【文献与探索】人力资本与行政负担：认知资源在公民与政府互动中的作用

类别：政府治理

导言

以公民为中心的公共管理方法意味着，政策制定者和管理者在政策设计和实施时，要考虑到人力资本的变化。人们的人力资本会影响他们如何参与行政流程。人力资本水平较低的群体难以承受行政负担，因此他们不太可能获得公共服务。施加行政负担政府加剧不平等的方式之一，这对于人力资本水平较低的公民来说程度更甚。最近Julian Christensen，Lene Aarøe，Martin Baekgaard，Pamela Herd＆Donald P. Moynihan等五位丹麦学者合作，对此公共管理中的重要问题进行了深入探讨。这项研究综合了多个学科的见解，并聚焦于人力资本的一个方面的认知资源，研究表明，行政负担和认知资源（尤其是执行功能）相互关联。资源稀缺性，健康问题和与年龄增长带来的认知能力下降，增加了人们需要政府援助的可能性，同时破坏了寻求此类援助时经历行政负担所需的认知资源。结果是减少了获得政府福利的机会并加剧了不平等。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Christensen, J. , Lene Aarøe, Baekgaard, M. , Herd, P. , & Moynihan, D. P. . (2020). Human capital and administrative burden: the role of cognitive resources in citizen‐state interactions. Public Administration Review, 80(1): 127-136. DOI:10.1111/puar.13134）.

研究问题

行政负担的概念是直观的，体现在公民与政府打交道的个人经历，具体反映在花在新驾照上的时间或者投票时所排的队。对许多人来说，也反应在诸如获得收入支持或医疗保健等公共服务的困难中。公民与政府打交道的所有情境，在不同程度上，都是政府行为给公民带来学习、合规和心理成本的场所。首先，它们可以对公民境遇产生重大影响，例如个体是否能够获得他们所需福利和有权获得的权利(e.g., Heinrich 2018)，或者他们是否涵盖在公民身份中、选举参与(Bruch,Ferree, and Soss 2010)。其次，行政负担具有分配效应:它们对某些群体的伤害大于对其他群体的伤害。有些人因为他们需要经历的程序类型而更频繁地遭遇行政负担。本文将讨论那些增加人们对政府援助需求的因素是怎样降低人们应对繁琐的政府行动（state actions）的能力。本文主要贡献是解释了对人们经历的行政负担以及不同水平的行政负担造成消极结果的差异，从理论上探讨了人力资本（尤其是认知资源）对人们承受行政负担能力的影响。

区分政府行为和个人负担

人力资本和行政负担的互相作用意味着即使是针对特定群体的项目，人们的反应也会有所不同，即人力资本的差异可能会加剧群体内部的不平等。行为经济学领域，已有证据表明认知，尤其是认知偏见，是如何与行政负担相互作用的。人们有偏见的风险和概率感知，会影响他们克服行政负担的意愿。例如，低估健康问题风险的人不愿意克服参加健康保险的麻烦。影响人们克服成本的另一种偏见是“当前偏见”：倾向于高估短期、夸张地低估长期的结果(Frederick, Loewenstein, and O’Donoghue 2002)。这造成人们即使放弃长期的净收益，也要在当前避免付出成本。其结果是，人们倾向于不改变默认状态。第三种偏见产生于选择过多或决策冲突，当一个人被众多的选择压得喘不过气来时，就会犹豫不决、选择失误或糟糕决策(Chernev, Böckenholt, and Goodman 2010; Jilke, Van Ryzin, and Van deWalle 2016)。

认知资源的作用

执行功能与决策和经济生活特别相关(Beugré 2018; Dean, Schilbach, and Schofield 2017)。在心理学研究中，执行功能被发现有多种行为和情感上的影响，这也会影响公民与政府互动中，公民对形成负担的体验感受以及反应。

不同的执行功能是高度相关的，因为它们依赖于大脑中的相同区域。因此，对于如何对功能进行分类没有形成一致意见。首先，执行职能影响互动过程中公民克服合规成本的能力。一般来说，公民必须遵守各种要求才能得到政府的援助。其次，执行功能会影响公民对政府行为的心理反应。研究发现，执行功能低下下的人在面临重大消极事件或者日常生活中较小压力时的心理弹性都比较小(Genet and Siemer 2011)。他们更容易打破情绪平衡，在面对令人沮丧的情况时，会经历更长时间的情绪不安(Diamond 2013)。最后，行政职能将影响人们对公民的看法，进而影响政府行为者对待公民的方式。基层官员和其他主体经常被鼓励去帮助弱势群体解决生活中面临的挑战(Jilke and Tummers 2018; Tummers et al. 2015)。然而,行为与低执行功能有关(缺少规划、缺乏主动性,错过截止日期等)，这导致将这种行为误认为是不需要或懒惰,导致他们将这些公民划分在不需要、不值得帮助的群体里(Aarøe andPetersen 2014; Hansen 2018; Jilke and Tummers 2018)。错误的划分使得政府主体倾向于增加行政负担、保持规则和要求不变。

人力资本的“第22条军规”（Catch-22）:带来公共服务和福利需求的生活因素也会损害执行功能

三种常见生活因素(资源稀缺性、健康问题和与年龄增长带来的认知衰退)对人们执行功能有影响，以下是相关研究证据。这三个因素都与执行功能下降有关。这一事实具有重要的政策启示，穷人、病人和老年人能够构成政府专项计划所针对的最大社会群体。因此推测，在与政府互动中，许多公民面临人力资本Catch-22: 带来公共服务和福利需求的生活因素也会阻碍执行功能。而根据前面的理论论证可知，执行功能是公民发起并掌控与政府互动的关键性因素。

资源稀缺性（scarcity）与执行功能

行为科学、心理学和进化生物学研究表明，资源稀缺性(有时被称为harshness)如何影响人们的认知资源(Frankenhuis, Panchanathan, and Nettle 2016; Mani et al. 2013;Mittal et al. 2015)。资源稀缺性可以被广泛理解为“拥有的东西比你感觉需要的少” (Mullainathan and Shafir 2013, 4)，因此资源稀缺性以多种形式存在(例如，财务资源稀缺性、时间资源稀缺性、孤独感或社交资源稀缺性)，但心理影响机制是相似的。这种资源稀缺性的集中效应提高了人们满足最直接需求的能力(Ariely and Wertenbroch 2002; Mullainathan and Shafir 2013, 21)。然而，资源稀缺性的短期利益是要付出长期代价的。资源稀缺性分散人们的注意力，将注意力从其他值得注意的机会上转移开来(Mullainathan and Shafir 2013, 26)。以上内容展示了短期内资源稀缺性如何降低执行功能。其他研究表明，持续暴露在稀缺环境中会产生长期负面影响。

健康与执行功能

健康是影响人力资本的另一因素。例如，精神健康问题通常与执行功能下降有关，即执行功能障碍的情况，如在注意缺陷多动障碍(ADHD)和注意缺陷障碍(ADD) (Barkley 1997; Diamond2005)，执行功能是典型症状。此外，抑郁症 (Diamond 2013; Elliott 1998)、焦虑(Visu-Petra, Miclea, and Visu-Petra 2013)、压力(Diamond 2013; Liston, McEwen, and Casey 2009)等心理将康问题都被认为与各种各样的执行功能有关。当公民在于政府互动中，产生心理成本时，不良心理健康状况会在行政负担感受与执行功能之间产生一个负反馈效应，进一步侵蚀人们应对政府负担的能力。精神健康是健康对执行功能产生的直接影响，身体健康特别是身体疼痛也会对执行功能产生影响。像资源稀缺性一样，疼痛往往会吸引人们的注意力(Eccleston and Crombez 1999)。

与年龄增长带来的认知衰退和执行功能

虽然下降模式和程度存在差异，但随着年龄的增长，人类的认知能力普遍会下降。在某些情况下,年龄增长可能与阿尔茨海默病等病症相关,但即使没有患上相关病症,变老与前额叶皮层灰质损失(Apkarian et al. 2004)以及流动智力下降存在关系。不同类型的认知能力下降的影响并不相同。执行功能的衰退对老年人的负面影响最大，威胁到老年人组织生活和独立生活的能力(Cahn-Weiner et al. 2000; Carlson et al. 1999; Johnson, Lui, andYaffe 2007; Marshall et al. 2011)。认知能力的下降不仅让上述家庭生活变得困难，也让自身与政府的互动变得困难。老年人难以获取医疗保健和医疗保险项目，那些认知能力下降的老年人尤其困难。例如,在美国以及其他一些国家，老年人要通过选择合适的公共和私人保险来获得全面的健康保障,而这些要求老年人对哪些保险符合自身需求具有清晰的认知，而相关市场是复杂的(Herd and Moynihan 2018)。比起认知能力较强的人，认知能力有限的人们难以获得任何补充保险，使得他们面临极高的自付费用风险(Chan and Elbel 2012)。

讨论

像其他领域已被证明人力资本带来的不平等，人力资本与公共行政领域也具有相关性。通过关注人力资本，可以更好地从更广的层面解释公民与政府互动中不平等与差异的根源。例如,在研究主观经验的繁文缛节(也可以说是 “合规成本”),人力资本差异或情境差异（如资源稀缺性）可以解释为什么有些人对同一个规则或过程会感到更繁琐  (see Hattke, Hensel, andKalucza in this symposium)。

研究表明，人们对于行政负担的不同反应可从人力资本、认知功能的角度去研究，能够得到一定的解释。这包括传统的人口统计因素，如年龄、收入和教育水平，但也包括受访者的身体和精神健康状况的指标(（可通过有效验证的量表来反应各个情况）。能够利用行政数据的研究应该概括展示影响经济状况和健康状况的指标。研究人员也可以进行田野实验或策略驱动的自然实验，研究其是否能够改变行政负担——具体如自动注册、增加新需求、在互动中提供引导是怎样影响对具有不同人力资本特征的群体产生不同的影(e.g., Bhargava and Manoli 2015; Deshpande and Li 2019)。而实验室研究或调查研究可以控制参与者面临的麻烦程度，并调查这些麻烦产生压力的过程以及结果的变化。

大部分公民一生中都会面临本文所讨论的这样活或那样的问题。人力资本可以用于了解阐释更广泛的社会问题和环境问题、行政负担以及公民所得(如获得公共服务的机会)之间的联系。人力资本视角从从未领域出发对公共服务考验机制中的问题作出解释:为什么最需要帮助的人往往极少占用公共服务、为什么在于政府打交道过程中一些人比另外的人遭受更多的行政负担。低下的执行功能降低了个体开始、保持与政府互动的能力。这反过来加剧公民所得的不平等，降低了政府专项福利和服务的效率。

研究结论

本文从理论上阐述了认知资源，尤其是执行功能，在公民与政府互动中的重要性，具体从资源稀缺性、健康问题和年龄增长带来的认知衰退三方面来详细说明这些微观因素是如何影响这种互动的。这些因素在增加了个人获得政府援助急迫性的同时，削弱了个体的执行功能，进一步加个体行政负担的感受，导致取得政府福利的机会减少并且加剧了不平等。

从本文分析中可以得到一些政策启示。当学者们研究行政负担如何影响公民时，政府行官员需要更多考虑如何平衡行政负担的优点与其将会带来的个人成本。桑斯坦(2019b, 1)呼吁进行“污泥审计”（sludge audits），以“列出污泥的成本，并决定何时以及如何减少成本”。分析表明，这种审计在那些针对执行功能低下公民的项目中尤其中重要。通过社会经济地位、年龄、精神和身体健康诊断等客观标准可部分识别这类群体但无法涵盖，就像是不可能完全诊断发病的病人。例如，只有一小部分患有多动症的人接受针对特定病症或更普遍的精神健康问题的治疗(Fayyad et al. 2007)。
而政府可以通过建立一种机制，以减少个体经历的行政负担，减少其随着执行功能变化而变化的程度。例如，在福利项目领域，可以减少(重新)资格认证的频率、或为多个项目提供使用同一注册流程(Herd and Moynihan 2018)。自动登记技术——政府使用行政数据来识别、登记符合条件的个体，这是一种帮助那些与行政壁垒作斗争的人强大有效的方式，可进一步创造公平的竞争环境(Herd et al. 2013)。
虽然政府采取的一些让公民感到负担沉重的行动往往是出于合理的原因（例如，在经济状况调查项目中，一定的程序是为了核实申请人的资格）但政府也可以通过向那些最受影响的人提供有针对性的帮助来减少意外。如果项目设计不够简单，仅仅靠“轻推”是不够的，政府本身或第三方提供帮助可以提供另一种策略。无论政策制定者采取何种方式，忽视人力资本和行政负担的相互影响对政府提供服务与减少不平等的作用，将会越来越不可取的。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

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