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18年后的上海会是什么样？

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》今天正式公布！TA明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措。规划提出主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群；构建由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系和“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的空间结构；完善由城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心和社区中心四个层次组成的公共活动中心体系：中央活动区包括小陆家嘴、外滩、人民广场、徐家汇等区域，16个城市副中心包括9个主城副中心、5个新城中心和金山滨海地区、崇明城桥地区的核心镇中心；形成城际线、市区线、局域线“三个1000公里”的轨道交通网络，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点全覆盖；打造15分钟社区生活圈，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右。至2035年，全市森林覆盖率达到23%左右，人均公园绿地面积达到13平方米以上；PM2.5年均浓度控制在25微克/立方米左右。

（以下图片均可点击查看大图）

2017年12月15日，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称“上海2035”）获得国务院批复原则同意。“上海2035”以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的“十九大”精神，全面对接“两个阶段”战略安排，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措，为上海未来发展描绘了美好蓝图。

上海市委、市政府于2014年5月6日召开第六次规划土地工作会议，正式启动上海市城市总体规划的编制工作。三年多以来，规划编制过程全面体现了“开门做规划”的特点，国家有关部委全过程指导规划编制，市委、市政府成立了城市总体规划编制工作领导小组，长三角区域相关省市、上海市人大、市政协、市区两级政府和各个部门全面参与，广大市民通过微信、互联网、来信来访等线上线下多种途径，热心参与，积极建言献策。来自国内外、涉及各个领域的高校和科研机构的百余位专家参与了规划重大战略研究，提高了规划编制的科学性。

规划明确，上海的城市性质确定为：上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。上海将坚决按照努力当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者的总要求，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展等国家战略，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，坚持人与自然和谐共生，坚持在发展中保障和改善民生，进一步彰显功能优势，增创先发优势，打造品牌优势，厚植人才优势，努力把上海建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

上海市区位图

规划明确，上海的目标愿景确定为：

立足2020年，建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。在更高水平上全面建成小康社会，为我国决胜全面建成小康社会贡献上海力量。

展望2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。重要发展指标达到国际领先水平，在我国基本实现社会主义现代化的进程中，始终当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者。

梦圆2050年，全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。各项发展指标全面达到国际领先水平，为我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦谱写更美好的上海篇章。

上海市域用地布局规划图

规划提出，要转变城市发展模式。坚持“底线约束、内涵发展、弹性适应”，探索高密度超大城市可持续发展的新模式。牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线。缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，严格控制常住人口规模，至2035年常住人口控制在2500万人左右。按照规划建设用地总规模负增长要求，锁定建设用地总量，控制在3200平方公里以内。把生态环境要求作为城市发展的底线和红线，锚固城市生态基底，确保生态用地只增不减。牢牢守住城市生产安全和运行安全底线，提高城市应急响应能力和恢复能力。加强历史文化风貌保护，坚持“整体保护、积极保护、严格保护”的原则，中心城区从拆改留转向留改拆，以保护保留为主，不断拓展保护对象体系。推动城市更新，更加关注城市功能与空间品质，更加关注区域协同与社区激活，更加关注历史传承与魅力塑造，促进空间利用集约紧凑、功能复合、低碳高效。应对未来经济发展和人口变化的不确定性，预留城市公共资源配置能力，建立空间留白机制，调控土地使用供应时序，为未来发展留足空间。

上海和近沪地区综合交通协调图

规划提出，要优化城市空间格局。主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展战略，主动融入长三角区域协同发展，推动上海与周边城市协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。努力推动城乡发展一体化，优化本市空间格局，构建由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系和“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的空间结构。“一主、两轴、四翼”，即：主城区以中心城为主体，沿黄浦江、延安路- 世纪大道两条发展轴引导核心功能集聚，并强化虹桥、川沙、宝山、闵行4 个主城片区的支撑，提升主城区功能能级，打造全球城市核心区。“多廊、多核、多圈”，即强化沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖等重点发展廊道，完善嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城综合性节点城市服务功能，培育功能集聚的重点新市镇，构建公共服务设施共享的城镇圈，实施乡村振兴战略，实现区域协同、城乡统筹和空间优化。结合城乡体系和市域空间布局，完善由城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心和社区中心四个层次组成的公共活动中心体系。中央活动区包括小陆家嘴、外滩、人民广场、徐家汇等区域。城市副中心共16个，包括9个主城副中心、5个新城中心和金山滨海地区、崇明城桥地区的核心镇中心。

上海市域城乡体系规划图

规划提出，要建设更具活力的繁荣创新之城。聚焦国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市建设，提升全球城市核心功能，增强城市综合竞争力。着力提高国际金融功能影响力和国际贸易服务辐射能级，提升对全球经济辐射能力，深化中国（上海）自由贸易试验区改革创新，探索建设自由贸易港。以上海张江综合性国家科学中心为核心，向具有全球影响力的科技创新中心进军。建设浦东枢纽、虹桥枢纽和洋山深水港区国际级枢纽，打造更开放的国际枢纽门户。优化营商环境，提升城市发展软实力和核心竞争力。营造更具吸引力的就业创业环境，着力保障先进制造业发展。塑造国际文化大都市品牌和城市整体形象，打造国际时尚设计之都和世界著名旅游目的地城市。强化便捷高效的综合交通支撑，形成城际线、市区线、局域线“三个1000公里”的轨道交通网络，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点全覆盖。

上海市域科技创新布局规划图

规划提出，要建设更富魅力的幸福人文之城。聚焦优良人居环境建设，提高人民群众的获得感和幸福感，让人民群众生活得更舒心。打造15分钟社区生活圈，优化社区生活、就业和出行环境，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率将达到99%左右。加快建立租购并举的住房制度，多渠道增加租赁性住房比重。构建高品质公共空间网络，增加广场、公园等独立占地的公共开放空间，推进“通江达海”的蓝网绿道建设，建成226条水绿交融的河道空间，形成总长度2000公里左右的骨干绿道。构建黄浦江两岸地区、苏州河沿线地区滨水贯通并向腹地延伸的公共开放空间，推进重大文化集聚区建设。建设高品质文教体卫设施，优化高等教育设施功能布局，每个新城、城市副中心至少有一所大学。推进市级体育设施优化功能布局，打造高品质国际化的健康休闲、医疗服务和医学科创中心，每个新城至少有一处三甲综合医院。

上海市域历史文化保护规划图

规划提出，要建设更可持续的韧性生态之城。聚焦城市生态安全和运行安全，提高人民群众的安全感，让人民群众生活得更放心。构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系，建设崇明世界级生态岛。至2035年，全市森林覆盖率达到23%左右，人均公园绿地面积达到13平方米以上。全面推动绿色低碳发展，降低碳排放，加大海洋、大气、水、土壤环境的保护力度，显著改善环境质量，2035年PM2.5年均浓度控制在25微克/立方米左右。构建城市防灾减灾体系，强化灾害预警防控和防灾减灾救援空间保障，提升城市抵御洪涝、地面沉降等自然灾害以及资源能源供给、突发公共事件等城市运行风险的能力。

上海市域生态空间规划图

规划明确，要创新城市治理方式。聚焦提高城市治理能力，完善规划实施保障体系，使城市总体规划更加可实施、可操作，更管用。以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，统筹各类涉及空间安排的规划，优化形成“两规融合、多规合一”的空间规划体系，努力实现“一本规划，一张蓝图”。健全政策法规体系，强化差别化、综合性政策支撑，研究制定有利于重点领域和重点地区发展的特定政策，突出政策措施的针对性，强化各部门、各地区的政策措施在空间上的统筹协同。创新空间管理体系，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线，构建“三大空间、四条红线”的市域空间管控体系，确保城镇空间不被突破，农业、生态空间不被侵占。完善社会参与体系，按照“政府引导、市场运作、社会参与”的思路，不断完善政府、社会、市民广泛、深度参与的社会参与体系，营造有利于城市总体规划实施的良好社会氛围。构建规划维护体系，依托大数据、信息化平台建设，建立动态监测、定期评估和及时维护机制，依法完善规划，动态维护规划。

下一步，上海将坚决维护规划的严肃性和权威性，以钉钉子精神抓好规划的组织实施。通过探索创新城市治理方式，引导和调动社会各方参与规划实施和监督，逐步提升城市科学化、精细化、智能化管理水平，确保“一茬接着一茬干，一张蓝图干到底”。

让我们以来回顾下前几版的上海规划！

2001年上海规划

图2：2001年上海市城市总体规划方案

二、主要内容：

在“四个中心”总体目标指引下，2001年总体规划按照城乡一体、协调发展的方针，提出了“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，拓展沿江、沿海发展空间，确立了“中心城-新城-中心镇-一般镇” 四级城镇体系。中心城延续“多心、开敞”的布局结构，形成“一主四副”的公共活动中心格局，并构建“环、楔、廊、园”为基本框架的绿地系统。

1、发展目标

2001年总规明确上海是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

2、空间布局

规划提出上海的城市发展空间从“浦江时代”拓展到“长江时代”，在传统的沪宁、沪杭发展轴线的基础上，进一步发展滨江沿海发展轴；继续推进浦东新区功能开发和形象建设；集中建设新城和中心镇；并将崇明作为21世纪上海可持续发展的战略空间。

形成“中心城-新城（含县城，下同）—中心镇—集镇”组成的多层次的城镇体系及形成由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”市域空间布局结构以及“多心、开敞”的中心城空间布局结构。

中心城是上海政治、经济、文化中心，也是上海市城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，人口控制在800万人，城市建设用地600平方公里。

新城是以区（县）政府所在城镇、或依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市。规划新城11个，分别是宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城和海港新城。新城人口规模一般为20～30万人。

中心镇是由市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好的集镇，依托产业发展而成的小城市。规划朱家角、泗泾、周浦（康桥）、奉城、枫泾、堡镇、南翔及罗店等22个左右中心镇，规划人口规模一般为5～10万人。

集镇由现有建制镇根据区位、交通、资源条件等适当归并而成（现状约170个）。规划约80个左右的一般镇，人口规模一般为1～3万人。

中心村是在合理归并自然村后形成的具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和服务设施较完善的现代化农村新型社区。中心村规模在2000人左右。

图3：2001年上海城市总体规划城镇体系规划图
资料来源：上海市人民政府，《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》， 2001年

3、生态控制

按照城市与自然和谐共存的原则，调整绿地布局，完善绿地类型，以中心城“环、楔、廊、园”和郊区大面积人造森林的建设为重点，改善城市生态环境，建设外环线沿线500米宽的外环绿带，以及内外环线之间的8片楔形绿地。至2020年，人均公共绿地指标10平方米以上，人均绿地指标20平方米以上，绿化覆盖率大于35%。

三、规划评价

2001年总体规划有五个特点：一是按照中心城、市域以及以上海为中心的长三角城市群三个层次的发展要求，统筹上海的生产力布局和重大基础设施建设。二是总体规划覆盖6340km2的市域范围，明确了“多层、多核、多轴”的城市布局体系。中心城主要是完善功能，体现繁荣繁华；郊区主要是加快发展，体现综合经济实力。三是将城市空间规划和经济、社会、环境发展规划有机地结合起来，并进一步提高经济中心城市的综合功能。四是以环境建设为主体，营造上海城市新形象，促进上海可持续发展。五是保护体现上海历史文脉的传统建筑和街区．特别是优秀近代建筑及其环境风貌，展示上海现代化建设丰厚的传统文化底蕴。这些特点符合上海总体发展方向、也与上海现代化大都市发展相匹配，是指导新世纪上海城市建设的重要法律文件。

在城市总体规划的指导下，城市建设和发展取得了明显的成就。这些成就主要体现在：（一）城市综合功能不断提升：随着《总体规划》的全面实施，上海经济规模不断扩大、综合实力不断增强。（二）服务全国、服务长江流域、服务长三角的功能进一步加强：包括虹桥枢纽、城际铁路等一些服务长三角的重大基础设施在规划建设方面取得了很大进展。（三）城市环境和空间不断优化：按照《总体规划》确定的空间布局框架，中心城坚持“双增双减”方针，郊区切实推进“三个集中”，初步形成城乡一体、协调发展的市域城乡规划体系。（四）历史风貌保护更加严格：建立了最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度，划定了历史文化风貌保护区，确定了风貌保护道路和街道。（五）社会服务系统日趋完善：以促进人的全面发展为核心的城市公共服务体系逐步形成，中心城以探索规划网格化管理为重点，完善城市社区公共服务设施。（六）城市交通枢纽和市政基础设施建设实现突破。上海国际航运中心洋山深水港区、虹桥综合交通枢纽等一大批功能性的重点基础设施骨干工程相继建成和启动；基本建立城市应急联动体系；城市安全保障能力得到提高。

1986年上海规划

图1：1986年上海市城市总体规划方案

二、主要内容：

1、发展目标

根据改革开放后的上海城市社会经济和城市建设的指导方针，1986年总体规划将上海置于国际发展的大环境中加以定位，确定上海市的城市性质为：“我国的经济中心之一，是重要的国际港口城市”。1986年，国务院批复为“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、信息和文化中心，同时还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一”。

2、空间布局

城市结构分4个层次，第一个层次是中心城。要逐步建设成若干个适于工作、居住、学习、游憩、社会交往等各种活动的综合分区，以利于中心城居民能够就近工作，就近生活。各分区之间以绿地、河流、铁路、干道等相间隔，并有便捷的交通联系。第二个层次是近郊工业小城镇和卫星城，以及滨海、滨江的南北“两翼”。第三个层次是郊县小城镇，使成为当地县、乡或农场的政治、经济、文化中心。第四个层次是农村小集镇，星罗棋布地分布在卫星城和郊县小城镇之间。

结合市场化与国际化的基本趋势和城市发展的制约瓶颈，规划提出城市布局的基本设想，即“改造和建设中心城，积极开发浦东地区；充实和发展卫星城，有步骤地向杭州湾北岸和长江口南岸两翼展开”、中心城建设采用“多心开敞式”的布局。形成以黄浦江为发展轴、向杭州湾和长江口南北两翼发展的格局。

中心城和近郊区规划方面，按照“城市合理布局、各项功能相对平衡、结构多心开敞、有机疏散、有利生产、方便生活”的规划思想，打破行政区界限，将中心城的旧区和近郊区分解成11个综合分区，力图通过实施，逐步形成一个多级有序、多心互补的公共活动中心体系和园林绿化、道路交通体系，形成紧凑而不封闭、疏散而不松散的“多心开敞式”的城市布局。

在卫星城规划方面，1986年批准的上海总体规划更为强调卫星城在城市功能上的完整性。规划提出卫星城建设要形成一个比较完善的生产和生活环境，同时具有城市的综合功能。根据实际发展情况，将卫星城数量缩减为7个。七个卫星城各有自己的主导产业，基本是强调产城一体的规划和发展。

图2：1986年上海市中心城总体规划及卫星城规划
资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划方案，1986年

3、生态控制

规划在中心城周围，建设20万亩蔬菜保护地，加上公园、绿地，构成环城绿带和建设控制区，以保护生态平衡。

三、规划评价

1986年国务院批准的《上海市城市总体规划》，是上海第一个经国家批准具有法律效力的城市总体规划，为指导上海城市建设和发展提供了重要依据，其中郊区卫星城和城镇的规划建设对上海经济发展、工业布局调整和市区人口疏解起到积极的作用。

1986年总体规划的特点主要体现在：明确了上海城市发展方向，有计划地建设郊县小城镇，使上海成为以中心城为主体、市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系、群体组合的社会主义现代化城市；中心城按照“多心、开敞”式和“中心城一分区一地区一居住区”的结构，调整布局，构成功能上相对独立、相对平衡、等级有序、多层次的工作和生活的社区组合和多极多心的公共活动中心体系；按照“形态规划结构和道路结构相协调”的原则，根据城市沿黄浦江轴向发展的形态，规划南北快速干道，采取城市“切向”交通和国道相连，以控制市中心区的穿越交通等。

1986年总规的实施，使上海的社会、经济和城市建设有了很大发展，城市面貌发生了深刻变化，为迈向21世纪的上海市奠定了物质基础和基本框架。至1995年底，在城市基础设施方面已建成包括跨越黄浦江的南浦、杨浦、奉浦3座大桥，内环线和南北高架路、浦东杨高路、江苏路拓宽、吴淞路闸桥、外滩道路拓宽及防洪墙改造。建成了沪嘉、莘松两条高速公路及沪青一级公路，新建了铁路上海站，建成了第一条地下铁道，延安路隧道复线、扩建了虹桥国际机场，建成了浦东煤气厂、石洞口大型电厂和大型煤气厂，以及黄浦江上游引水一期工程。地铁二号线、延安高架路、黄浦江上游引水二期工程也已起步。在住宅建设方面，从1983年开始到1995年新建130多个居住小区，许多棚户危房区都得到了改造。在港区建设方面，除了改造黄浦江万吨级以上泊位和装卸设备外，建成了现代化集装箱第十装卸区，开辟了朱家门、宝山和关港作业区，外高桥新港区的4个万吨级泊位已投产，上海港年吞时吐量1993年已达到1.76亿吨，成为世界第四大港。人民广场地区建造了市人大和市人民政府办公大楼、上海博物馆，改建了人民大道和8公顷的广场绿化和音乐喷水池，建起了地下商场和商业街、停车库、地铁车站等，大剧院正在施工。经济技术开发区发展加快，以工业项目为主的闵行开发区，以金融、贸易、国际会议展览为主的虹桥开发区，漕河泾新兴技术开发区，都已形成较大的规模，上了新的水平。浦东现代化新区形象初步展现，道路、桥梁、供水、供电、通讯、港口等十大工程全面完成。东方明珠电视塔巍然屹立在黄浦江畔。各开发区建设大规模展开，形态开发与功能开发同时进行，已经取得重大的经济效益、社会效益、环境效益。

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