【治理与反思】城际政府信息共享中的强关系与县域管辖边界

类别：政府治理

导言

长三角一体化、粤港澳大湾区等跨区域政策使得城市间合作关系日益重要起来。由于协调和合作问题、合作伙伴推卸和背叛的风险，跨辖区合作往往未能达到最佳水平。当其他城市对信息共享的集体需求很高时，市政府及其官员更有可能向同一县管辖范围内的政府提供信息。一个市政府的信息需求增加，他们将有更多倾向于联系同县成员来获得信息。最近Namhoon Ki，Chang-Gyu Kwak＆Minsun Song中美韩三位学者合作，对城际政府信息共享这一重要问题进行了深入探讨。这项研究表明政府对政策企业家有很强的需求，他们可以将相邻县域边界的弱关系政府联系起来，并促进跨越管辖边界的政府间信息共享。然而有趣的是，关于政府间信息共享这一最常见的政府间合作形式的最新研究却发现了在同一县管辖范围内选择伙伴的强烈倾向。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Ki, N. , Kwak, C. G. , & Song, M. . (2019). Strength of strong tie in inter-city government information sharing and county jurisdictional boundary. Public Administration Review, 80（1）: 23-35. DOI:10.1111/puar.13135）.

研究问题

现有研究发现，在同一县辖区内，城市政府之间的信息共享很容易观察到，但对管辖问题的原因却较少关注。研究提供了几个原因来解释为什么在同一县管辖范围内的信息共享更容易被观察到。第一，协调和达成协议的交易费用位于同一县的地方政府应该低于其他县，因为它们地理位置相近，行政结构相似，也有过合作的经验。第二，一些研究认为同质的社会经济因素促进了同一县域内政府之间的政策学习。当经验和教训来自与自己更相似的同行时，地方官员可能更容易地衡量政策或采用方案的潜在后果。第三，从经济发展的角度来看，当管辖区有类似的目标时，实现这些目标的最佳手段是鼓励分享敏感和基本的信息。

虽然这种解释已被证明对理解这一现象有用，但关于这一问题的实证研究和理论辩论却令人惊讶地有限，即信息共享为什么我们经常在同一个县的市政府之间发生？具体来说，我们对这些问题仍不得而知：（1）市政府更愿意向同一个县内的城市提供信息；（2）他们更愿意向同一个县内的城市寻求信息。考虑到信息共享是在信息需求者与信息供给者的互动中产生的，关于政府间信息共享在同一个县内更频繁发生的说法并不能让我们推导出每个政府“是否对话、是否获取”的理性决定是如何形成的。为了填补这一空白，本研究借鉴了“人们首先帮助朋友”（Carpenter、Esterling 和 Lazer，2003 年）的强关系论点的洞察力，检验了县域管辖对地方政府间信息共享模式的影响。我们通过应用和检验社会规则额外的一个需求侧机制，即“人们首先向朋友寻求帮助”，来推广这一论点。基于这些论点，推测市政府更有可能在两种情况下与县内各市政府共享信息（1）其他市政府对本市政府信息的集体需求增加，（2）本市政府对信息的需求增加。

政府间信息共享中的集体行动困境

为了对这些假设进行实证检验，本研究分析了2012年佛罗里达州奥兰多市区政府间经济发展信息（EDI）共享模式。在此过程中，本研究通过操纵人均国内生产总值（GDP）数据，为每个城市政府关于经济发展信息数据交换（CID）的潜在集体信息需求和每个政府潜在的经济问题（EC）制定了实质性的衡量战略。然后，该研究采用指数随机图模型（ERGMs）来实证检验CID和EC对政府间信息共享模式的影响。

奥兰多大都市区地方政府之间的EDI共享为我们实证检验假设提供了一个理想的实验室。原因如下：首先，奥兰多大都市区有四个县区，也称为佛罗里达州中部地区，在样本中包括 34 个城市。其次，基于群体凝聚力论点，我们有理由合理假设，在佛罗里达中部同一县区的城市彼此联系更紧密。这部分内容将在后文更详细地进行讨论。

奥兰多大都市区的城市已启动多种协作努力，以有效应对潜在的区域经济发展挑战。例如，奥兰多经济伙伴关系为试图在该地发展业务的企业提供全方位的服务，包括选址分析、财政援助和劳动力供应。这个伙伴关系为解决政策和服务重复、城市扩张、收入差距和经济等重要问题提供了机会。此外，该地区的民选官员分享他们最好的经济发展实践，并通过参与非正式政策网络来获取有关房地产趋势、发展补贴和税收激励政策的信息。

这些努力为该地区的市政府提供了分享EDI的机会。信息共享是获得必要资源和减少环境不灵通风险的重要途径。通过学习过程，官员可以在在自己的组织中实际实施政府实践之前评估政府实践的潜在好处或损失，从而为政府创新和卓越提供一条途径（Ammons 和 Roenigk，2014 年）。在这方面，随着一个地区市政府之间加强信息共享，我们可能期望所有这些市政管理者获得更多的集体利益。然而，并不是所有地区的市政府都愿意与其他政府共享信息。奥兰多大都市区，也被称为佛罗里达州中部，是一个广阔而多样化的地区，社会经济构成和紧迫的经济问题是城市特有的，因不同司法管辖区而异。本区域各城市对经济发展目标的优先考虑不同，因此，它们可能自行决定实现这些目标的最佳方式——这是一个协调问题（Feiock，2013年）。他们通过地方经济发展政策领域吸引企业，地方政府可能会利用个人机会促进业务，扩大自己管辖区的税收基础——这是一个合作问题。此外，信息共享成本往往集中在个体上，收益将分配给所有人（Kim 2017）。因此，地方政府有动机保护EDI，以超越另一个政府的经济发展。

从这个意义上说，佛罗里达州中部市政府之间的EDI共享存在集体行动问题，因为（1）所有地方政府都可以从另一个政府的信息提供中获益，而集体利益对整个地区来说将是深远的，同时，（2）政府可以从为战略目的隐藏其信息中获益。在这种情况下，我们推测纳什均衡将预测一种情况，就是没有市政府与其他政府共享其信息——一个集体信息共享问题。为了在城市、县和政府机构等机构行为者中讨论和解决这种集体行动问题，建立集体行动框架（ICA）可以是一个有用的工具。ICA框架是合同理论、交易成本和个人一级集体行动理论向机构一级行为者的延伸。费约克（Feiock，2004年、2009年、2013年）说明了合作和协作问题是机构行为者之间存在集体行动问题的两个主要原因。因此，解决这些问题是在机构一级克服集体行动困境的核心。如果政府设在同一县管辖区内，政府间信息共享的协调与合作问题就可以得到缓解。首先，ICA框架表明密切关系适合通过信任、互惠和信誉渠道解决合作问题，可尽量减少市政府之间背离的风险。

当区域行为者在实际上彼此接近并有着类似的政策关切时，同一管辖区的政府之间更有可能观察到密切的关系和政府间联系，从而使其官员有更多机会彼此建立非式和正式的政策网络。此外，在一个县中相对较小的政府群体中，每个政府的贡献都是显而易见的（Olson 1965）。其他成员提供信息，如果成员的短期机会主义行为（例如，在没有任何规定的情况下利用信息）可以受到其他政府中长期的惩罚（Axelrod 1984），可以有效地防止合作问题。

强关系的力量与供需侧政府间信息共享

当城市位于同一县辖区时，集体信息共享问题就很容易解决；这反过来又让我们更容易地观察每个县内的群体信息共享网络。关于地方间信息共享的实证研究也证明了我们的猜测，即共享县管辖边界与建立政府间信息共享有着积极的联系。然而，对政府间信息共享的需求和供应方面的重要性的关注却比较少。信息共享是两个参与者之间的相互作用的结果：信息提供者和信息需求者。因此，在不了解任意一方的动机基础或关注重点的情况下，很难回答为什么县级管辖权在政府间信息共享中很重要。

本研究试图通过从关系强度的论点中汲取见解来解决这一空白（Granovetter,1973年）。众所周知，格拉诺维特的弱关系（1973年）的力量已经极大地影响了网络研究几十年。他指出，弱关系使个体行为者能够获得新信息，这些信息在他们自己的社交圈或强关系伙伴之间是无法获得的（Granovetter,1982）。人们可以从这种松散的联系中受益，这种联系提供了多样性的潜力、新的信息和建立新的联系的机会（Burt 1992;Granovetter,2018）。同样，Burt（2004年）认为，站在社会结构洞附近的人们更有可能通过公开关系得到好的想法。

强关系的力量则受到相对较少的学术关注。格拉诺维特（1982年）强调强关系的重要作用，因为有更大的动机去获取帮助，而且更容易获得。在考虑“带宽约束”时，可以更好地理解强关系的力量："一天内一个人可以多少人交流是有限度的"（卡彭特、埃斯特林和拉泽尔，2003年，415年）。这一概念也符合 Simon （1946）的“控制范围”，这一理论中提到限制向组织中一个管理者报告的下属数量能够通过减少管理过载来提高管理效率。

对于地方政府中强弱关系伙伴，本研究认为，同一县管辖区内的市政府由于其在社会经济和政治同质性，密切的地理距离，共享的基础设施，类似的税收/激励政策和同质的利益相关者等方面的凝聚力，可以成为有实力的强关系伙伴。如上一节所述，同一县区域内市政府的凝聚力提供了一个理想的环境，使地方行为者增加了相互互动的机会，从而在政府之间体验了更大的回报服务，并加强了双方的人际关系和政府联系。当两个或两个以上的参与者间接触时间长短，情感强度，亲密程度和互惠服务相结合时，这些可以被认为是形成关系力量的元素（Granovetter，1973）。

本研究借鉴了Carpenter、Esterling和Lazer（2003）的见解，认为地方政府也受社会规则的制约。当对于一个地方政府信息公开的集体要求增加时，该政府将更有可能与其位于同一县管辖范围内的紧密合作伙伴分享其信息。值得注意的是，大量的实证研究使用的关系强度概念一直是微观取向的。然而，将这一概念应用于组织水平并不是什么新鲜事，并且为了更好地了解社会现象的复杂情况，不应在微观层面限制这一概念的含义。地方政府的自治机制和政府间信息共享也不例外。由此提出以下假说：

假设1（强关系的供给侧力量）：一个城市的集体信息需求程度与同一县域管辖范围内一个城市政府与另一政府之间建立信息共享关系的可能性呈正相关。 

  假设2（强关系的需求侧力量）：一个城市政府的经济发展信息需求与在相同县域管辖范围内一个城市政府和另一政府之间信息共享的可能性有正相关关系。

研究设计与数据分析

研究设计

为了实施我们的概念框架，研究者们创建了一个新的关于网络数据收集、CID和EC的测量策略，以使用ERGM检验供需双方强关系力量的保证。这项研究测试了集体电子数据交换需求对每个城市的影响以及对每个城市经济发展信息需求对建立电子数据交换共享联系的可能性的影响如何取决于两个城市是否位于同一个县。最后，利用ERGM测试了这些变量和是否为同一县域这一虚拟变量对EDI共享关系创建的交互效应。

网络数据收集

经济发展信息网络数据共享是在2013年通过一项调查收集的，该调查邮寄给奥兰多市的每个城市的首席执行官（即城市经理或市长）。被调查者要回答一个关于经济发展政策中的非正式网络的问题：“自去年（2012年）以来，您与哪些政府和组织就经济发展问题进行了互动（包括讨论、咨询和信息共享）？”调查提供了大都市区内所有城市的清单；因此，受访者可以指出该地区具有任何非正式的经济发展网络关系的所有城市。最终确定了34个城市，并将其纳入数据中进行分析。

网络联系

令人感兴趣的结果是两个城市之间是否存在非正式关系。值得注意的是，调查数据提供了有关城市之间直接关系的信息。但是，这项研究将有向网络数据转换为无向网络数据。如果有任何一个城市报告或被报告与其他城市有互动，则关系的价值被编码为1，否则为0。换句话说，如果X ij=1或X ji=1²，则相邻矩阵中的每个单元都被编码为1（有关更多详细信息，请参见支持信息中的附录S1）

基于参与者的属性数据

人口种族数据（即白人百分比），人均GDP（对数），家庭收入中位数（对数），人口（对数），教育水平和政府形式（Lubell，Feiock和Ramirez，2005年）是从美国人口普查局收集的，目的是控制节点（即城市政府）之间同质效应，并估计这些属性如何影响创建EDI共享关系的可能性。所有基于参与者的属性数据均来自2012年。该研究还纳入城市之间的地理距离（英里）作为另一个控制变量，以及用于确定城市之间是否存在正式合同的虚拟变量。最后，作为主要利益的独立变量，通过对人均GDP的操纵及其在每个城市的近期变化来衡量每个城市的EDI共享需求程度和每个城市的经济关注程度。

实证分析的结果

图1显示了一个社会网络图，该图说明了奥兰多市区内城市之间的假设CID模式。该节点表示每个市政府。有向边表示哪个城市政府可能向哪个城市政府请求EDI。箭头从潜在的信息需求城市到潜在的信息供应商城市。边缘宽度反映了基于使用较早所示公式计算出的权重，信息共享需求的强度。在这里，颜色代表不同的县区（即莱克县，塞米诺尔县，奥兰治县和奥塞奥拉县）。顶点（即节点或每个地方政府）的大小表示每个城市将从其他政府那里获得的经济发展CID程度（即节点或地方政府的加权度中心度）。

　　　　　　　　　　　　　　图1 估计信息需求社会网络图

描述统计和网络结构

基于参与者的属性数据的描述性统计信息显示，在本研究中，政府形式分为两类。零（0）表示强市长制，否则为1。每个城市的其他人口统计信息，例如人均收入，家庭收入中位数，人口和教育程度，都表明城市规模和经济状况存在很大差异。例如，Windermere是经济表现最好的城市之一，2012年的人均收入为50,869美元，家庭收入中位数为111,467美元，而Eatonville的人均收入为11,591美元，家庭收入中位数为27,594美元。在我们的34个城市样本可能构成的561对关系（34*[34–1]/2；请参阅Wasserman和Faust 1994）中，总共有155对之间存在着正式合同。最后，这项研究包括两个城市之间的地理距离，范围为2.24到97.33英里。

EDI共享网络结构的描述性统计数据显示，统计信息是从0到1的标准化测量。特别是，密度和集中度有助于简要描述奥兰多都市区EDI共享网络的性质。密度衡量可能存在的边缘的比例；值越高表示网络越密集。例如，如果所有节点或城市政府相互连接，则密度度量值为最大值1。EDI共享网络0.422的密度度量表明，奥兰多都市区的非正式信息共享网络结构为适度密集。度中心性和特征向量中心性都可以测量个体中心度得分中的图级变化。值越高则意味着网络连接的分布越不均匀。例如，在高度集权的最极端情况下，只有一个市政府与所有其他政府连接，而其他市政府与市政府只有一个连接。特征向量中心性和度中心性之间的基本区别在于，特征向量集中化考虑到一个节点在网络中的影响（即具有许多连接）方面比其他节点更重要的程度。如果集中化测量值为1，则意味着单个节点连接到所有其他节点，并且其他节点仅与单个参与者共享一条边。

基于奥兰多市区的非正式网络，每个城市的关注程度和其他城市的CID程度，本研究在图2和3中绘制了社会网络关系图。节点（即顶点）表示市政府。图2中节点大小表示每个城市的EC，节点大小代表着每个城市的CID。

　　　　　　　　　　　　　　　　　图2 关注度

如图2所示，关注度通常在县区之间平均分配。但是，尽管奥兰治县（Orange County）（例如，底部）和莱克县（Lake County）（例如，顶部）的城市在经济关注程度上存在相对较高的差异，但奥塞拉（Osceola）（例如，右侧）和塞米诺尔县（Seminole County）（例如，中部）那些城市的经济活动水平相对较低，这意味着奥兰治县和莱克县的城市所面临的经济关切程度将有所不同，因此对EDI的需求不平等。仔细观察每个城市，Groveland, Leesburg, Mascotte, Kissimmee, Sanford和 Eatonville的经济关注程度最高，而Umatilla和Windermere的经济关注程度最低。

在图2中，我们可以确定最有可能收到信息共享请求的城市。图中最大的节点是莱克县的Umatilla和Howey-in-the-Hills，奥兰治县的Winter Park和塞米诺尔县的Mary Lake。值得注意的是，对经济的关注程度较低，并不一定要受到来自其他城市的高度信息共享要求的影响。例如，图1中的Howey-in-the-Hills对经济的关注程度大于奥克兰和Edgewood，但在图2中，Howey-in-The-Hills的信息共享需求程度也高于那些城市。这是因为在本研究中，信息需求的三个行为假设显著地将图2中每个城市的经济关注程度的简单变化，修改为了图3中的另一个假设的信息请求网络。

研究结果

这项研究从网络结构效应，同质效应和节点属性变量的解释开始。然后，讨论了主要假设的ERGM结果。关于整个模型的网络结构效应，流行度显著正相关系数以每个参与者的中心度（即每个政府与其他政府之间有多少信息共享纽带）为标准的3/2衡量标准表明，受欢迎的城市更有可能与其他城市共享EDI。这意味着在EDI共享方面，奥兰多市区的一些城市比其他城市更具吸引力，并且城市将选择与其他城市共同选择的城市共享EDI。这具有直觉性，因为经常与其他城市共享信息的城市将被视为具有更有价值的信息。与EDI共享网络中的孤立政府相比，市政府及其官员将更容易从那些受欢迎的政府那里获得必要的信息。

关于对EDI共享联系创建的同质影响，总体差异（对数）被证明对所有模型中的信息共享联系创建始终具有显着的负面影响，这意味着总体规模越相似，信息越多。两国政府之间很可能会发生共享。但是，除了人口规模之外，我们找不到强有力的证据来证明社会经济，政治和人口因素对同质性的影响。
首先，单个CID变量在所有模型中都不具有统计显著性。该结果表明，在有更多请求时，市政府不会显著增加与其他城市共享信息的可能性。这为地方政府信息共享实践中的带宽限制的存在提供了部分支持。另一方面，CID *相同县域这一交互作用项，对模型3和4中的非正式EDI共享产生了统计上的积极影响。这与Carpenter，Esterling和Lazer（2003年）的研究一致。强关系的力量并支持本研究的假设1.这表明，当市政府从其他城市获得更高的集体信息需求时，共享同一县管辖权的城市之间可能会发生更多的EDI共享。
其次，所有模型都显示一个EC变量，该变量与其他信息共享关系创建负相关。结果与我们的行为预期不同，即人们对更多经济问题的城市更有可能寻求其他政府的EDI。这项研究至少找到了导致这一结果的两个原因。首先，具有更多经济问题的城市在信息共享方面不会受到其他城市政府的欢迎，因为它们被认为交流的有价值的信息较少，从而导致富人愈富而穷人愈穷的局面。在所有模型中，流行程度变量对信息共享的积极显著影响为这一推测提供了支持证据。第二，基于第一个原因，市政府不愿与其他政府联系以进行信息共享，因为他们认为不会得到帮助，因为其他城市会认为它们在信息共享中不那么可取。

讨论与结论

本研究分析结果支持了在政府间信息共享中供需双方强关系的力量方面的假设。根据结果我们可以预测，更多信息需求型城市的EC和对供应商城市的更多EDI需求将增加观察县辖区内政府间信息共享的可能性。对于倡导公共部门信息共享的利益的支持者而言，这一结果从来都不是令人欢迎的证据，因为它预测，更多的本地参与者所需的信息越有价值，跨县域边界传播的可能性就越小。县辖区可以被视为政府间信息共享的障碍。

为了解决这个问题，从业者可能希望建立更多的大城市级的合作伙伴关系，例如奥兰多经济合作伙伴关系以及能够让地方政府官员可以进行面对面的互动，并有机会进一步建立信任和互惠互利的非正式和正式会议。或者，正如我们的分析结果所示，共同的正式合同（如合资企业和地方间公共服务交付协议）也可能会有所帮助。这些影响不仅适用于经济发展的非正式政策网络，而且适用于其他政策网络领域。在这些领域中，当公共组织都将从信息的丰富性中受益时，它们被激励不去共享信息——这是一个集体信息共享问题。

此外，这项研究的结果将有助于市政府官员在需要某些外部信息时更好地了解他们首先需要联系谁。根据结果，可以认为与同一个县级成员政府联系将增加获得信息的机会，特别是在信息似乎有价值的情况下，因此，与之联系的政府将高度期待收到来自其他政府的许多信息共享请求。这项研究还表明，政策企业家可能需要与县管辖范围以外的地方政府建立联系，以从大都市区等广大地区的丰富信息中获得潜在的集体利益。

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附参考文献文献附参考文献

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