深圳转制型社区的规划与治理创新
深圳的农村城市化经历了三个阶段：
深圳独特的城镇化过程支撑了深圳经济增长的奇迹，同时也形成了大量的不完全城镇化的转制型社区。以龙岗区为例，龙岗区村集体手中集中了全区70%的工业用地、为全区80%的人口提供了居住空间。成为全区产业、社会和空间的重要承载单元。
因此，转制型社区的发展转型已经成为影响城市健康的关键因素。本文以龙岗东大社区为例，探讨此类“半城镇化”地区的规划与治理。
01 转制型社区发展的核心问题
龙岗东大社区位于深圳市龙岗区龙岗街道的东部，总面积约27.35平方公里， 2014年总人口15.3万人。龙岗东大社区的前身是龙东村和同乐村，2004年随着农村城市化进程，实行“撤镇改街”、“撤村设居”体制改革，直接转变为龙新、龙东、同德、同心、同乐五个社区。
政府可使用的用地合计仅占26.45%
这种独特的二元土地制度产生了大量的历史遗留问题，例如违建、抢建，设施不足、生态环境遭到破坏。
另一方面，即便村民急切希望能改善生活环境，但是对政府规划心存芥蒂，普遍表现出不了解、不认同、不实施，导致政府公共投入难以进入，制约了民生问题的改善，使社区城镇化进程受阻。
龙东大社区总体来看经历了“二分三、三分五”的社区拆分过程。
龙岗东大社区的组织治理模式呈现出“四大治理组织一体化，股份公司主导发展”的特征。社区的治理主体为社区党委、社区居委会、社区股份公司、社区工作站四大组织。四大组织在人员组成以及体制上相互缠绕，各组织的领导和主要人员交叉兼职。其中股份公司主导着社区的发展，甚至直接承担社区工作站、居委会的职责。
集体股份公司作为原农村集体经济组织继受单位，仍然倾向于以租赁业作为村集体物业收入的主要来源。股份公司“政企不分”的管理体制以及“分红型福利化”的运作模式，使其对土地这一生产资料过度依赖，缺乏可持续增长的动力和能力。
政企不分的组织模式导致村集体在日常发展决策中总是优先保障原集体利益，而生活于社区的外来务工人员，则难以充分的享受作为城市居民应有的各项权利和服务，导致居民归属感薄弱、社区参与度低。
02 社会治理模式机制创新
2.1
强化社区工作站职能，植入创新中心
社区服务站是政府公共服务延伸到社区的工作平台，承担政府公共职能。未来社区工作站将成为龙东大社区组织建设的重点，工作站需要与居委会、股份公司彻底脱钩，结合大社区中心明确其职权与具体工作，以便更好发挥和行使公共服务职能。
大社区创新中心则可作为街道办事处派驻到社区的工作机构，协助工作站承担政府及街道办事处在社区的各项工作和公共服务。区政府的角色更多的是从人、财、物多方面支持工作站与大社区创新中心的建设。在这个过程中同样强调居委会、业委会、居民、企业、社会团体的“共治”，倡导“家园意识”。
随着城市更新的推动，大社区将由半城镇化地区转变为完全城镇化的城市社区。新居住区的建设，应在社区内部充分引入第三方物业机构，充分完善社区的物业服务，改变目前物业服务不均衡、物业收费难等问题。
2.2
激活动力，推动未来产业社区计划
龙岗东大社区设立面向未来的产业社区转型计划。一方面，鼓励大社区产业多元化发展，社区股份公司以“入股”的形式，参与科技园区、文化旅游、商业项目的开发，培育成长性企业，实现社区经济发展转型的同时，更使企业植根于本地，深化发展；另一方面，通过产业与社区的互动，在实现社区经济发展转型的同时，推动集体物业由 单一厂租向综合经济再到多元物业的跨越，丰富社区持有物业类型，提升居民收入，促进产业类大社区的可持续发展。
03 社区物质环境规划创新
不同于一般的城市社区，转制型社区是拥有土地资源实际支配权的团体。为释放社区手中的土地资源，同时缓解政府的公共投资压力，必须创新土地管理政策，通过更新、利益统筹等多种方式释放社区手中的土地资源。在这个过程中，要注重优先保障公共利益，并充分协调政府、社区和多个更新单元主体，做好更新单元统筹。
3.1
创新土地管理政策，推动城市更新
保障公共利益
| 保障蓝绿空间：
保护与修复生态本底资源是第一要务。在龙岗东大社区规划中，首先锚固基本生态控制线，同时针对水体黑臭问题，调整河道蓝线，丰富岸线设计 增加亲水性与可达性，依托河道布局绿地、公共服务设施，提升同乐社区整体环境质量。
| 高标配置公共服务设施：
大社区的公共服务设施规模测算过程中，按照深标要求、深圳市城市更新办法等相关规范的上限进行公共服务设施配置，基于社区长远发展目标，对于法定图则确定的设施配套规模和等级有一定调整。
3.2
推进更新单元统筹
| 合理划定更新单元：
规划编制过程中，编制单位与社区内更新单元主体进行了充分对接和协调，为原大同乐社区划定11个更新单元，2个综合整治区，1个整村统筹范围，1个土地整备范围。在以上工作的基础上，大社区规划制定了详细的更新单元管控指引，保证每个单元具备可实施性。
| 明确公共服务设施、开放空间、重点道路的代建主体：
大社区规划科学合理梳理地区道路系统、公共服务配套、开放空间系统，对于拆迁压力较大的重要联络通道、重要公共服务设施和开放空间，近远期相结合，考虑通过更新单元绑定的方式化解分摊建设压力，以期尽快完善大社区的空间优化。同时保证公共服务 设施、公共绿地、重点联系道路、重要市政基础设施的落实。
3.2
创新规划编制手段，倡导共享与交流
在具体的空间规划方面，大社区规划的空间重构中最为核心的策略就是塑造线型的生活走廊，通过“共建、共享、共用、共同维护和运营”的空间的塑造打破社区与社区之间、人与人之间的隔阂，促进交流。
1）交通优化
在调整内部道路的基础上，打通主要次干路与之路，可形成空间发展骨架。以此为依托支撑整个地区后续的功能、开敞空间、运营管理的优化。
2）设施植入
在交通骨架的基础上，布局特色商业街区、结合地铁、公园、工改工项目适当植入办公 功能，建设滨水文化休闲设施，为本地居民提供休闲场所，通过保障性住房、人才公寓的建设，为居民提供安居之所。最终将“生活走廊”建设成为龙东社区、龙新社区之间的公共服 务设施轴。
3）景观优化
目前社区内各村组之间生活环境品质差距较大，日常维护困难。在生活轴线的塑造当中， 倡导由政府提供所有人都可以共享的公共空间，对于公共空间内的环境卫生、植物养护、景观塑造则由街道办和政府机构承担，保障景观品质的均好性。
小结：
龙岗街道大社区从分析“村改居”转制型社区所涉及的问题入手，梳理社会进步、产业转型、空间重构三大策略，建立推动地区发展、以社区为单元的空间框架，凝聚地区发展合力，同时为法定图则的调整和政府决策提供依据。在物质空间的规划之外，本次规划也尝试回归社区规划的社会学本源，通过多种途径倡导家园意识，促进基层民主自治水平的提升。然而这是一个长期而艰巨的任务，尚需在更高的层面创造解决问题的体制机制、政策环境，而大社区规划工作机制的完善和作用的发挥,也应该是一个逐步推进的过程。
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作者简介：
同济大学硕士，中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所主任规划师，存量中心主任，近年来负责项目《深圳国际会展城综合规划》、《香蜜湖片区城市设计》等。
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