在每个抽到的地级市下面抽取两个县。然后对抽取省、市、县三级民政部门登记的社会组织按照系统抽样的方式抽取样本。样本量按照不等比的方式分配。总共提取1979个样本，回收到有效问卷问卷1051份，调查回应率为60.23%。

通过对三省NGO数据的多元逻辑斯蒂回归分析，本文聚焦于NGO的政策倡导与政府回应, 即政策制定过程中NGO的政策影响力，并发现多元主义的假设得到了较好的支持：NGO的财力和人力资源、横向社会网络，都对NGO的政策影响力有积极的影响。这意味着经过多年的社会经济发展，地方政府的政策制定过程正在变得更为开放，地方政府变得更具回应性。

法团主义的假设也得到了较好的支持，政府是否咨询NGO是影响NGO政策影响力的一个重要决定因素，这说明政府的政策咨询是选择性的：资源多、能力强的NGO具有更大的影响力，但同时一些资源和能力都普通的NGO也会获得一些接近政府的便利和特权——其原因则是其与政府关系密切而得到更多咨询机会。而纵向网络的假设没有得到支持，这说明经过多年的政府改革，政策制定过程正在变得更为制度化，人际关系等非正式因素正在逐渐淡化。

这样的一个发现应证了“碎片化威权主义2.0版”的结论：随着经济社会的发展，中国的碎片化威权主义开始变得更为开放，政府开始倾听社会组织的声音并且乐于做出回应乃至改变（Mertha,2009）。基于本文的分析，如果我们认为出现了一个“咨询型威权主义”模式的话，这个模式是一个多元主义和法团主义的混合体（hybrid pluralized state corporatism model ）。这种混合体与社会法团主义(Schmitter，1974)有许多方面的不同，尤其重要的是其所被嵌入的政治体制不同。这意味着在各个地方层级，国家社会协同治理模式的逐渐兴起，政府与NGO的“协商民主”已经发生且规模可观。当然，文章也发现这个开放还是很有限度的，政府还是保留了很大的主动性和自主性。这样基于政策过程的分析，和基于制度结构性因素的分析相互契合、相互应证，揭示中国目前在地方层级，政府和NGO关系更接近于一种社会法团主义的模式。

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附参考文献：

Almog-Bar, M., & Schmid, H. (2014). Advocacy activities of nonprofit human service organizations: A critical review. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 43, 11-35.

Mertha, A. (2009). Fragmented authoritarianism 2.0: Political pluralization of the Chinese policy process. The China Quarterly, 200, 1-18.

Spires, A. (2011). Contingent symbiosis and civil society in an authoritarian state: Understanding the survival of China’s grassroots NGOs. American Journal of Sociology, 117, 1-45.

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