【文献与探索】政策设计中的因果逻辑和机制

类别：公共政策　

导言

政策设计的目标是制定有效的政策，因此必须了解如何制定和执行有效的政策。然而，政策设计往往不能体现政策效果实际机制的因果链，从而误解了政策设计的潜在有效性。最近著名公共政策学者Michael Howlett与Giliberto Capano合作，对此基础理论进行了深入探讨，提出了新的视角与观点。他们首次将最近兴起的社会机制理论引入公共政策研究领域，采用机制性视角（mechanistic perspective）来确定政策设计时要采取的主要步骤。他们认为，机制论的观点有助于概念化和确定这种因果链，因为它侧重于政策制定者在实施政策设计时应激活的真实过程。

（文献来源：Capano, G., & Howlett, M.(2019). Causal logics and mechanisms in policy design: How and why adopting a mechanistic perspective can improve policy design. Public Policy and Administration, 49(1)：79–97.　DOI:10.1177/0952076719827068）。

引言

机制是一种“关于因果趋势的理论主张”。机制论关注的是政策设计要素如何推进其目标，即更好地理解策略工具如何改变实施者和设计目标的行为，从而更好地实现预期的政策产出和结果。通过明确哪些行为可能被给定的政策干预所改变，以及为什么这种预期是合理的，机制论可以提高决策者的技术设计能力。从机制论角度来看，政策解决方案由政策工具组成，使用政策工具将有助于实现预期结果，而政策设计又由这些工具组合而成，这些工具或多或少可以全面实现一系列目标。

通常，在政策设计领域,以及政策科学和公共政策领域,对公共政策“什么时候起作用”问题的解释是基于“衍生”的因果关系或反事实的评价(Goertz and Mahoney, 2012; Heckman, 2005)。总的来说，通常缺乏对现实原因的实际关注。因此，对于政策设计者来说政策设计中最重要的一个问题仍然是个大问题:政策设计如何鼓励、约束和以其他方式构建政策目标的行为，以实现预期结果；如何以有效(可实施)的方式组织可供决策者使用的政策工具，以实现预期的行为变化?机制性方法可以回答这些问题，通过使应该分析的内容和原因更加清楚，从而加强决策者的分析能力。这种方法允许选择合适的政策工具，并帮助校准这些工具，以确保它们的有效性。

当代政策设计的使命与因果关系问题

政策设计作为一个学术研究领域在经历了高潮和低谷后，迎来了复兴。一般来说，任何政策设计都必须解决两个问题：政策制定和决策的政治与技术层面（政治层面是指政策制定背景的制度性和党派性，而技术层面是指政策制定者对政策工具的特点及其对政策目标人群的影响的知识驱动能力）。因此，政策设计可以被认为，在特定的背景下，基于知识和信息基础上决策者和利益相关者试图为集体问题制定解决方案的一种活动。(Alexander, 1982; Howlett, 2011)

政策制定者和学者都认为，更好的政策设计所期望的结果是更有效的政策。好的政策设计意味着政策制定者拥有一个适当的“因果”理论，在此基础上，可能的解决方案和政策工具的组合可以作为基础。Lasswell (1971)就曾指出,“决策过程的知识是通过对政策如何制定和实施的系统、实证研究来获得的”。政策设计的机制理论其实就是说：当政府让行动者参与政策过程时会发生什么，以及这种参与是如何运作的，从而导致某些行为改变和结果,而不是其他结果。

政策设计中的机制性视角

在过去的几十年里，由于法学和统计的解释方法不尽如人意，许多社会科学已经走向了机制论的方向。政策行为的机制性视角是加强政策设计研究的解释性和约定俗成承诺的一个基础。机制是一种“关于因果趋势的理论主张”。机制的构成使我们理解社会过程的“黑箱”中真正发生了什么，包括政策目标行为。机制论是对“通过一系列将因果力从X传递到Y的部分的相互作用产生结果的系统”进行理论化。这种机制可以跨越微观(个体)和宏观(结构)现象，也可以跨越中观或群体层面。根据Coleman(1990)和Hedstrom和Swedberg(1998)提出的宏观-中观-微观动态学可以区分为三种一般类型的机制，本文提出了一种由“催化剂”、“一级机制”和“二级机制”三部分组成的政策制定机制（图2）。

“催化剂”不是机制，而是触发机制的“事件”或活动，激活一级和二级机制，通过这些机制改变个人、群体和子系统的行为，以实现特定的结果。

一级机制是指被国家资源的工具应用引起的机制，其目的是影响个人、团体和结构的行为，并可以以具体的方式应用，以达到特定的结果。

二级机制是通过观察个体、群体和系统行为对先前部署的催化剂的反应来决定催化剂的使用。

政策设计中的工具和机制：激活一级和二级效果

激活一级机制

政策制定和政策动态的机制理论的中心思想是，政策工具的使用激发了政策行动者的某些倾向，导致目标行为和最终政策结果的变化或多或少是可预测的，从而产生政策效果。这种方法主张政策制定主要是影响目标人群的行为变化，政策工具是影响从现有行为（“behavior 1”）向改革或新行为（“behavior 1a or 2”）转变的方式，这种转变是由工具的使用环境和工具校准方式来调节的。机制链中的每个环节都受到环境因素的影响，这些因素可以阻止或使工具输出链之间的连接出问题，这使得设计结果更难以预测和控制。其中障碍因素，包括政策风格和治理模式等因素对某些工具胜过对其他工具的偏好；不同的时间维度也存在于这些关系中，如时间、持续时间、时间框架以及干预和反应的时间。一些机制因果链需要时间来开发（持续）结果，如果设计师没有考虑到这一点，他们可能会以无效的方式进行设计。

个体层面的行为机制。一级机制是政策行动者的心理和结构特征，这些特征直接影响他们的行为和对政策信号的反应。在个体层面上，政策工具为触发政策变化而激活的机制是人类行为的特征，或使用启发式和其他不太理性的思维方式，这些方式影响个人对这些行为的计算逻辑和适当性。

群体层面机制。这一基本逻辑同样适用于那些为了追求集体目标而加入联盟或独立行动的团体或个人集合，包括影响政府对他们的行为。

结构或子系统层次机制。第三套机制涉及政策子系统的结构及其变化。这套机制与个体或群体层面的机制截然不同，它是典型的机制分析。第三套机制是由政策工具激活的，尤其是“程序性”机制，它影响个人和群体在试图影响政策结果时的行为和互动方式。

二级机制：政策反馈

政策设计也激活了一些政策机制，这些机制不会在总体层面上直接产生效果，而是涉及反馈过程，从而影响进一步的工具选择和政策效果。这些影响需要激活其他类型的机制，将其定义为“二级”机制。

政策反馈是一个时间概念，它规定了一个历时过程，通过这个过程，政策回馈对政策平衡的影响可以达到一个结果。政策反馈过程可以是积极的（加强现有行为），也可以是消极的（改变现有行为）。

研究结论：机制逻辑在政策设计中的应用

总之，从这些政策设计的机制性方法的应用中可以得出许多经验教训。无需过于深入的理论，关注基本机制使政策设计具有解释力，它在回答问题的原因和方式方面提供更深入的理解，而不是简单地建立相关性。机制可以帮助政策设计打开政策行为和合规性的“黑箱”，并对其进行干预。从这个角度来看，政策设计的机制性方法可以促进归纳和预测，从而更好地设计更有效的政策。

事实上，无论是使政策设计的解释力、理论性，还是实用性、实践性更加“现实”和有效，都需要这种机制性方法。

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附参考文献考文献附参考文献

Abbott A (2007) Mechanisms and relations. Sociologica 2(1): 1–22.

Capano G and Woo JJ (2018) Designing policy robustness: Outputs and processes. Policy and Society 37(4): 422–440.

Dunlop CA (2017) Policy learning and policy failure: Definitions, dimensions and intersections. Policy & Politics 45(1): 3–18.

Hedstro¨m P and Ylikoski P (2010) Causal mechanisms in the social sciences. Annual Review of Sociology 36(1): 49–67.

Howlett M and Mukherjee I (eds) (2018) Handbook of Policy Design. New York: Routledge.

Weaver RK (2015) Getting people to behave: Research lessons for policy makers. Public Administration Review 75(6): 806–816.

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