煤炭有色金属 | 矿山企业环境污染损害赔偿的承担方式
✎ 第 643 篇 原创
文 | 稼轩能源中心
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裁判规则
造成环境污染和生态破坏的侵权人应当承担修复受污染环境的责任以排除已经造成的危害。当行为人的经济赔偿能力不足时，可以参照目前全国职工日工资标准确定修复费用，按照“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，要求行为人通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害。
典型案例
连云港市赣榆区环境保护协会诉王升杰环境污染损害赔偿公益诉讼案[《最高人民法院公报》 2016年第8期(总第238期)]
案情简介
2012年以来，被告王升杰在经营石英石加工厂期间，未依法在环境保护部门办理《排污许可证》，购买工业废盐酸清洗石英石，将酸洗过程中产生的100余吨含酸废水通过渗坑排放至连云港市赣榆区龙北干渠，导致龙北干渠及与其相连的芦沟河受到严重污染，损害了公共利益。后经当地环境保护部门处理，该石英厂已停止经营。2013年6月26日至7月10日，原赣榆县环境监测站对王升杰污染水域污水、地表水进行多次环境监测，被告排水出口及龙北干渠等处的污水及受污染的河水中PH值和氟化物严重超标，其中PH值最高超标4.38倍，氟化物最高超标45.8倍。被告排污水体龙北干渠属通榆河北延送水工程部分，应符合国家地表水环境质量Ⅲ类标准。根据国家环保部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》确定的环境污染损害数额计算推荐方法，Ⅲ类地表水污染修复费用的确定原则为虚拟治理成本的4.5-6倍。经评估，100吨浓度10%酸性废水虚拟治理成本约为14616.7元。
法院认为：根据《水污染防治法》第二十九条规定，禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。第三十五条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。被告王升杰未经环境保护主管部门批准取得《排放污染物许可证》，违法采取酸洗方式清洗石英石，将酸洗后的含酸废水未进行无害化处理即通过渗坑排放，造成水污染并影响了水域周边土壤等生态环境，其应对其造成的环境污染损害承担赔偿责任。对原告赣榆区环境保护协会提起公益诉讼、连云港市人民检察院支持起诉要求被告赔偿公共利益损害的主张江苏省连云港市中级人民法院予以支持。根据出庭专家的评估意见，100吨含酸废水治理成本约14616.7元，因其未经处理即行排放导致治理成本扩大，无法具体测算对环境和生态的损害程度，依据国家环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》中环境污染损害数额计算推荐方法采取虚拟成本治理法符合本案实际。结合王升杰排放废酸数量及环境监测评估意见等，被告造成的环境损害，江苏省连云港市中级人民法院酌情认定为75000元。王升杰主张其经济非常困难，自愿在经济赔偿能力不足的情况下，通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害，符合“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，较单纯赔偿更有利于环境的修复与治理，江苏省连云港市中级人民法院予以采纳。在本案审理过程中，连云港市赣榆区环境保护局发函同意对王升杰提供的劳务进行监管。参照目前全国职工日工资标准，王升杰提供环境保护劳务的工作量应相当于其环境污染赔偿不足的金额。赣榆环保协会作为不以盈利为目的的公益组织，其为提起公益诉讼支出的合理费用应由被告承担。
规则解读
环境污染损害赔偿公益诉讼案件系环境侵权领域常见纠纷类型之一，且近年来其数量呈不断增长态势。本案争议焦点明晰，裁判规则就如何科学合理恢复被污染的环境，以及环境污染侵权纠纷责任承担方式提供了较为新颖的处理方式。
一、环境污染和生态破坏的赔偿范围
我国关于环境侵权赔偿的理论研究和司法探索始于1979年《环境保护法（试行）》，此后颁行的《环境保护法》《侵权责任法》及相关司法解释，在处理环境污染和生态破坏的损害赔偿问题时，均奉行了民法规则，如《环境保护法》（201年修订）第六十四条明确规定，“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”但传统民法规则的赔偿原理并不满足环境污染和生态破坏的赔偿认定要求，其中最典型的情况是，传统民法规则适用损害填平原理，仅就被侵权人无法挽回的“损失差额”承担赔偿责任，其前提是损失恒定且可明确计算为数字。而生态环境是一个动态的系统，不存在民法意义上的“稳定利益。”在“对环境的侵害”中，污染环境和破坏生态行为侵害的客体是自然环境的生态平衡及其生态服务功能，这是一个在运动过程中不断实现物质循环、能量流动、信息传递的系统。被侵害的系统一直存在自我净化与损害环境污染和生态破坏的损失扩散同时进行的状况，而且不同的损害形式之间也相互关联。因此，很难确定不利益的状态及其差额，只能在侵害发生后根据被侵害系统的实际情况进行符合一定标准的修复。一旦出现无法修复的情形，所支付的赔偿金，也绝不是被侵害生态环境的前后对比差额1。
《民法典》的施行根本上认可建立了污染环境和破坏生态侵权行为的特殊性，建立起以“生态修复”为核心的损害赔偿逻辑。《民法典》在侵权责任编专设第七章环境污染和生态破坏责任，对侵权赔偿责任主体、归责原则、赔偿范围、惩罚性赔偿等进行规定，其中第一千二百三十四条规定侵权人应承担合理期限内的生态修复责任，第一千二百三十五条规定侵权人赔偿损失和费用的认定范围。根据《民法典》，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：
（1）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；
（2）生态环境功能永久性损害造成的损失；
（3）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；
（4）清除污染、修复生态环境费用；
（5）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
二、环境污染和生态破坏可用劳务代替金钱赔偿方式
关于民事责任方式的承担方式，《民法典》延续《民法总则》，仍为停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状等十一种，增加“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。”法典并没有针对环境污染和生态破坏责任在责任方式上做出专门对待。按照民法原理，环境污染和生态破坏责任所承担的赔偿损失，是“金钱责任”，侵权人以支付金钱的方式弥补其行为造成的损失。当侵权人金钱能力不足以支付环境污染和生态破坏损失时，能否以其它方式代替，《民法典》及其他现行有效法律没有明确规定。
在侵权人经济赔偿能力不足的情况下，继续裁判侵权人承担金钱赔偿责任、再强制执行侵权人财产，这样的裁判也不会遭到合法性质疑。但是，这样的裁判显然不利于环境修复责任的落实。因此，本案创新性的允许侵权人“通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害”，“参照目前全国职工日工资标准，王升杰提供环境保护劳务的工作量应相当于其环境污染赔偿不足的金额。”这样的裁判，符合“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，较单纯赔偿，更充分体现环境污染和生态破坏责任的救济方式，不是传统的单一民事救济，而是以生态修复为主的综合救济。最高院将本案选入公报案例，反映最高院对本案裁判逻辑的认同，即应从“生态修复”出发，按照最有利于环境修复和治理的思路灵活处理赔偿方式。
关于环境污染和生态破坏责任赔偿支付方式，最高院公布的环境公益诉讼典型案例之江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民公益诉讼案，也有创新。该案件发生在《民法典》颁行之前，彼时环境侵权的损失认定范围仍适用侵权责任法，但该案没有侵权人仅承担直接损害后果的经济损失，而是明确赔偿性质为支付环境修复费，赔偿范围包括一是防范性措施费用，二是清除措施费用，三是修复性措施费用,四是附带损失的费用，以“用于泰兴地区的环境修复”。因为法院认定的修复费用高达1.6亿元人民币，在金钱赔偿的支付方式上，二审法院做法创新采用了部分延期履行和有条件抵扣方法，即“通过抵扣的方式引导和鼓励企业主动开展环保技术改造”，该做法同样得到最高院认可。
三、环境公益诉讼的起诉主体
法理上的环境公益诉讼，是指特定的国家机关、相关社会团体或个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定人利益的行为，向法院起诉，由法院追究相对人法律责任的诉讼活动。2根据现行有效法律，我国司法实践中的环境公益诉讼将主体限定为检察机关和符合条件的社会组织，暂时不包括自然人。
环境公益诉讼制度首见于《环境保护法》的2014年修正案，该法第五十八条规定，“对环境污染、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，2017年修订《民事诉讼法》时，第五十五条增加第二款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”，自此，确定检察院在公益诉讼中的原告地位。
相比较传统侵权私益诉讼，公益诉讼扩大了侵权诉讼主体范围，增大了矿山企业生态损害行为的诉讼机率，矿山企业应对可依法提起环境公益诉讼的民事主体给予关注：
1. 特定社会组织。根据《环境保护法》第五十八条规定，社会组织应是：
（1）在依法设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门登记的社会团队、民办非企业单位以及基金会；
（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上。“专门从事环境保护工作”
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条解释为：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动；社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。最高人民法院在“中国生物多样性与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案”中认为，司法审判可从以下要素分析：“从章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益；是否实际从事环境保护公益活动；以及提起环境公益诉讼所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行认定。”
（3）社会组织在提起诉讼前5年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚。
社会组织是环境公益诉讼最活跃的主体。最高人民法院环境资源司法研究中心在《环境司法发展报告（2019）》中披露，全国法院2016年至2019年环境民事案件的一审收案的同比增长率分别为-2.43%、9.62%、8.91%、-12.78%，结案的同比增长率为分别1.28%、9.09%、-3.49%、-2.08%，2019年全国法院系统共受理环境资源案件292684件。中华环保联合会、中华环境保护基金会、自然之友基金会以及中国生物多样性保护与绿色发展基金会等环保公益组织作为原告提起的环境公益诉讼占三分之一以上。
2.检察机关。2015年，我国检察系统启动了为期两年的环境公益诉讼试点工作，试点结束后，最高人民检察院与最高人民法院于2018年联合出台《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。根据解释，人民检察院可以公益诉讼起诉人身份提起民事、行政公益诉讼。但检察院是后位起诉主体，起诉前需对社会组织进行排查，只有无法律规则的适格社会组织或其不起诉时，检察机关方可提起公益诉讼，若适格主体已起诉，检察机关可以支持起诉。《解释》第十三条规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”
风险提醒
事先的法律风险防控远比事后的补救措施更为重要。为防范风险发生，矿山企业及其管理人员在日常生产经营过程中，应注意严格按照国家关于环境保护等相关法律法规、政策规定，依法申请取得《排污许可证》等相关证照，严格按照规定进行排污，防范环境污染法律责任。
相关法律法规
《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修订）
第五条 环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
第六十四条 因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。
提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
《中华人民共和国水污染防治法》（2017年6月27日修正）
第二十一条 直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。
第三十三条 禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。
禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年12月29日修正）
第二条 依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。
《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的规定》（2020年12月29日修正）
第九条 当事人申请通知一至两名具有专门知识的人出庭，就鉴定意见或者污染物认定、损害结果、因果关系等专业问题提出意见的，人民法院可以准许。当事人未申请，人民法院认为有必要的，可以进行释明。
参考文献：
1参见吕忠梅，窦海. 《以“生态恢复论” 重构环境侵权救济体系》，载《中国社会科学》2020年第2期，第128页。
2参见付本超，《环境污染公益诉讼法律探析》，载《人民司法》2011年第19期，第29页至46页。
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