岑梅玲子：土地制度与中国经济增长的逻辑 | 读书记
编者按
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本期推荐 :《土地制度与中国发展》刘守英【著】
“独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机。”
从土地观察中国经济发展，是中国人民大学经济学院教授，博士生导师刘守英对过去40年，土地制度创造出中国“经济奇迹”的梳理与回顾，也是在中国全面深化改革中，随着“乡村振兴”战略提出，对“三农”改革，城乡融合发展的未来思考。
在中国改革开放40年里，土地制度的安排及其变革在两个关键发展期推动了中国经济的增长，其一是上世纪80年代“家庭联产承包责任制”被证明在相当长一段时间内，既提高了农业及其附属服务行业的生产力，也释放了劳动力；其二是上世纪90年代以来的城市土地开发制度，通过城市化建设运动形成“以地谋发展模式”，成为城市经济增长的主要引擎之一。
然而，随着中国城镇化进程加快，一方面是农村的经济社会变迁，土地与人的分离越来越显著，高度分化形成了“离土—出村—不回村”的群体变化；另一方面，城市以地谋发展的模式面临制约和挑战，需要新的创新驱动增长模式。
在中国经济如何发展的下一程背景之下，关于土地制度的“结构性安排”引发了讨论之势，经济学家刘守英凭借在原国务院农研中心发展所和国务院发展研究中心期间，参与地方土地制度改革设计和试验的过程中，基于一手调查形成的阶段性研究，坚持土地制度的继续改革，并从土地的制度、土地权利、土地革命和土地冲突等方面展开了理论分析及发展建议，并集结成30年心血之作《土地制度与中国发展》，让这本书无论是在学界还是社会都具有不可忽视的意义。
中国土地制度改革一直是个热门话题，当土地成为经济发展的工具，改革实际上是看土地制度如何在“三块地”上做文章，即承包地、宅基地和非农用地，而这三块地的制度变革逻辑，在农村以所有权、承包权和经营权为中心重构土地权利关系。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后，由中央定方案，地方试点，通过统一部署，试点形成政策和制度，以法律修改解决改革合法性问题，成为中国土地制度改革路径。
遵义市湄潭县作为农村第一批改革试验区，从1987年实行“增人不增地、减人不减地”制度以来，经过持续的改革试验，形成了成体系的制度安排，并上升成全国的政策和法律，改革的绩效已显现。
湄潭的农村土地制度改革以促进农业产业化为发展路径，激发农民作为农业经营主体的内在活力，以明晰产权为改革前提，确定利益分配和因地制宜的制度创新。
湄潭县地处贵州集中连片特困地区武陵山区，农业是经济发展的支柱产业。而对于贵州这样的后发地区来说，资本短缺很难实现工业化起飞，湄潭的做法是以荒山、荒坡拍卖调动农民积极性，在农民主体、政府和市场的多方努力下，形成以茶产业为主导的产业，茶产业的壮大又带动茶加工业和茶旅游业的发展，形成一条以茶为纽带的产业链条，带来湄潭农村产业的发展和农民致富。
从2009年开始，湄潭推进农业产业化和农业经营规模化，2015年末全县茶青交易市场达35个亿，培育“湄潭翠芽”、“遵义红”品牌，将湄潭茶叶生产地方标准升级为省级标准，湄潭成为中国茶产业示范县。
在产业链的延伸上，茶产业又带动旅游业发展，打造了贵州茶文化生态博物馆、中国现代茶工业遗迹博物馆、中国万亩茶海、300里生态茶园长廊、天下第一壶、象山茶文化公园等一批搭载茶文化载体的景区景点，形成以茶文化为纽带的乡村旅游，泥潭以独具特色的人文和自然景色，产业发展优势，为建设美丽乡村聚拢了持久的人气，正是以“活业”带动“活人”，实现“活村”全面实现乡村振兴战略的一个缩影。
如果说乡村振兴的标志是乡村空间的全面复兴，那么乡村和城市的差异互补、共融共生以集体建设用地和宅基地制度改革破解城乡二元结构，实现了城乡互动格局下的乡村活化。
在湄潭，通过集体建设用地进入市场，成立村、组股份经济合作社，作为集体资产经营管理和集体经营性建设用地的入市主体，明确产权归属、明确效益分配，给投资者以保障，给农民生产以支撑，产业活起来就提供了农业资源变资本开拓更大市场的基础。
当中国进行工业化和城镇化建设时，农村、农民不应被排除在外。破解城乡二元结构的第二个制度就是宅基地改革。当前的农二代离村，进城而不再回村，农村空心化早已成为不可避免的问题，宅基地的改革是在保障农民基本居住权益的同时，将退让出来的分配权得以有偿使用，留给村集体进行非农建设。
随着农地三权分置，生产要素得以在城市和乡村之间流动起来，除了传统农业外，以地活农的新产业、新项目被开发，成长在新的土地上，例如湄潭以茶为旅发展乡村旅游，农村历史文化、非遗文化进一步通过旅游活化，通过博物馆、产业园的物理空间传承，保护起来，并通过节庆活动、会展经济进行品牌传播，招商引资实现了“以文促旅，以旅彰文”的双向共赢。同时，新的经营主体进入农村，扩大产业规模，带来技术更新，乡村人力资源提升，乡村产业业态更加丰富，乡村活力得以恢复，实现城乡空间的平等发展。
90年代以后，中国城市发展步入大规模扩张，超速度建设的工业化、城镇化阶段。首先受益的是大中城市和沿海发展城市，其中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大发展主轴。然而，城市的尺度越来越大，工业用地供给粗放，造成城市空间资源浪费；土地不够规划来凑，征用农村土地，却缺少农民的参与；城市风貌也在这种非人性化规划之下丧失文化特征，造成“千城一面”。如此种种城市开发模式已经显示出土地经济的疲软，更不用说与土地经济相关的房地产市场正日渐式微。
如果以土地财政谋发展算作中国城镇化的上半程，那么在2012年土地出让收入下降后，城市开发模式将从经济竞赛和政策安排上彻底降低对土地开发的依赖，试图寻找新的发动机。
纵观中国城市2035年版城市总体规划可以发现，构筑宜居、宜业、宜游的生态城市、人文城市、理想城市，保护青山绿水的绿色家园成为替代园区经济、孤岛式城区的未来选择路径。
在新的发展阶段，土地经济价值后退，城市空间价值升值，实际上就是优化土地利用结构，盘活存量用地，提高土地利用效率，为下一轮经济腾飞积蓄发展动能。
在广东省的“三旧”改造与土地制度试验过程中，通过“腾”，即把已经开发的土地工业厂区腾出新的产业功能，城市公共设施需求，满足新的城市发展要求；“退”退耕还民，以生态文明建设为可持续发展首要任务，城市的整体空间布局符合生态环境需求，更新人居环境和城乡面貌。
广州荔湾区永庆坊，是政府利用城市更新思维，启动的对历史建筑修缮活化利用的“微改造”案例。永庆坊坐落的恩宁路曾经是西关繁华地带，但荣光之后，这里也成了全广州危旧房最集中的区域之一。荔湾区政府采用BOT模式，公开招商引入万科集团投入1亿元建设、运营，给予其15年经营权，期满后交回给区政府。
万科集团针对历史街区的改造保留了岭南建筑整体风貌和空间肌理“修旧如旧”，街区上李小龙祖居、粤剧銮舆堂等历史建筑得到修缮保护，片区功能由民居转换成为商业休闲为主，混合原居民。同时导入文化创意产业，同时配套无明火餐饮、青年公寓、文化展览等功能，作为区域多样性功能补充，持续街区活力。如今，永庆坊成为了广州网红景点和文创园区。
广州的城市更新不是单一的空间腾挪，而是从“旧”土地上生长出新产业，并通过新的功能定位，产业培育，人居环境的升级，进行了城市竞争力、文化内涵的外延，实现了土地新价值的挖掘，即从促进“城市增长”向促进“城市成长”的转型升级。
土地制度的改革还让曾经一度被约束的绿道空间得以释放。绿道作为一种线性绿色开放空间，通常是沿着自然资源优美或人造的景观长廊延伸，一边连接城市或乡村，另一边是景区景点、公园等旅游资源丰富的集聚地。实际上，对绿色空间的认知不仅是城市规划的思路，也是中国城镇化发展的出路。
珠江三角洲绿道项目的省级总体规划建议指出，绿道的建设用地可以与农业、水资源、旅游、生态和其他用地相结合，以尽量减少当地的建设用地配额。这一举措让绿道从土地配额中解放出来，反哺城市环境发展。绿道所代表的绿色空间在土地利益至上的城市化发展中给予其休养生息的契机，它将改变以土地为中心的中国政治生态，满足中国可持续发展的需求，以生态友好型城市化目标来寻求新的增长机遇。
中国改革开放40年深深刻画着土地制度的变革进程，当面对土地利益与制度改革的谈判时，刘守英提出持续土地制度改革的建议：告别以地谋发展的模式；用低结构优化；推进适应城乡互动的土地制度改革；推进三权分置；宅基地改革适应乡村转型。
从这五个建议来看，土地制度的改革有望带来乡村复兴，进而促进乡村振兴伟大战略的实施；也为城乡不平等的土地制度提供了解决方案。土地制度改革的可持续性需要进一步探寻和关注，但无论如何，对土地价值的重塑让乡村焕发生机，为城市开辟新路都是未来中国经济再创“奇迹”的最后机会。
《土地制度与中国发展》
作者：刘守英
出版社：中国人民大学出版社有限公司
出版时间：第1版 (2018年10月31日)
《土地制度与中国发展》内容简介
本书是作者在原国务院农研中心发展所和国务院发展研究中心期间，参与地方土地制度改革设计和试验的过程中，基于一手调查形成的阶段性研究。
全书以土地制度变迁这一主题贯穿始终，基于对湄潭、成都、重庆、南海、义乌、北京郊区等地农村和城市土地改革的试验与长期跟踪，反映了中国土地制度变革面临的困境，以及底层突围面临的困境。
在一手调查的基础上，提炼出了一些反映中国土地制度特征的概念，如“成员权集体所有制”“土地财政与土地金融”“集体所有建设用地与国有建设用地同地、同权”“二元土地制度与双轨城市化”“以地谋发展模式”，并对此进行了理论和政策分析。该书是一个研究者对30余年来中国土地制度变迁的长期观察与思考。
小荣说执行主编
文旅产业研究员
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