【治理与反思】市政间合作：多中心区域治理的成本和效益

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类别：城市治理

导言

城市治理越来越得到学术界和实务界的重点关注，尤其最近接连成为国家战略的长三角区域一体化和粤港澳大湾区（BA），已经成为热门话题。特别是粤港澳大湾区涉及一个国家、两种制度、三个法域和关税区、三种流通货币，其城市间合作力度之大可想而知，当然，如何协调好粤港澳三地之间的竞争与合作关系、平衡广深港澳四大城市之间的定位与分工，都是极待解决的理论和实践问题。其实，在全球范围内，合理的区域治理制度结构一直是美国和欧洲学术界和政治界中一个热门话题。这便产生一个基本的理论问题：市政间合作结构对其市政间合作的交易成本和效益的感知有什么影响?最近，Pieter‐Jan Klok，Bas Denters，Marcel Boogers，Maurits Sanders等四位荷兰学者就采用实证的方法，基于区域治理的多中心理论检验了关于市政间合作（IMC）的成本和效益命题的实证效度。

（文献来源：Klok, P. J. , Denters, B. , Boogers, M. , & Sanders, M. . (2018). Intermunicipal cooperation in the netherlands: the costs and the effectiveness of polycentric regional governance. Public Administration Review, 78(4): 527-536. DOI:10.1111/puar.12931）.

区域治理制度结构与研究问题

合理的区域治理制度结构一直是美国和欧洲学术界和政治界中一个热门话题，主要有两种主要立场：单中心主义和多中心主义。单中心主义支持者和多中心主义支持者都认为完全独立的自治市体系会出现生产效率低下、分配效率低下等问题，需要某种形式的区域治理，但两者在解决这些问题的制度安排上存在分歧。单中心主义支持者倾向于将区域治理集中在一个区域治理的机构，也可以采取两级制度，市政当局保留其对所有地方事务的责任，但新设的区域当局接管区域治理的相关事务并且明确和一致的制度设计。多中心主义支持者倾向于一个“分散”的体系，主张区域治理的主要手段是市政间的自愿合作，并且认同制度安排的多样性。从价值观来看，单中心主义支持者更注重诸如民主问责、透明度和公平等价值观，并认为多中心主义可能扼杀合作，造成更高的交易成本和更低的效率。相反，多中心主义支持者对多中心治理体系低成本、有效的城市间合作的前景持乐观态度。

由于对此类命题进行严格的实证检验是罕见的，因此本文中采用了实证的方法，基于区域治理的多中心理论检验关于IMC的成本和效益命题的实证效度，选择了以IMC作为区域治理主要工具的荷兰进行研究。本文主要研究问题是，荷兰市政当局的市政间合作结构对其市政间合作的交易成本和效益的感知有什么影响?研究意义一方面是补充了有关地方和区域治理的文献，现有研究以美国为主，目前欧洲的研究以描述性为主和个案比较为主；实践上可以指明多中心系统的渐进式改革对市政间合作绩效是有利还是不利，而且除了荷兰可以推广到类似国家。

荷兰的区域治理

在荷兰，地方政府的主要单位是393个市镇(2015)，区域治理主要是这些市政之间的自愿合作。这种合作可以基于公法(WGR)、私法或非正式安排，涉及非常多的治理领域。

自20世纪50年代以来，类似单中心主义的改革失败，区域事务中的协调与合作取决于或多或少自愿的市政间合作（多中心系统），然而通过一系列渐进改革，荷兰地方治理结构逐渐发生了变化，降低了传统多中心系统的复杂性。期间共有三大重要改革：一是实施合并改革；二是协调和整合市政合作的系统，荷兰政府建立了42个合作区域，并希望合并为一个，2006年相关法律义务被废除，又增加了市政合作的灵活性（各个市政不同）；三是希望用WGR的组织原则作为IMC的默认模式，提高区域合作统一性和透明度。

多中心视角下的市政间合作之研究假设

研究中的因变量主要包括3个：交易费用包括市政当局在谈判、协调、监测和控制市政间合作中所产生的所有费用；合作收益包括地方收益和区域收益，后者可能出现搭便车现象。

影响治理安排的结构性因素（自变量）也有3个：市镇人口规模；治理网络的复杂性，例如IMCs数量、参与城市的数量等等；合作管理制度，即各城市根据WGR采用统一国家管理制度的程度。

在这些变量和相关分析的基础上，作者提出了8个研究假设：

假设1：市镇规模和交易费用呈负相关。

假设2：市镇规模和地方收益呈负相关。

假设3：市镇规模和区域收益呈负相关。

假设4：IMC网络复杂性和交易费用呈负相关，和地方收益、区域收益正相关。

假设5：基于统一法律制度的IMC网络联盟（WFR主导IMC的程度）和交易费用呈正相关，和地方收益、区域收益负相关。

假设6：IMC成员间信任和交易费用呈负相关，和地方收益、区域收益正相关。

假设7：IMC网络复杂性和IMC成员间信任呈正相关。

方法和数据

本文对荷兰393个市镇的首席行政长官进行了邮件问卷调查，其中回收228份，没有回应的问卷没有显示出与市镇规模和区域模式相关。

在测量方面，对于因变量：感知到的IMC网络的交易费用和收益，作者认为CEO可能对其所在市的IMCS网络的成本和收益（因变量）有充分的了解，作者分别用三个问题和十点量表来考察他们。

对于解释变量：IMC网络的结构，作者利用预算计划，建立了所有IMC的综合数据库，其中包括参与城市、组织的法律制度以及它们运作的政策领域的信息，在此基础上构建了各城市的变量。城市规模是指本市的人口规模，为了避免一些大的市镇的杠杆率过高对人口规模应用了对数正态变换。网络复杂性使用IMC的数量、单一伙伴的网络数量、不一致性、单一性四个指标。法律体制计算了一个市镇加入的IMC使用统一体制WGR的比例。此外，对于信任，通过对CEO问卷的两个项目来衡量，采用十点量表包括市镇之间的信任以及IMC委员会和市镇之间的信任。

研究结果

本文使用普通最小二乘（OLS）回归来检验假设。对于交易费用、地方收益、区域收益三个因变量，研究者们检验了一个线性加法模型（以城市镇规模、网络复杂性、法律结构和市际信任为解释变量）和一个互动模型，认为市际信任是影响网络复杂性和法律结构和因变量关系的调节变量。

交易费用。从模型1来看，结构因素对交易成本的解释没有统计意义上的显著影响，假设1没有得到支持。市政网络的不一致性对交易成本具有统计意义上显著的负向影响。基于WGR的IMC法律制度对交易成本影响显著，和假设5相反，这一发现与多中心模式的预期相矛盾，支持了单中心假设。

地方收益。模型1市镇规模对地方收益有显著的负效应，假设2得到支持。但四个复杂性指标中没有一个会影响地方收益，没有发现任何证据支持假设4。统一强制的法律制度对地方收益具有微弱显著的积极影响，与假设5相反。模型2显示引入信任不会增加模型的解释方差，信任变量不显著，和假设6相反。此外，引入信任因素对模型2中结构变量的系数也没有很大的影响，市政规模和法律制度的直接影响仍然存在。

区域收益。在模型1中，只有法律制度对区域收益有一些影响（模型2中也是），但与假设5相反。无论是市镇规模还是网络复杂性的四个方面不显著，和假设3、假设4相反。模型2中信任的统计显著正效应，模型的解释力显著增加（从1%增加到13%），这些结果为假设6提供了支持。

简言之，研究结果表明，市政间信任（作为一种文化变量）有助于对有效和高效合作的感知。

结论与讨论

第一，小市镇比大市镇更积极地关注IMC带来的地方利益。这可能由于：合作对于小市镇向其公民提供当地公共产品和服务更为重要；搭便车行为不太能影响有效合作。然而，市镇规模对感知的交易成本没有负面影响，对区域收益也没有预期的正面影响。

第二，复杂性的三个维度，IMC的数量、网络伙伴和单一性没有发现对IMC成本和收益的预期影响的证据。但不一致（复杂性）高会导致更低的合作交易成本，然而其对地方和区域收益没有任何预期影响，其对成本收益影响差异可能由于CEO的认知：在网络不一致性高时，网络成员多样化，而高度一致时反复与相同的合作伙伴会面可能会给参与者带来高交易成本的印象，但在CEO对利益的感知中没有类似的机制；此外，进行协商和决策网络参与者更容易看到交易成本，不容易看到收益。

第三，和多中心理论的假设不同，荷兰地区改革者的单中心主义提倡的IMC网络中统一的国家立法，交易成本往往较低，合作的地方和区域收益也较高。

第四，单中心主义和多中心主义争论核心的结构因素并不那么重要，但IMC网络中的信任更具相关性，高水平信任和低交易成本感知有着特别强的关联。这可能是因为这两个因素都与市镇参与的网络互动密切相关。信任在确保区域利益方面发挥着重要作用，而信任与感知到的地方利益无关。不一致对信任有显著的积极影响。这与一个多中心的观点是一致的，即开放的网络反映了要执行的任务的变化，从而能够选择那些可以信任的参与者。

需要注意的是，未来的研究人员在关注信任和类似的“文化”因素时应当谨慎行事，因为对同一个调查对象的感知来衡量的不同变量可能会出现一个常见的方法偏差。另外，制度结构对IMC利益和成本感知的因果效应这一结论不受方法偏差的影响。

总之，这一研究对于我国当前正在火热进行中的区域及城市间合作治理颇有借鉴意义。

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附参考文献附参考文献附参考文献

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Feiock, Richard C. 2013. The Institutional Collective Action Framework. Policy Studies Journal 41(3): 397–425.

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Lubell, Mark, Jack M. Mewhirter, Ramiro Berardo, and John T. Scholz. 2017. Transaction Costs and the Perceived Effectiveness of Complex Institutional Systems. Public Administration Review 77(5): 668–80.

Tavares, António F., and Richard C. Feiock. 2014. Intermunicipal Cooperation and Regional Governance in Europe: An Institutional Collective Action Framework. Paper presented at the European Consortium for Political Research General Conference, Glasgow, Scotland.

Teles, Filipe. 2016. Local Governance and Inter-municipal Cooperation. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

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