稼轩分享 | 刍议个人债务清理制度
一、引入
2021年我国破产法面临着修订的时代使命，个人破产制度纳入立法呼之欲出。保护诚实而不幸的债务人，不仅是践行宪法保护公民基本权利、民法典保护自然人民事权利的时代召唤，亦是破产法与之俱进的内在要求。
一方面，随着我国经济发展“新常态”的到来，经济增长模式已由高速增长转为高质量增长，自然人作为经济发展的核心要素，其承载的创新力、商业价值以及人文关怀等要素，使得关于自然人权利从传统权利走向新型权利，其中，破产制度尤为重要。
另一方面，“执行难”是当前司法实践中常被提及的痛点之一，而个人债务人执行问题更加严峻。据统计温州地区的金融债权人自2012年开始，陆续就个人贷款逾期的金融借款合同向法院起诉，自2012年至2019年，仅瓯海法院共收到金融债权人起诉的各类金融债权案件10714件，涉及债权金额20.91亿元，大部分案件处于执行终本状态，既无法进一步执行到被执行人的财产，也无法实现执行案件的终结，导致案件大量积压……
2020年8月31日，深圳市人大常委会发布了《深圳经济特区个人破产条例》，于2021年3月1日起在深圳地区实施，这也被誉为“个人破产制度”在中国的“破冰之举，对推动我国未来个人破产立法进程具有十分重要的意义。此前，也有浙江高院自2018年起开展试点探索，后在全面总结试点经验的基础上，正式出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引》，2021年4月26日，作为江苏省高院确定的“开展与个人债务破产制度功能相当的试点工作”首批试点法院的苏州市吴江区人民法院，对试行一年半的《关于个人债务清理的若干规定》作了进一步修订。
二、个人债务清理的司法路径
（一）债务清理——个人破产制度的“替身”
1.目标
目前，我国不同地方对个人破产的称谓存在一定差别，如个人债务清理、个人破产等。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》（二）全面实施市场准入负面清单制度中规定了开展个人破产制度改革试点，推进个人破产制度，亦可有助于实现“推进劳动力要素有序流动”的政策目标。整体来看，个人破产制度落地对于推进劳动力要素资源高效配置、完善市场体系的基础法律制度与市场主体退出制度，以及提升完善建设高标准市场体系具有重要意义。
2.个人债务清理
我们梳理了国内关于个人债务清理的操作规程，个人债务清理的核心条款或内容包括：清理原因、启动条件、申请与受理、管理人、债务人财产及债务状况调查、财产保全、清理程序等内容。个人债务清理工作相比于企业破产，更加关注个人的诚信，对于不诚信的行为，普遍面临处罚和恢复强制执行的问题，这种对于诚信品质的保护，被“程序的可逆性”与“惩戒措施予以必要的保护”。如台州市中级人民法院执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）第六十九条规定，（拒不履行义务的处罚）债务人在债务清理期间，不配合债务清理工作，拒不向管理人移交财产、文书资料，或者伪造相关财产证据材料、提供虚假信息或虚假陈述的，管辖法院除了裁定终结债务清理程序，恢复强制执行措施外，可以依照民事诉讼法第一百一十一条规定予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
又如，《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》温中法[2019]45号第三十七条规定……债务清理申请人在信用恢复之前，应当接受社会各界对其信用限制和财产情况进行监督。任何人发现其有违反本意见规定情形的，均可向债务清理管理人报告；债务清理管理人查证属实的，可以向人民法院申请恢复原生效法律文书的执行。
（二）执行
强制执行制度是特定的国家机关通过执行权的行使，保证具有执行力的法律文书中确认的财产权利得以实现、强制相关义务得以履行的一整套程序安排。具体到个人债务纠纷的执行，其背后存在着有关法院执行部门清理当事人之间的债权债务关系，促使民事权利得以实现的一整套程序架构和相应的制度安排。执行程序大致由程序的启动、包括通知及财产查控等内容的准备、针对特定财产的执行措施、作为执行措施结果的财产处分及分配、执行救济与执行的终结等主要阶段或节点构成。
我国法院“执行不能”案件中所涉债务可分为法人债务和自然人债务两种类型，自然人债务中多数涉及人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼、金融借贷等案件，一旦被执行人经济能力、偿还能力较差，即使案件进入执行程序，最终也多会因被执行人无可供执行财产而走向终本，加之尚不完善的执行规范体系、不健全的执行制度等诸多复杂因素，最终导致执行进入尴尬困局，而推进个人债务清理制度，能够有效解决个人债务执行难的现实问题。
在浙江个人债务清理指引建立的一套流程中，实现个人破产制度与强制执行制度的衔接，将破产程序中的管理人制度等引入强制执行程序，或者说是将强制执行程序中的财产申报等制度回归到破产制度。通过实施个人债务集中清理，反向助推执行制度回归“强制执行”本位，进一步明确两大制度适用的对象区别：对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”当事人采取强制执行措施；对确实“诚实”而“没有履行能力的”，可以通过个人债务集中清理进行集中执行，从债务的锁链中解脱出来。通过法律程序的合理分流，将执行难问题进行彻底解决，对于社会信用的修复和树立司法权威而言，具有积极意义。
（三）庭外和解
庭外和解又称“法庭外个人债务清理”，是与法庭内个人破产程序相对应的概念，狭义的内涵指的是以破产法为主的集体清偿程序。当今国际社会上比较有代表性的法庭外个人债务清理程序主要有：德国的司法外破产和解程序、美国的信用咨询制度、新加坡的个人债务偿还计划、日本特定调解法的法庭外个人债务清理程序倒产ADR、马来西亚的自愿安排计划、我国香港地区的个人自愿偿债计划等，此外还有英国破产法第2组第8部分采取的“个人自愿安排”程序、韩国自2002年开始实施的个人债务人的庭外重组程序等。以美国举例，2005年美国国会通过了《防止破产滥用及消费者保护法》（《Bankruptcy abuse prevention and consumer protection act of 2005》），旨在预防个人在有能力偿还债务的情况下仍借助破产法逃避债务。在此修正案下，《美国破产法典》（《United States Bankruptcy Code》）第109节（h）条第（1）款就设置了个人债务人在申请破产前180天接受强制信用咨询与相关预算分析的制度，只有通过了信用咨询与预算分析之后，达到相应标准的个人债务人才可以适用十三章的程序进行个人债务整理。这一提供预先信用咨询服务的机构，就可视作美国的个人债务庭外清理制度中的第三方机构，在债务清理中起着重要的作用。当前美国的预先信用咨询主要由信用咨询机构（Credit Consulting Agency）来负责主导。可以看出，不同国家和地区对于法庭外债务清理程序设置的名称存在差异，但究其本质，法庭外个人债务清理均具有防止债务人直接进入到个人破产程序中，通过预先进行和解的方式避免更不利的破产后果。
完善的个人债务庭外清理制度可以在法院破产程序之外对债务人负担的债务进行合并，一方面简化繁琐的程序，减少当事人的成本的同时也避免大量小额的个人破产案件给法院造成负担；另一方面从更灵活的角度促进债权人与债务人达成合意进行偿债，更好地维护双方的合法权益，尽量实现共赢，由第三方机构充当居中调解的角色，不仅更加具有专业性，对债务偿还计划的制定、达成和管理起着重要的推进作用，并且相较于法庭内标准的破产程序而言，能够避免债务人直接进入破产程序。我国虽然目前尚未有相应的“个人债务庭外清理制度”，但是在个人债务个别清偿的纠纷案件中，我国已经推出多元化纠纷解决机制进行诉讼外的应对，最高人民法院于2016年出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，其中就提出了在案件立案前由特邀调解组织对小额债务等领域的纠纷进行先行调解的规定。
在这一基础上，建立合格的第三方机构，通过其辅助与服务可以使“个人债务庭外清理”制度得到最大程度的功能发挥，使债权人债务人双方在自愿、和谐的环境下对债务偿还的金额、期限等事项达成一致意见，使得个人债务问题更加高效、便捷的得到解决，为债务人减负。法庭外第三方咨询机构的设立条件、设立程序、与法庭内个人破产程序的衔接机制等内容还有待通过实践探索予以丰富和完善。我国的人民调解制度作为较为成熟的制度，人民调解委员会的性质、组织形式、人员选任、调解文书效力等制度设计都可以为我国个人债务庭外清理制度中第三方机构的构建提供积极帮助。
三、结语
韦伯曾经通过合同法对权利的保障、代理法和票据法对商业流转的促进和税法对投资的激励来说明形式合理的法律制度对西方资本主义经济的意义。个人破产制度对于劳动力资源的流动、个人信用的修复、缓释债权债务处理僵局、鼓励个人创业带来的积极经济与社会效果，背后仍然是法律与经济互动的具体化。
作为一项全新的制度，个人债务清理制度在逐步实现量产和不断释放出制度红利的同时，必然会遇到种种问题和困难。结合实际情况及基层实务经验，可以从以下几方面加以解决：
第一，加强法治宣传，不断扩大个人债务清理制度的影响力；
第二，建立典型案例定期发布与评估机制，及时对已办结的个人债务清理案件进行汇总和分类，逐次逐批地通过各种媒体和途径向社会公布，加强社会公众对个人债务清理制度的认知；
第三，司法机关鼓励金融机构积极参与到个人债务清理中，激活银行债务减免制度。
对于个人债务清理实施的关系处理，不仅是法律对于破产个人的激励、鼓励创新，也会拉动就业、促进经济增长、提升人民幸福指数等，值得我们持续关注。
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