地厅级以上女性领导干部的晋升规律

【导读】近日，一篇题为《女性干部傲娇的典型表现与矫治策略》的论文引发公众关注。跳出舆论风波来看，这篇文章的出现，也在一定程度体现了社会对“女干部”这一以性别分类的群体的特殊关注。那么，现实中，我国女性领导干部的情况是怎样的？

本文以公开数据库为分析样本，描绘出地厅级以上女干部的群像：总体看，最终走到较高领导岗位的女干部人数很少，她们共同的特点，是在职业初期就走上了职业发展“快车道”，比未能达到同等高度的其他女干部，在各重要节点上至少提前10年。

这条“快车道”的共同特点是：领导干部家庭和较好的教育背景，从学校、群团组织晋升。这些提前晋升的女性干部，因为较快发展，而避免了职业发展初期的晋升缓慢，也一定程度补偿了“生育惩罚”造成的职业影响，从初期岗位经历来看，来自党组织的干部比来自政府部门的要多一些。

同时，女干部发展特点也非常明显：政府、人大、党委、政协“四套班子”是主要任用、培养女干部的岗位，随着职级提高，女干部也更多集中在这些岗位；职能上，女干部主要集中于教育、科技、文化、卫生等领域；一些女干部身上，还存在正职级、副职务“倒挂”现象。

从政策角度看，我国制定了一些必须配备女干部的规定，为女性走上领导岗位提供了支持。但政策的偏差执行问题也很常见，例如“至少配备一名女性领导”变成“只配备一名女性领导”，“在教科文卫部门优先配备女性领导”变成“女性领导只提拔到这些岗位”。

除了家庭职责压力外，女性还要面对生育期不方便下基层锻炼、缺乏经济类重点岗位任职经历而不能提拔等障碍，以及刻板印象等问题。

总的来看，女干部想要达到一定职业高度，需要走过十分漫长的“迷宫”过程。作者认为，有关女干部政策还有待调整完善，以帮助女性获得更好的职业发展，并做出更多贡献。

本文节选自《甘肃社会科学》2020年第6期，原标题为《中国女性领导干部的晋升障碍与发展路径——基于对地厅级以上女性领导干部晋升规律的分析》。仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

中国女性领导干部的晋升障碍与发展路径

——基于对地厅级以上

女性领导干部晋升规律的分析

✪ 吕芳 | 中国政法大学政治与公共管理学院

(本文原载《甘肃社会科学》2020年第6期)

▍问题提出

女干部是女性中的一个特殊群体，也是党的干部队伍中的重要力量，其特点与成长路径是干部研究的重要内容。

在北欧社会已经进入“她”时代的情况下，多数国家女性官员的数量与女性总数仍然不成比例，她们的成长路径也有别于男性官员。

中国女干部的纵向分布呈现为一个极其陡峭的“金字塔”形状。2007年中共中央组织部的一组数据显示，女干部有1500多万人，占全部干部比例的 38%（这里的女干部数据包括事业单位的公职人员）。

而中共中央组织部的另一组数据则显示，2009年，全国省部级及以上干部中，女性占11%；地厅级干部中，女性占13.7%；县处级干部中，女性占16.6%。

而正职女干部在同级正职干部中的比例分别为省部级以上7.3%、地厅级10.4%、县处级14.8%。这些数据表明，女干部人数占干部总数的1/3强，但是县处级只占到近1/6，地厅级只占到近1/7，省部级以上级别则不到1/10，能够到达“金字塔”尖的女干部实属凤毛麟角。

本文的研究问题是，那些到达公共管理高层的女干部究竟需要穿越哪些障碍？她们穿越障碍的路径和规律是什么？

▍数据描述 

本文数据来源于中国官员信息数据库，这个数据库完整收集了政府网站上公开的以下四部分官员的信息：

（1）全国地级市和直辖市区县的党委书记、市（区、县）长；

（2）所有省委常委；

（3）所有省委书记、省长；

（4）第15～18届所有其他非军职中央委员、中央候补委员。

数据库中，共有厅级以上男干部3827人，女干部230人。我们按照性别筛选出女干部的数据，整合成为一个包含230名女干部相关信息的小型数据库。

这些女干部的行政级别最低为正厅级（其中有两名女干部高职低配，处在正厅级的职位上，但行政级别是副厅），在2000-2015年间，59.13%的女干部（136人）到达了副部级。

与中国公共部门中其他的女性相比，她们是公共管理中晋升到最高层的女性群体。

孙枝娟：2019年04月任阜阳市委常委、宣传部长，2020年04月任安徽广播电视大学党委委员、副校长

这些女干部的出生年代、教育程度、地区分布、民族结构、最终行政级别等基本情况如表1所示。

从出生年代来看，数据库中的女干部主要出生于20世纪50年代和60年代，两者共占73.04%；从教育程度来看，这些女干部的教育经历主要集中于本科和研究生，两者共占77.39%；

从分布地区来看，华北和华东地区是女干部最主要的来源地，这两个地区的女干部共占53.48%；从民族结构来看，85.22%女干部为汉族，蒙古族和回族各占3.04%；从最终行政级别来看，97.82%为正厅级及以上级别的女干部，其中，61.3%晋升到副部及以上的行政级别。

▍地厅级以上女性领导干部的特点

（一）提前的晋升时间

本数据库中的女干部初任副处级的年龄比总体数据提前了近10年，表明厅级以上女干部提前10年进入“快车道”。通过数据处理可以得到本数据库中的女干部初任某一行政级别时的平均年龄。

所有女干部曾经的任职级别从低到高依次为副处、正处、副厅、正厅、副部、正部和副国。

女干部初任每一级别的职位时的平均年龄依次为副处29.38岁（女干部初任时的年龄范围为20～45岁）、正处33.21岁（22～45）、副厅36.67岁（24～48）、正厅43.28岁（25～53）、副部49.20岁（35～59）、正部54.65岁（45～61）、副国级61.56岁（56～67）（见表2）。本数据库中有近60%的女干部的行政级别都曾达到副部级。

《第三期中国妇女社会地位调查》中，由低一级行政级别晋升到上述行政级别所花的时间及晋升时的平均年龄依次为副科7.2年，35.3岁；正科6.4年，39.6岁；副处5.8年，39.4岁；正处6.5年，43.9岁；副厅6.6年，45.3岁，正厅8.5年，51.0岁。

比较本数据库中的女干部与《第三期中国妇女社会地位调查》中的女干部晋升到各行政级别的平均年龄。两个数据库的年龄差分别为副处级相差10.02岁，正处级相差10.69岁，副厅级相差8.63岁，正厅级相差7.72岁（见表2）。

这表明，本数据库中女干部初任某一级别职位的平均年龄较低。这是一个重要的发现。

换言之，当其他的女性还在为晋升副处级而奋斗时，本数据库中的女干部一般已经晋升到副厅级，并且在为晋升正厅级做准备，当其他女干部晋升到正处级时，数据库中的女干部一般已经晋升到了正厅级。

（二）特殊的晋升通道

在本数据库中，女干部的部门领域分布以副厅级为界可以分为前后两个阶段（见图1）。

对于副厅级及以下行政级别的女干部而言，学校、群团组织是快速晋升的主要通道。

学校、群团组织这两个来源占初任副处职位的女干部的37.29%，初任正处的女干部的40.91%，初任副厅的女干部的41.15%。

换言之，本数据库中40%左右的女干部是在学校、群团组织两个领域晋升到副处、正处和副厅的行政级别。而初任正厅职务来自这两个领域的比例就迅速下降到27.91%，副部级为7.14%，部级为14.71%。

可见，学校、群团组织为40%左右的副厅级及以下行政级别的女干部提供了快速晋升的空间。

不过，不管是哪一级行政级别，党委、政府、人大、政协“四套班子”都是培养女性领导干部的最重要基地，而且随着行政级别的提高，初任某级别的职务时来自这些部门的女干部比例越来越高。

在副厅级及以下行政级别中，初任某一职务来自“四套班子”的女干部比例依次为副处为53.11%，正处为50.00%，副厅为 53.11%，这说明有半数以上的女干部直接从“四套班子”中获得晋升。

而到正厅级及以上的权力高层，党委、政府、人大和政协越来越成为女干部初任某一级别职务时的重要来源领域。

初任正厅职位时来自党委、政府、人大、政协的女干部的比重已经占到67.44%，副部级为90.71%，正部级为85.29%，副国级为100%。

这表明尽管在较低行政级别上，女干部可能来自各个领域，但随着行政级别的不断上升，女干部越来越集中于人大、政协、党委和政府这些组织系统。

由此，可以为地厅级以上的高层女性领导干部画个群像：相当比例（41.15%）的女干部在学校、群团组织晋升至副厅级，而后，部分转入党委、政府、人大、政协“四套班子”，在这些领域初任正厅、副部、正部。

观照现实，高层女干部的职业发展经历确有许多共性，相当比例在职业生涯的早期都经过教育科研系统、群团组织的历练。

例如，刘延东、孙春兰、沈跃跃、李海峰的履历中都有群团组织的工作经验。而民主党派的女性高官一般都有在教育科研系统的工作经验，而且符合学历高、职称高等特征，例如严隽琪曾任上海交通大学博士生导师，林文漪曾任清华大学博士生导师等等。

（三）狭窄的“金字塔”尖

与男干部相比，本数据库中的女干部总占比为5.67%。其中，副厅及以下为1.94%，正厅为4.56%，副部为7.99%，正部为4.90%，副国为8.82%（见表3）。可见，仅有极少数女干部能够到达狭窄的“金字塔”尖。与女干部的整体数据相比，仅以公开数据为例，2013年，中国女公务员达168万人，占公务员总数的24.1%， 2014年中央机关及其直属机构新录用的女公务员占当年录用人数的比例为49.8%，地方录用的女公务员占比为44.7%。这表明女干部的多数沉淀在基层，男女在公共管理的高层中结构比例严重失衡，男女晋升的性别鸿沟非常显著。

提前的晋升时间、特殊的晋升通道、狭窄的“金字塔”尖是高层女干部职业晋升的突出特点。因此，是否具备这些特点意味着女干部能否穿越“迷宫”中的层层障碍。

彭映梅，1979年生，现任四川雅安市长

▍中国式“迷宫”中的层层障碍

“迷宫”中的障碍分布于女干部晋升的不同阶段，表现为不同的形式，并且互相影响。

这些障碍在较低行政级别时，表现为个体层面人力资本的投入与支出的影响，尤其是“生育惩罚”（包括怀孕、哺乳和抚养孩子）引起的“粘地板”效应；在较高行政级别时，体现在组织层面部门性别隔离的“玻璃墙”；而在行政级别的高层时，表现为社会性别主流化政策的执行偏差。

同时，每个阶段的影响因素具有叠加效应。能否越过前一阶段的障碍影响着后续其他阶段能否顺利晋升。

（一）“生育惩罚”造成的“粘地板”效应

本数据库中，女干部初任副处的年龄处于20～45岁之间，平均年龄为29.38岁。

而《第三期中国妇女社会地位调查》中女干部初任副处的平均年龄为39.4。

两个数据库中女干部初任副处的年龄相差10年左右。

而这10年的差距正好是女性生育、抚养子女的关键时期。

可见，在行政级别较低时，教育等人力资本的投入和以“生育惩罚”等形式表现出来的人力资本的支出是影响女干部职业晋升的重要个体因素。本数据库的女干部一般都避免了“粘地板”效应。

婚姻和生育显著增加女性的家庭劳动时间，缩短她们的工作时间和闲暇时间，而婚姻和生育对男性的影响却微乎其微。

2018年，智联招聘采用抽样调查方式在全国31个省份对不同行业、不同年龄层次的就业者进行了问卷调查，女性投入家庭的时间比男性高15%，而投入工作的时间比男性少9%。

2018年，中国女性每天干家务的时间为2小时6分钟，而男性家务劳动的时间仅为45分钟。

女性一般需要在生育以及其后的5年左右时间内承担抚养任务，此后，儿童进入学校，女性对家庭的抚养任务又会减轻。

干部选拔制度是按照个体生命历程的不同阶段、不同需求、不同发展特点而制定的。

在干部精力最充沛、能力最强、经验最丰富的时间，干部应被分配到最重要的职位，承担最重要的任务。

我国的一些干部选拔政策规定了年龄限制。

例如，2003年的《党政领导班子后备干部工作暂行规定》要求，省部级预备人才被规定在45岁到50岁之间，地厅级在40到45岁之间，而县处级在35到40岁之间。

此外，领导干部选拔任用条件等制度都规定了工作经历、年龄限制等。

干部提拔之前需要有在基层挂职锻炼、接受培训等经历。

依据2010年第六次全国人口普查的数据，中国女性的平均生育年龄为29.13岁。

因此，29～34岁期间正是女性对家庭承担生育和抚育任务的关键时期。

女性到异地轮岗工作、到特定机构培训等都面临着一系列实际困难。

因此，这一时期最易出现生育与职业发展的冲突。沉重的家庭任务会减少女性获得职场升迁的机会。

（二）特色的“旋转门”

在行政级别较高时，性别隔离的“玻璃墙”成为女干部晋升的重要障碍。在西方国家，政府部门的女性更多分布在再分配政策领域，而分配领域和监管领域的女性则不成比例。

原因在于，再分配领域的功能在于分配财富、资源与权利，机构使命与女性特征更为契合。

据联合国的统计，到2019年，在统计的103个国家中，20.7%的政府部门的部长为女性。

女部长最可能主管以下五类事务部门：

社会事务部，家庭、儿童、青年、老年、残疾人等事务部，环境、自然资源或能源等事务部，人力资源、劳动、职业培训等事务部，贸易或工业部。

在中国，影响女性晋升的组织因素呈现出迥然不同的特点。中国女干部的晋升中存在着“旋转门”现象，然而，这种“旋转门”现象区别于西方国家的“旋转门”。

主要为：第一道“旋转门”表现为女干部从学界或者群团组织流向政界，主要发生在副厅晋升至正厅之间。

如图1所示，41.15%的女干部在学校、群团组织获得初任副厅级职位的机会，而后部分在“四套班子”内获得更高职位的晋升。

第二道“旋转门”表现为女干部从政府、党委流转到人大、政协，一般发生在正厅晋升至副部之间。

在本数据库中，在人大、政协获得副处、正处、副厅、正厅初任的寥寥无几，仅有一人在人大获得副处级初任，另有一人在政协获得正厅级初任。

而到初任副部、正部及副国级时，来自人大、政协的比例开始上升，分别为11.02%、34.48%、55.55%。

即使“四套班子”不同部门之间，晋升的概率也存在差异。

第一，在“四套班子”内部，初任副处、正处、副厅、正厅级的女干部中，来自政府的所占比例最高，副处占64.89%，正处占70.45%，副厅占68.47%，正厅占74.48%；

然而，获得初任副部级职务的，来自党委的所占比例最高，占到48.82%，来自政府的仅占40.16%。

第二，即使在政府部门内部，女干部也更多分布在教育、科学、文化、卫生等再分配领域，而较少分布在交通运输、工业经济等一次分配领域。

因为2001年中共中央组织部曾下发《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》（下称《意见》），规定女领导干部主政的工作领域“其中教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子要首先选配”女干部。

（三）社会性别主流化政策的执行偏差

公共管理高层成为女性晋升难以突破的“玻璃天花板”，不过，我国出台了一些符合社会性别主流化的政策，如规定女干部的配额和比例。

1995年，中共中央组织部做出规定，到2000年，省、自治区、直辖市党政领导班子中至少有1名女领导干部，地（市）、县（区）、乡（镇）党政领导班子中至少要有1名女干部，争取配备2名女干部；

中央和国家机关部委领导班子要尽可能多地配备女干部；担任党政领导班子正职的女干部数量要有所增加。前述《意见》也要求，“省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%、20%”。

这些贯穿于公共政策中的社会性别主流化使高层的领导班子配备女干部成为一个“硬指标”。

为实现干部选拔中的性别配额，一些符合条件的女干部得以突破“玻璃天花板”，进入高层党政领导班子。

然而，政策执行的偏差也比比皆是。例如，要求至少配备一名女领导干部往往演化成“只配备一名女领导干部”，有些地方选拔女干部变成完成一个指标、一种比例；部门“首先选配女干部”演化成女干部“只适合配备”在这些部门担任领导。

这容易造成对女性的刻板印象，即女性的能力决定她们更适合在教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等再分配领域工作，而不适合在分配领域如工业交通、经济财政等部门工作。

造成的后果是，女干部集中在再分配部门，而在选拔党政领导班子正职时，往往要看其是否有在重要工作部门如工业经济、财经政法等的工作经历，而女干部往往因为缺乏这些经历处于弱势。

换个视角，正是因为女干部任职的配额政策，她们才可以冲破“玻璃天花板”。

然而，因为配额政策的执行偏差，能够晋升到高层的女干部只是凤毛麟角，而且主要分布于教科文卫等部门，缺乏工业经济、财经政法等主战线的工作经历，这导致她们成为高层领导后仍然处于相对边缘的地位。

▍结论

回到“玻璃天花板”还是“迷宫”的理论争论上，我们发现，中国女干部在晋升之路上确实必须穿越蜿蜒崎岖的层层“迷宫”，方能到达“金字塔”的顶端。

中国式“迷宫”具有以下几个特点：

一是职业晋升的不同阶段存在着的不同障碍（见图2）：在较低行政级别时，女干部需要在个体层面增加人力资本的投入，减少人力资本的支出，尤其是要躲避和应对“生育惩罚”，防止“粘地板”效应，在合适的时间点上进入晋升快车道；

在较高行政级别时，性别隔离的“玻璃墙”主要不是存在于不同的政策领域之间，而是存在于学校、群团组织与政府之间，女干部的晋升存在着一种特殊的“旋转门”现象，即从学校、群团组织向政府、党委等流动，或从政府、党委向政协、人大流动；

当行政级别到了正厅级及以上，女干部则需要突破性别配额政策的执行偏差，方有可能打破高层的“玻璃天花板”。

二是女干部的晋升存在路径依赖，特定阶段如果没有突破发展障碍，那么对以后的职业发展存在影响。例如，行政级别较低时如果没有避免“粘地板”效应，超过一定年龄就无法进入后备干部人选，在后期的晋升中就会处于劣势。

三是性别隔离的影响并非只有消极意义。如果规定了晋升行政职务的年龄限制，那么，特定阶段内的性别隔离反而可以保障女性在优势领域内的顺利晋升。

因此，社会性别主流化的政策设计应根据职业生涯的发展阶段而更有针对性和适用性。

我们需要检视，政府部门晋升的正式和非正式要求是什么？这些要求有没有把女性放在一个不利的位置？

什么样的规定会限制她们的晋升？针对“迷宫”中的层层障碍，今后的相关制度可以做出相应调整，包括针对基层的“粘地板”效应，女干部须提升个体的人力资本。

减少人力资本的支出，政府须制定一系列具有社会性别视角的社会保障政策，如承认女性的时间权利、推行育儿假、发展托幼、养老机构等等，防止女性沉淀在职业底层。

此外，建议女干部的配额可以从县处级延伸到乡镇一级，在女性最初的事业发展阶段提前任用；在提拔条件上对女性放宽年限，并且可用副职年限代替正职年限。

针对工作部门的性别隔离的“玻璃墙”，建议建立广泛的干部交流制度，既要促进学界、商界、群团组织和政府之间的交流，也要促进党委、人大、政府、政协等之间的交流，即使在政府部门内部，也要促进女干部到财经政法、工业经济等主要岗位锻炼，从而积累更多的主战场的经验，同时也要打破现存的权力资源分配格局。

针对性别盲视的公共政策，则建议提高党政领导班子的配额比例，同时也须纠正对配额制度等政策的执行偏差。

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    （转自“职场选萃”微信公众号。本文原载《甘肃社会科学》2020年第6期，原标题为《中国女性领导干部的晋升障碍与发展路径——基于对地厅级以上女性领导干部晋升规律的分析》。版权归原作者所有，如有侵权请联系编辑删除）

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