案例解读 | 地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，是否具有可诉性？是否属于行政诉讼受案范围？

文｜行政法与政府法律业务委员会 曾桐彤

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最高法指导案例22号

案件名称：魏永高、陈守志与来安县人民政府收回土地使用权批复案

案情简介

2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

裁判规则解读

本案地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复是否属于行政诉讼受案范围具有一定代表性。一般来讲，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院是否应当依法受理，本案裁判规则有一定借鉴价值。

1. 何为内部行政行为

相对于外部行政行为，内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力，不影响公民权利义务的自我管理行为。例如，行政机关对内部工作人员作出的奖惩、任免等决定；行政机关为作出具体行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。简单来讲，内部行政行为为行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，行政诉讼审查的行政行为均为外部行为。 

外部行政行为是指行政机关作出的直接影响公民权利义务的社会管理行为。两者的区别具体表现在：（1）相对人不同。前者的相对人一般为下级行政机关、行政机构或公务员，后者一般为公民、法人或其他组织；（2）法律依据不同。前者的法律依据为行政组织法，后者为单行的部门法律法规；（3）内容不同。前者涉及行政机关的内部职权职责，后者涉及公民权利义务。（4）救济途径不同。前者一般不具有可诉性，后者原则上具有可诉性。

2. 内部行政行为的可诉性

内部行政行为与外部行政行为的区分并不是绝对的，有的行政行为作出时为内部行政行为，但在实施过程中具备了外部行政行为的特征，就产生了内部行政行为与外部行政行为“竞合”的法律效果。

一般而言，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。如果内部行政行为突破了内部行政行为的界限，完成了“外部化”的跨越，亦应承认其可诉性。本案就是内部行政行为外部化的典型案例。

本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，已经产生“外溢”的法律效果，并对行政相对人的权利和义务产生了实际影响。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

通过本案，我们可以明确以下几点裁判原则：一是地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，形式上属于内部行政行为，不发生对外效力，不可对此提起诉讼；二是政府批复行为外化为对行政相对人的权利义务产生实际影响的外部行政行为时，具有可诉性。内部行政行为法律效力外化的方式为：（1）批复内容已经通知行政相对人；（2）或者虽未通知，但行政管理部门直接将该批复付诸实施对相对人发生法律效果，对其权利和义务产生了实际影响。

综上，在法律和司法解释均未具体规定如何审查行政行为是否产生了外部效力并因此是否可诉的情况下，可以从是否存在具体的行政相对人、是否形成行政法律关系及是否直接对相对人权利义务产生影响三个方面判断有否产生外部法律效力。这有助于明确行政诉讼法司法解释中规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的审查标准，对进一步厘清人民法院行政诉讼受案范围具有一定参考意义。

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编辑｜遁一

专业审核｜行政法与政府法律业务委员会

稼轩文编社

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