王缉宪：粤港澳大湾区规划不是为了“打造竞争力”！
编者按
迄今为止，对粤港澳大湾区规划的建言已呈现各家争鸣之势，而这背后更折射出思维方式的差异，甚至价值观念的不同。
香港大学地理系的王缉宪教授认为，大湾区是一个路径（OPP*），甚于一顶帽子；大湾区规划探索“异中求和”的意义，胜于“世界第一湾区”终极蓝图的价值。
——基于批判性的反思和包容性的建议，他勾勒了心目中粤港澳大湾区的动态前景。
本期第二篇是香港大学近期举办的“珠三角湾区”全球公共政策论坛主要论点集萃。由来自全球的讲者从市场与政策这两个角度，探讨了香港在大湾区的角色定位。
“粤港澳大湾区”由中央政府正式提出后，我曾撰文表达过两个观点：
第一，“大湾区”概念将创造出一个“漏斗效应”：大量的研究、分析都会以大湾区途径跟进；各种思想、看法、项目和持份者会因为汇聚在一起而推进事情向“大湾区”为本体的方向前行。
第二，“大湾区”发展的目标，是要以“国际化”为抓手，利用实施湾区规划的过程，促进粤港澳地区的整体社会进步和可持续发展。
大湾区创造“漏斗效应”
近两个月，读到越来越多对大湾区发展规划的建言文章，因为大家观点角度和知识背景不同，收获不小。特别是一些建言者对广东省的两个核心城市广州和深圳在湾区中的角色分析，很精彩。不过，对于一些很典型的“中国式提法”，比如频频被提出的各种伟大的“战略目标”，还有大量的与其他“湾区”的比较，我个人态度则有保留。——我很同意李立勋教授指出的，粤港澳大湾区的关键词不在大湾区三字，而在粤港澳三字。而且核心是珠三角+香港+澳门，即原来的大珠三角如何作为一个整体来规划。
那么，在不同政治经济体制、不同意识形态、不同社会发展阶段的三地，如何才能找到共同点，形成协力？我提出几点浅见供大家讨论。
1
粤港澳发展需要顺势而为：
大湾区不是“打造”出来的
很多相关文章都谈到：
“大湾区发展规划本身就是中央政府对进一步发展粤港澳的支持，所以规划的总目标就是这将其打造成最有竞争力世界级大都市圈。”
——这句话，我同意前半句，不同意后半句。因为后半句与事实不符，是自上而下行政经济主导型的惯性思维。
首先，根本不需要进一步“打造”和规划，目前粤港澳大湾区就是最有竞争力的超级都市圈。世界上没有哪个湾区同时具有世界级的金融中心、世界级的高科技中心（深圳）、世界级的生产基地（东莞、惠州、佛山、中山、深圳）、世界级的教育中心(一个城市有五所世界排名前100的大学)和世界级的物流和运输枢纽（世界物流量最大的区域，并有三个世界排名前15的港口、一个世界货运排名第一兼国际客运连接度世界前三的机场）。而且，这些‘世界级’的地位，没有一个是打造出来的。
第二，用政令“打造”未来的模式，在香港一定是行不通的，因此也会消耗粤港澳大湾区的整体效益。如果把大湾区的总目标定为经济竞争力，还要用政府的力量去规划和打造，这多多少少像是要把香港目前的小政府经济体系扭过来，按照新加坡的路子走。新加坡的成功，证明了一个城邦如果以一个世界型企业去经营，是可以成功的。但是，香港过去经济成功的路径，也形成了自己独特的 DNA。以香港目前的政治架构、社会氛围和人心所向，不可能以一个湾区规划的形式将其发展机制和轨迹改变。我并不觉得香港的路子或新加坡哪一个更对，但是，理解每个城市和地区的特征和规律，顺势而为才能更有效地促进它的发展。
（图片来自网络）
2
发展模式须匹配发展需求：
“疾风骤雨”还是“轻风徐来”？
前述讨论可以把我们带到一个更深层次的问题，就是一个国家，特别是大国，政府究竟应该在什么层次和内容上‘布局’自己，并采用什么样的手段实现这个布局？
我想到两个例子。
一是俄罗斯的中心从圣彼得堡到莫斯科的转移。沙皇时代，彼得大帝以巴黎为模板，打造了圣彼得堡。而1917年，就是在圣彼得堡的冬宫，“十月革命一声炮响”，列宁领导的布尔什维克把社会主义苏联的首都定到了莫斯科，而将代表沙俄时代的圣彼得堡仅作为北方军事工业基地。这毫无疑问是政治动机出发的中央政府行为。
二是雄安新区，为了从北京疏散“非首都职能”。这似乎是化解北京自身以及她与周边地区的矛盾与问题的空间药方。这是基于政治、经济、空间的综合动机出发的中央政府行为。
两个例子性质不同，前者明确表达一种“否定旧制”的意图，后者颇具“再展宏图”的壮志。但相同的是都需要中央政府强令执行。
回过头看粤港澳大湾区。这里没有迁都或造新城，甚至没有行政区划调整，总体态势稳定、平和。以我的看法，中央政府的意图是通过一个大区域层面上的发展规划，让粤港澳形成更好的正面互动：让广东的城市通过进一步利用好港澳，打破发展瓶颈；让香港和澳门进一步理解回归的好处，提升自己的同时，为整个湾区以至国家的发展带来更大的合力效应。—— 大湾区发展规划作为一个带有空间色彩的药方，即是要通过规划手段，从高一个层次推动，让1+1+1要大于3。
（图片来自网络）
既然推动的目标是三赢，那就必须有一个三方都接受的目标。我以为，将粤港澳大湾区共同建设成为一个可持续发展的超级都市圈，应该是在政治上最可行的，也是内涵上最充分的。
何为内涵上最充分？前面已经提到，粤港澳实际上已经是世界上最大和最有经济竞争力的超级都市圈之一了。但是，按照可持续发展的定义，这个都市圈还差得远：
首先，不论城市与城市之间，还是城市内部，贫富悬殊大，基本公共服务差距大，不符合可持续发展中的第一个原则“公平”。
第二，整个湾区环境污染，包括空气和水土，都很严重，要按照可持续发展的第二原则“环保”去治理，特别需要跨境跨界合作治理。
第三，很多管理制度和基础设施不够先进，导致一些系统（比如交通、物流、信息、金融等）在区域层面效率不高，应以可持续发展的第三原则“效率”为准则去改善。
虽然湾区内存在不同的社会制度，上述总目标是不同社会制度下的多数人和各政府政党都无法反对的。同时，又有足够的内容，需要在湾区层面靠中央政府牵头去推动。
（图片来自网络）
3
可持续发展的超级都市圈：
构建独创性的大湾区指标体系
大湾区规划应设定一个三地认同的发展总目标，研究出一组相应的指标体系去界定这个目标，并以此度量出目前各自和整体的差距与问题。
建设可持续发展的超级都市圈，在总目标明确后，需要有一个指标体系。大湾区的发展是否可持续，不是看 GDP总量，也不是看经济结构或三产比重，因为我们要实现的不是单一的经济目标。我们可以借鉴欧盟等区域，用反推法(Backcasting)来设定目标指标。
比如，到2030、2047年，整个湾区的碳排放量控制在多少？是不是可以做到2030年全面禁止购买和注册烧油的私人汽车，和禁止已注册的烧油小汽车进入市区？
又如，2030和2047年，各个城市的基尼系数能否下降某一个百分比？
再如，还可以要求，千人均的公共空间面积、医院床位等不少于某个数，而千人均公务员、小学每班的学生人数不多于某个数。
交通方面，事故伤亡率（人次/年/万人）可以是一个很重要的指标。
当然，我这里可以想到的只是一些我个人相对熟悉的，很多已有的区域或城市可持续研究有更全面的指标覆盖，我们可以从中挑选和改进。在资金和信息方面，也应该有创意地构思出一些提高流畅度和开放度的指标。一旦设定远期目标，整个区域和每个城市都可以反推出这一个五年计划需要达到什么目标。这方面，作为世界经济第二大国最富裕的地区，我们不仅要有创意，还要有自信。
（图片来自网络）
最后，制定了总目标，并有了指标体系，接下来就是寻找一些行之有效的具体落实办法。一定有很多有识之士会有很多高见，我这里只是抛砖引玉提两点：
比如，个别机场、个别城市政府甚至省政府都无法单独和直接与军方探讨进一步开放空域。目前全国每天航空乘客因为空域限制所浪费的时间价值上亿，更不用说机场和航空公司的损失，以及每天飞机在上空盘旋造成的额外污染和碳排放。而这种情况的改善只有中央政府牵头才有可能。
（图片来自网络）
总而言之，这次粤港澳大湾区发展规划，不应该理解为一个仅仅为强化经济竞争力的行动计划。本文提出以建设可持续发展的超级都市圈为目标，就是希望强调：这个区域需要的是通过整体的社会进步，促进背景不同的城市更进一步。因此，这样一个规划必须要在不同社会和经济制度的省市取得共识。
这种共识不仅仅是政府之间的，还包括观点多元的人民在内。这样一个规划必须是既实在又包容。习近平主席说得好：“民心是最大的政治”。一个跨界的区域规划只有顺应民心才能成功。而一个得民心的发展规划，不是靠政府力量和长官意志从上而下‘打造’出来的，而是靠上上下下寻求共识和认同的基础上逐步营造和推进的。近来看到新上任的香港特首要求其属下各级官员要坚持到第一线，亲自去听取最基层民众和企业的要求，做好这一届政府的工作；也注意到国家发改委等机构不断派人到粤港澳了解对发展规划的看法，从中寻求共识。——这是大湾区规划的一个好开始。
*文中观点代表作者个人意见。
粤港澳大湾区延伸阅读：
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本文作者 | 王缉宪
作者简介：
香港大学地理系副教授，多伦多大学地理学博士，《Journal of TransportGeography》、《Asian Geographer》、《国外城市规划》等国内外学术期刊的编委，港-城关系研究专家，北京大学深圳研究院客座教授。香港特区大屿山发展委员会委员，香港特区政府规划署多个项目的专家顾问，内地多个地方政府的顾问。
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