“个人破产‘破冰’”系列报道③｜个人破产制度的浙江探索

文/本社记者 古其铮  

来源：《民主与法制》周刊2022年第22期

编者按

作为最重要的市场经济制度，破产制度是经济运行与市场信用的基础保障。个人破产制度长期缺失，使我国企业破产法被戏称为“半部破产法”，无法真正解决债权问题，甚至会陷入“救得了企业却救不了老板”的窘境。

　　2019年7月16日，国家发改委公布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，正式提出“要构建和完善自然人破产制度，研究建立个人破产制度”。经过一年多的酝酿，深圳市人大常委会表决通过《深圳经济特区个人破产条例》，开启了我国个人破产制度的探索。此后，江苏、浙江、山东等地陆续开始了个人债务集中清理程序（类个人破产制度）的试点，引发社会广泛反响，也更唤醒了相关人士对个人破产制度出台的期待。

　　在今年全国人大常委会计划初次审议的法律案中，企业破产法(修改)赫然在目。这意味着，我国企业破产法施行15年后将迎来首次修改。个人破产制度是否纳入其中，如果纳入，个人破产制度该如何设计，个人破产制度从试点走向全国还要多久？届时，这些社会关注的焦点问题都将一一揭晓答案。

“个人破产‘破冰’”系列报道之三

个人破产制度的浙江探索

本社记者 古其铮

如果说2018年浙江省高院指导下的省破产管理人协会成立，是在企业破产审判方面步入市场化、法治化、常态化道路的重要阶段性标志之一的话，那么2020年12月浙江省高院发布的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（以下简称《指引》）则意味着类个人破产制度在浙江开始正式全面探索。

　　不同于深圳的立法先行，浙江是在现行法律框架内进行实践探索，两年的试行之路将为个人破产立法提供更多的浙江素材和浙江经验。

试行之始

　　我国2007年施行新的企业破产法至今，自然人还不具有破产资格，个人破产法目前还没有。现实中，一部分“诚实而不幸”的债务人陷入困境，丧失再融资、再创业能力，这一定程度遏制了社会投资活力，制约“大众创业、万众创新”迈上新水平，阻碍了社会经济发展。

　　2018年以来“个人破产制度”一词在我国被频繁提及。2018年11月，最高人民法院院长周强在向全国人大常委会作报告时，首次提议“推动建立个人破产制度”。2019年2月，人民法院第五个五年改革纲要中提出研究推动建立个人破产制度。

　　在此背景下，2019年以来，中共中央、国务院、国家发改委、最高人民法院等先后发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》等，要求推动个人破产立法，实现市场主体有序退出。

　　浙江温州市、台州市、丽水市遂昌县等地法院早在2018年，便已开展类个人破产制度探索试点，并在具有个人破产实质功能的个人债务集中清理案件办理方面实现破冰。如丽水中院联合遂昌法院为畅通执行不能案件依法退出路径开展个人债务重整。温州中院、台州中院也在现行法律框架下，出台有关文件，从审判、执行入手，尝试通过建立个人债务集中清理程序，探索类个人破产制度的司法突破。

　　2020年12月3日，在总结前期试点经验的基础上，浙江高院出台《指引》，意味着个人破产制度开始在该省正式全面探索。《指引》共61条，包括11个部分，提出“依法合规、鼓励探索、府院联动”基本原则，积极探索通过附条件债务免除、诚信财产申报、合理确定“生活必需品”以实现破产制度中豁免财产的制度目的等途径，在个人债务集中清理工作中，充分探索个人破产的制度因素。

　　浙江省高院分管院领导表示，《指引》旨在通过债务人申报、接受债权人质询、人民法院依职权调查核实、管理人调查核实等措施，建立一套有效的区分机制，将“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的债务人（“老赖”）与“诚实而不幸”的债务人予以区分，在对前者强制执行的基础上，给后者以相对宽松的制度出路。下一步浙江法院将继续全面深入推进个人债务集中清理工作，为个人破产立法提供更多浙江素材和浙江经验。

　　“浙江推行类个人破产制度实质上是给‘诚实而不幸’的债务人一个脱离债务枷锁、东山再起的出路。”浙江省破产管理人协会会长、浙江京衡律师事务所副主任任一民如此评价。

探索之路

　　浙江省高院印发《指引》后，杭州、宁波、温州、湖州、绍兴、衢州、丽水等地先后出台关于个债清理的实施意见、操作规程。

　　2021年4月，浙江省高院对个债清理工作特别是《指引》出台后的探索情况进行专题调研并下发通知对深入推进个债清理工作进行部署，确定重点推进法院以点带面压实责任。结合前期工作开展情况和各地实际，研究确定“2+10”法院作为个债清理工作重点推进法院。两个地区为：温州地区、台州地区，这两个地区要求全域推进。10家基层法院为：建德、宁海、桐乡、长兴、柯桥、新昌、永康、柯城、龙游、遂昌。

　　浙江省高院要求各地法院深化探索内容，鼓励探索企业破产案件的受理法院开展与企业破产案件相关的债务人企业实际控制人、股东或者为债务人企业提供担保的自然人的个人债务集中清理工作，探索执行和破产联合合议庭，研究制定格式化法律文书样式，结合个案的具体情况在债权人表决机制、债务豁免、信用修复等方面加大探索力度。

　　探索首先是优化内部工作机制，强化“诚信”审查。“诚信”审查是个债清理工作的基础和生命线，浙江各地法院在浙江省高院通过探索个债清理专业化工作机制、强化“诚信”审查机制、建立立审执破协同机制、探索管理人指定工作机制等方面着手，力求个债清理案件的受理、审理、监管等各环节、全流程强化“诚信”审查。

　　此外，浙江省高院还加强外部府院联动，深入推进个债清理工作。浙江法院在个债清理工作中加大府院联动力度，强化政府部门在个人债务集中清理工作中的公共服务职能。如为提高管理人履职调查的便利性和全面性，衢州法院主动与人民银行、司法局、大数据中心沟通协调，畅通信息查询渠道，提高管理人履职效率。又如温州中院已于2020年5月19日，推动出台了全国首个关于公职管理人制度的府院联席会议纪要，并发布第一批25名公职管理人名册；对于财产调查困难，管理人探索申请法院执行局借助执行查控系统协助调查债务人财产情况，与金融机构建立信息共享的联动机制等。

　　种种探索努力下，2021年全年浙江省共受理个人债务集中清理案件610件，共审结个人债务集中清理案件439件，债务总额共计18.51亿元，清偿总额为9608万元。

　　“在类个人破产受理和审结的案件数量上，浙江是遥遥领先的。”任一民告诉记者。

　　当前，浙江法院个人债务集中清理工作已由点到面，积极稳妥有序全面开展，成效良好，不仅为个人破产制度立法提供实践素材和浙江样本，也为浙江建设“重要窗口”贡献司法力量，获得全国人大常委会、最高人民法院、浙江省委省政府和社会各界的关注和肯定。

　　2021年3月，周强院长在《最高人民法院工作报告》中，专门提到浙江探索个人债务集中清理，对浙江法院为诚信的创业失利者提供重生机会的做法表示肯定。

典型之案

　　债务人金某某投资经营失败，自2009年开始借贷，陷入高利贷漩涡中最终导致债务难以偿还。截至申请个人债务集中清理日前欠款本金就达300余万元，且与各债权人的矛盾积怨近十年。

　　2021年6月，62岁的金某某向建德法院申请个人债务集中清理，并以其名下的拆迁安置房处置款用于清偿部分债务。建德法院考虑到案件的复杂性，决定由执行局员额法官担任审判长并主审，破产庭法官参与合议庭，同时指定浙江智仁律师事务所担任管理人，对金某某的资产状况进行详尽调查。管理人最终确定将所有债权人一并纳入清理范围，制定“一揽子”化解矛盾方案。

　　2021年7月20日，建德法院主持召开第一次债权人会议，12位债权人申报债权金额630万余元，到会债权人对表决规则进行审议表决并得到全票通过。随后，管理人着手拟订《个人债务清理方案暨债务人财产分配方案》，并积极听取债权人意见。由于各债权年数较长，债权人对金某某积怨颇深、意见较大，部分债权人对个人债务集中清理存在抵触情绪，合议庭成员会同管理人与各债权人逐一进行协商，释明个人债务集中清理程序的目的和意义，做好疏导工作，得到了债权人的理解与支持。

　　在拟订《分配方案》过程中查明，金某某现有的财产为其拆迁安置房，均被查封，其中两套房产已被拍卖，拍卖款可用于偿债资金。另外一套房产因存在权属争议，未能启动拍卖程序。该房产由案外人居住，因被查封而无法办理过户手续，案外人先后提起多起诉讼均被驳回，为此案外人持续信访。现该房产登记在金某某的名下，如不对其进行处置，则《分配方案》难以获得债权人支持，个债清理程序也不彻底；如对其进行处置，对案外人权益进行搁置，则房屋腾退将非常困难。合议庭法官会同管理人多次召开线上、线下专题会议，就案涉房产处置进行研讨会商。确定将案外人的购房款作为债务人的偿债资金，其自身权益转化为对债务人的债权，与其他债权人一起参与分配的方案。这样一方面保护了案外人的合法权益，避免了腾房压力；另一方面提高了全体债权人的受偿比例。经数次协商，案外人将购房款缴纳至法院，作为偿债资金的组成部分供全体债权人分配，案外人作为债权人参与到分配当中。至此《分配方案》在债权人会议上顺利表决通过，债权人的本金受偿率达到90%。

　　随后，建德法院对案涉房产解除查封，案外人顺利地办理了过户手续，一场多年的信访纠纷得以彻底化解。

　　蔡军良作为浙江智仁律师事务所主办律师与破产团队成员协同办理金某某个人债务集中清理案件，最终历时137天，完成13笔债权审核，确认债权金额652万元，初步清偿率48%左右，五年行为考察期结束后再根据《债务人财产分配方案》清偿。该案于2021年11月2日被建德法院裁定终结金某某个人债务集中清理程序，行为考察期为自裁定终结个人债务集中清理程序后的五年。

　　金某某表示，此后他再未被债权人催讨相关债权，能够专心于工作，更好地赚钱清偿债务。

　　该案件入选浙江省高院发布的2021年度浙江省个人债务集中清理十大典型案例。其入选的意义在于该案一是组建专业化审判团队，提高审理效果。明确执行局和破产庭的职责分工与合作，确定个人债务集中清理案件由执行局员额法官主审，破产庭法官参与合议庭审理，完善“执”“破”合作机制，形成“执”“破”衔接合力。二是个人债务集中清理与信访矛盾化解相结合，确定“一揽子”化解矛盾方案，发挥管理人作用，通过多方努力，使得债权人获得公平清偿，十年积怨一朝化解；又让债务人从沉重的债务负担中得以解脱，回归正常生活秩序，重燃生活希望，充分体现个人债务集中清理程序概括执行、高效的特点。

　　蔡军良向记者表示，浙江省作为民营经济大省，经济活跃，因经营不善、为企业提供连带担保、意外原因陷入“经济困境”的债务人众多。自浙江省开展个人债务集中清理工作以来，明显感受到债务人对该程序的旺盛需求。

　　与此同时，浙江省个债案件在数量不断攀高的情况下，也面临很多新情况，如因个债程序欠缺上位法支撑、配套制度少、案情复杂等原因，随着案件数量的增长，不论是在债权人数量还是案情复杂程度上，新案件的处理难度都在不断提高，试点在逐步走进“深水区”，如何与现行法律体系更好配套可能是管理人工作开展的重点。　

阻碍之绊

　　结合金某某个债清理案件的办案经历，蔡军良认为管理人履职中存在诸多难点，如个人债务集中清理程序不具备强制性、存在债务清理不彻底、信息调取困难、缺乏配套制度、行为考察期难以监管以及管理人报酬相对较少等问题。

　　蔡军良办案中所经历的难题，正是浙江省推进个人债务集中清理工中所遇重点难点问题的缩影。

　　浙江省高院发布的《2021年浙江法院破产审判工作报告暨典型案例》显示，综合分析自试点起已受理、审结的近千件个人债务集中清理案件的情况，可以发现浙江省当前推进个人债务集中清理工作存在诸多重点难点问题。

　　首先是社会认知不足，一部分债务人寄希望于零清偿解除债务，不能拿出合理的清理方案，或者对个债清理的程序、流程不了解，对结果走向预期不清晰；一部分债权人则认为该程序帮助债务人逃避债务而消极对抗，金融机构债权人表决权受到限制；甚至是政府部门工作人员也尚不清楚该程序的实际内容与法律后果。制度宣传和法律释明工作在个债清理过程中耗费了法院工作人员大量精力。

　　其次是制度供给不足，自由财产、债务豁免、失权复权等系个人破产制度的基本要素。自由财产制度是个人破产中，基于维持债务人及其抚养的家属的生活等基本需要，而保留部分财产给该债务人继续支配的制度。债务豁免制度是个人破产制度中的核心内容，对债务人承担能力之外的债务给予免除，给债务人提供了重新开始的机会。失权复权制度，也是针对个人破产的一项制度，在形成个人债务集中清理方案后一定期限内，对被执行人进行一定范围的行为限制和资格限制。但这些核心要素尚缺乏法律依据。

　　第三是财产状况调查困难，债务人财产、诚信状况的调查是个债清理工作的基础和核心。由于当前财产形态日益多元、支付手段多样、个人财产申报制度不健全、信用信息不够全面、债务人不配合、个人财产收入支出碎片化等原因，导致债务人财产调查核实存在困难，同时部分案件里诸多家庭成员共同居住生活，难以准确认定和区分债务人个人财产。

　　最后是后续监管困难，当有债权人不同意免除债务人剩余债务或者将设置行为考察期作为同意免除剩余债务的条件的，《指引》提出行为考察期为裁定终结个人债务集中清理程序后的五年，债务人在行为考察期内，应当继续履行人民法院作出的限制行为决定的义务。对于不同意免除剩余债务的执行案件，在符合设置行为考察期等条件的情况下，可以裁定终结执行。这样，能够部分解决有债权人不同意的问题，也符合强化债务人“诚信”审查的要求。但带来的问题是，考察期如何对债务人进行有效监管？涉及监管主体、债务人个债清理情况的信息披露、考察期各方主体的职责、权利义务等问题。天台法院探索通过网站公开正在履行债务整理方案的债务人信息，设置举报电话的方式进行监管。实践中需要进一步研究解决。

　　浙江省高院民五庭庭长徐峻峰介绍说，浙江省当前个人债务集中清理工作还刚刚起步，如果要大范围铺开，还需要配套制度的建立健全和完善，如财产登记、信用体系、府院联动等等。

所向之处

　　据悉，浙江法院坚持稳妥有序推进的工作步调，妥善审理个人债务集中清理案件，不仅给诚实而不幸的债务人东山再起的机会，同时也向社会传递正确的破产保护理念。此举两年来不仅稳妥推进个债清理工作，帮助诚信债务人摆脱债务困境，切实防范逃废债，还加强当事人诚信自律，助推社会诚信体系建设以及让个债清理工作社会影响力明显提升。

　　浙江省高院民五庭副庭长王雄飞向记者介绍，破产法修改工作正在紧锣密鼓进行，而浙江省又召开了高质量发展建设共同富裕示范区推进大会。个人破产制度是破产法的重要内容，也是共同富裕的底线制度。

　　为此，浙江省高院在去年确定“2+10”重点突破法院的基础上，研究扩大重点突破法院的范围，明确2022年的总体工作要求，要制定更扎实的工作举措，内引外联，全面深入推进个债清理工作。

　　王雄飞介绍说，在个债集中清理工作中，应充分考虑执行程序与破产程序在人员、措施等方面的衔接，探索细化列入失信名单的情形，避免将所有被执行人不加区分一刀切列入失信名单。针对被执行人确实没有能力清偿全部债务的，要及时移送个人债务集中清理。通过实施个人债务集中清理，反向助推执行制度回归“强制执行”本位，强调是对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的当事人采取强制执行措施，对“没有履行能力”的诚信债务人进行个人债务集中清理。推进法院工作流程、管理人工作流程、法律文书制作“三个规范化”。

　　蔡军良则认为，《深圳经济特区个人破产条例》的颁布，将“个人破产”带进大众视野。相比于个人破产程序，个人债务集中清理程序更尊重债权人、债务人的意思自治，在双方达成一致的前提下进行债务清理，制度成本也更低。

　　“即使个人破产程序将来在全国铺开，个人债务集中清理程序也可以作为非正式的个人破产程序得到保留，赋予符合条件的申请人程序选择权。”蔡军良说。

　　任一民会长告诉记者，两年来，类个人破产制度在浙江的总体运行情况属于良好，浙江各地法院和管理人均在积极探索，并且属于谨慎前行，都比较注意对债务人是否诚实守信方面的考察，法院和管理人均在实践中摸索和积累了一定的经验，包括尝试建立企业破产与股东个人债务集中清理同步救治机制，多个债务人（共同担保）之间的联动清理，探索多种方式指定管理人，加大府院联动力度，制定格式化法律文书样式等多个方面。使得大量债权人和债务人之间的债权债务关系得到妥善安排与处理，大幅减少债权人和债务人之间的纷争，帮助解开债务人身上过于沉重的超过其自身承受能力的枷锁，让诚实而不幸的债务人重燃生活希望，开启全新的生活，同时促进社会的和谐与稳定。

　　而对于个人债务集中清理工作在浙江的未来发展，任一民持谨慎乐观与支持的态度。他认为，近期浙江会继续全面推进类个人破产工作，继续加强相关制度和配套措施的建设。在不远的将来，若个人破产制度能够正式在法律层面得到认可，比如在本次企业破产法修订中纳入个人破产制度，将使个人破产在目前浙江实践中遇到的一些难点问题得到缓解和解决，也将有助于打造一个更加幸福和谐，共同富裕的浙江。当然，这需要破产领域法律共同体和社会各界人士的共同努力。

编辑：欧达苑  芦佳琪

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