本期推荐| 一个小镇的体育崛起之路
2017年8月，国家体育总局颁布《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知（体群字〔2017〕73号）》，并公布了首批入选的96个示范性试点体育小镇。本文把经历了第一轮发展阶段的体育小镇称为“1.0代体育小镇”。时隔3年，根据文件精神，“1.0代体育小镇”将进入验收环节。如果说小镇处于试点初期时，我们只能在学理层面进行理论上的论证，那么对于进入验收阶段的首批体育小镇则可以进行更为深入的实践与理论相结合考察。“1.0代体育小镇”建设有何经验值得借鉴？初代体育小镇发展面临着何种困境？困境如何破局？这些现实问题是本研究的缘起。
“1.0代体育小镇”阶段性实践经验、实践困境与优化路径——以城市近郊邻水镇体育小镇为例
文 | 朱罗敬，方春妮，肖婷
（《体育与科学》2021年第1期）
自浙江特色小镇经验推广以来，诸如运动休闲特色小镇、体育旅游小镇、体育特色小镇等乡村体育新业态应运而生。学者们从“人的城镇化”（张晓磊等，2019）、全域旅游视阈（张婷等，2019）、体育强国视域（蔡文菊等，2019）、品牌理论（高振峰，2019；代方梅，2018）、空间分布（谢尊贤，2019）、“产城人文”（鲁志琴，2018）、根植性理论（范斌，2018）、精准扶贫（熊金凤等，2018）、产业集聚与区位理论（鲜一等，2018）、体育民俗文化传承与保护（王松等，2019）、地理空间特征（范成文等，2020）等多元视角展开了一系列研究。在理论研究层面涉及体育特色小镇的理论定位（赵承磊 2019；胡昌领，2018；季朝新等，2018）、体育小镇群体发展特征（黄卓等，2018）、驱动（或动力）机制（李娜等，2019；司亮等，2018）、耦合发展机理（周文静等，2019）和评价体系等（田学礼，2018）。在实践研究层面涉及地方探索（沈克印等，2018）、江苏体育特色小镇经验总结（崔建国，2019）、挪威奥普兰郡狩猎小镇所面临的生态平衡与村民经济的协调问题（Pedersen S，2019）等。此外，国内学者还开展了国外体育小镇经验建设研究（王峰，2019；朱洪军等，2018）。
已有的研究成果为本研究提供了丰富的理论思路。稍显欠缺之处在于前期研究成果多出自体育小镇政策出台初期，没有小镇实践建设经验以验证相关理论的合理性。恰逢首批体育小镇进入了验收阶段，本研究以邻水镇体育小镇为考察对象，通过访谈镇政府分管领导、所在市政协委员、文化站长、部分村民，总结这三年间小镇所面临的困境，探索体育小镇的运行逻辑，在实践层面进行阶段性的反思，检验前期相关研究设想，提出体育小镇运行机制的再优化路径。
1 沿江市近郊体育小镇案例解析
1.1 体育小镇概况
1.1.1 政治概况
邻水镇领导班子整体素质较高，这得益于我国全面实施的公务员招考制度。该制度对基层最大的意义在于不断地为基层政府输入了新鲜血液。该镇镇政府中的公务人员中有80%具有本科以上学历。领导班子成员更是达到100%的本科学历。这批公务人员中具有硕士学历5人，且多为双一流高校的硕士毕业生。专业涉及管理学、城市规划、农学等多学科。高素质的干部队伍为体育小镇的顺利建设提供了有力的管理保障。尽管该镇领导班子和其他公务员中并没有体育专业背景的人员，但由于整体素质较高，学习能力较强，并通过认真研读政策文件找寻突破口，这在一定程度上弥补了没有体育专业人员参与小镇建设的不足。
邻水镇所辖行政村实行的是村庄自治模式。村委会由全村村民普选组建。经过土地三权分置改革和土地集中流转改革后，村民的经商积极性在一定程度上被调动起来。村委会特别是村主任的选举已经成为乡村能人和返乡大户之间的竞争焦点，往年那些老实人和老好人已经不具备竞争村主任的能力。相对于没有多少政策操作空间的镇政府而言，村庄更具有广泛的创新空间。
从“镇-村”治理的稳定性看，村级干部的流动性较低，村级组织的治理相对稳定。由于换届和晋升，乡镇一级领导班子的流动性比村级干部要高很多，这使得有关小镇发展政策的可持续性或将面临着一定的不确定性，而政策的这种不确定性改变又会为后续新政策的实施埋下一些利益矛盾隐患。
1.1.2 产业概况
邻水镇在名水市经济排名中位列第一。连续三年（2017-2019）的财政收入分别为3949.8万元、3760万元、4480万元。小镇产业结构呈现多元化态势，涉及一、二、三产业领域。其中，第一产业主要是粮食种植与烟草种植，粮食种植面积达7[HJ5”:*2]万余亩，烟草种植达9千余亩。从收入结构看，烟草收入占比最高，每年烟草税收约700万元。烟草种植是邻水镇传统优势行业，邻水镇因此有“烟草之乡”的称号。邻水镇的第二产业主要是一些食品深加工企业，如乡里茶油科技有限公司、芙蓉食品有限公司、天天食品有限公司等。除食品企业外还有防盗门企业。第三产业主要是乡村旅游业和体育产业。其中跃马湖景区被列入了名水市十大乡村旅游精品路线。围绕着跃马湖景区建设有冰雪、水上、休闲运动等体育设施。
总体上，相比于传统优势农业，体育产业在邻水镇的首位度并不突出。目前在GDP构成中，第一产业和第二产业比重最大。但从财政收入结构看，近三年来每年约5000万元的财政收入主要由第二产业和第三产业的财政收入构成，第一产业的财政收入所占比重最小。也正是因为体育产业比重和财政收入比重均比原有传统优势产业的比重低，导致体育小镇在村民心中的认同度并不高。
1.1.3 文化概况
在文化领域，邻水镇的体育项目呈现出现代体育项目与传统体育项目共存、竞技项目与大众休闲项目同行的多元化状态。邻水镇所在的名水市素有武术之乡之称，邻水镇的宏拳于2014年被列入沿江市第四批非物质文化遗产名录。除体育文化外，政府投资500余万元建设了生态谷项目、三国文化、秧田耕读文化等文化旅游产品。这里可以看到，体育小镇引进的现代体育文化以及后续政府打造的旅游文化项目是一种外来文化，这类招商引资打造的新文化在小镇建设初期是一种无“根”文化，它们往往面临着如何“生根”的问题。
1.2 邻水镇体育小镇建设思路的缘起
1.2.1 内生动力：因对外辨识度不高，小镇尝试寻求新特色
2006年到2015年期间，该镇依托周边风景旅游区聚集，以及传统的第一、第二产业，实现了经济、社会双发展的良好局面。但随着周边经济环境的改变，小镇面临着“综合有余、特色不足”的局面。主要表现在辨识度越来越低，与周边乡镇的旅游产业同质性越来越强。邻水镇在城市运动会中已经建成了一些现代体育设施，这种能够承办大型赛事的设施在全市乡镇中也仅有该镇拥有。如果不能充分利用这些体育设施资源，特别是在这些体育设施的土地属性为建设用地的情况下，这相当于是在浪费邻水镇宝贵的土地资源。在本镇传统农业特色难突出，小镇对外辨识度不高的情况下，镇政府将小镇未来特色定位于休闲体育旅游特色。
1.2.2 外部压力：因所在市产业升级转型需求，小镇试图重置产业结构
邻水镇所在市是名水市，该市为中国烟花爆竹比较知名的产业基地之一。全市参与花炮产业的人数众多，形成了集研发、生产、深加工、进出口贸易、文化传承保护等于一体的完备的产业体系。然而随着国家对生态环境保护的管控日益严格，名水市的花炮产业在近10年中，先后经历了国内城市限时燃放烟花、城区全面禁止燃放烟花的重大变迁。与之对应的是，花炮产业产值近20年来增长了近70倍。但从2012年后，花炮产值有个明显的下降，2014年底名水市花炮产业产值为200多亿元，相比于2012年的巅峰时期下降了约三成。虽然在此期间政府引导相关产业重点转向对外出口，但由于世界主要发达国家对于环境保护的压力也越来越大，出口业务亦开始呈现出下滑态势。2018年名水市花炮遭遇了历史的最严管控，沿江市政府宣布逐步减少甚至最终要取消已成为城市文化标志的每周一次的常规烟花观赏活动，同年城管部门发布春节期间禁放烟花爆竹管理通知。2019年名水市花炮行业发生重大安全事故，国内城区花炮市场遭遇了前所未有的重创，名水市产业结构亟待向绿色可持续性产业方向转型。
体育产业具有天然的生态环保性，能够在发展产业的同时不破坏本地区的生态环境。基于以上内外部因素考量，镇领导班子根据小镇的初始基础，结合沿江市的发展规划，以“全域旅游战略”为切入点，配合名水市的产业转型需求，恰逢国家体育总局颁布了体育特色小镇政策，最终在2016年确定将体育产业作为本镇的特色产业，2017年成功获批体育小镇项目。截至2019年底，体育小镇近5年来累计投入相关资金达20亿元，其中政府（包括银行融资）投资约3亿元，社会投资约17亿元。投资商的产业布局、上级市的产业布局与小镇的布局有交叉、有重叠，这些交叉点和重叠区促成了邻水镇体育小镇的“前世今生”。
2 邻水镇体育小镇的实践经验
邻水镇体育小镇的实践经验主要有三点，即以利益共享为核心纽带，具体通过利益共享、地为核心和项目捆绑等三条经验打造体育小镇（见图1）。
图1 邻水镇体育小镇运行示意图
2.1 利益共享：政、村、企顺“势”合作
利益共享是当前体育小镇运行的最核心要素。前期的土地性质变更、项目制申报和“政-村-企”协同开发均是围绕着利益共享展开的。这种利益共享机制在市场行为与政府管控的互动过程中“自觉”形成，亦是一种顺“势”而为。
乡镇政府是我国行政机构的最基层单位，而乡镇所辖的行政村并不是国家行政机构的延伸，行政村以自治为主。从中央到省、市、县、乡镇，是一条垂直管理体系，属于上下级的关系。对于镇政府而言，申报体育小镇并不是政府行为的目的，而是手段。即通过建设体育小镇为小镇当前的产业结构转型升级寻求一个突破口。同时，通过体育小镇的项目申请获取政府的开发项目。而当本级政府财政不足，而上级下达项目的经费亦不充足时，就需要外部资本予以资金支持。为吸引外部资本，小镇进行了土地性质变更以及后续的土地集中流转。
对于外来投资企业而言，中小企业在一线城市的竞争颇为激烈，为寻求新的发展机遇，与大型企业一同向区位优势较好的城市近郊乡镇各自寻找商机。邻水镇体育产业项目主要有三大投资商，分别是北风置业集团和另外两个私人投资商，其中北风置业集团投资规模最大。北风置业集团是一家上市企业，资金雄厚。其业务主要涉及房地产开发、商品房销售、租赁、物业管理、新型建筑、装饰材料的开发、园林、建筑和装饰工程设计与施工等。该集团在邻水镇的主要投资项目涉及东风村生态森林休闲项目、水上项目等，占地规模达到1000余亩。其中对东风村的生态森林休闲项目采取的实施措施是对该村进行了整体规划，由集团在不触及该村村民实际利益的情况下对全村的林地、闲置土地实施改造，打造全村休闲生态模式。此项目一举将该村从全镇排名最后的“落后村”推向了全镇经济、文化排名第一的行政村。2019年中央电视台知名农业节目《乡约》来到该村进行了节目拍摄，东风村的知名度凸显。
2.2 项目捆绑：通过项目组合扩容政府扶持资金
围绕着乡村振兴战略、城镇化战略，国家出台了一系列扶持政策，这些政策政出多门，大多数以项目制的形式进行扶持，呈现出项目“碎片化”现象。这使得基层政府要熟悉一系列政策扶持的侧重点，结合本地区现实条件和实际需求有效利用相关扶持政策。
为争取各部委项目，基层政府开展了激烈竞争。邻水镇创新工作思路，通过项目捆绑的方式，促成了政府扶持力度最大化。即依托前期城运会的场馆基础，向国家体育总局申请体育小镇项目。而后以此项目作为亮点，结合沿江市乡村文化旅游项目，获批国家开发银行的5000万元政府信用担保的乡村文化旅游扶持贷款。为进一步扩增扶持资金，镇领导班子敏锐地发现省发改委的文化旅游特色项目与体育小镇项目具有密切的关联性，于是又以立项的体育小镇项目为基础，申报了发改委的文化旅游特色项目，并成功立项。但该项目资金需要在体育小镇第一期验收合格后才能拨付，奖励经费约300万元。发改委这类项目属于事后奖励项目（见表1）。
表1 体育小镇捆绑项目情况表
2.3 地为核心：土地性质变更先行
土地是三农问题中的核心要素。体育小镇的建设资金结构中，政府投资约占15%，其中本镇实际投入的经费比重更小，约占5%左右，绝大部分资金来自社会投资。这意味着体育小镇需要具有吸引社会投资的条件——土地。然而，在农村地区金融服务中，经常面临的最大问题就是土地不能抵押。
近些年来，农村土地产权改革一直处于深水区，举步维艰。一方面，土地产权集体所有制具有稳定社会与经济的积极作用。在社会稳定方面，它起到了“稳定阀”和“蓄水池”的维稳作用。当快速城镇化进程中，进入城市的农民工无法获得体面的生活时，这些农民工可以返回农村，依靠自己的土地满足基本温饱。在经济稳定方面，土地产权集体所有也有效地保障了国家粮食安全。但是，另一方面，土地集体所有制，在一定程度上制约了农村产业结构的现代化转型升级。特别是在融资方面，农村没有可供银行抵押的有效资产。在城市地区通常以土地产权作为优质抵押物获取银行、风投等融资，在农村地区，这些现代融资渠道基本被堵塞。
前任领导考虑到了土地产权问题可能会在未来制约小镇发展，并在14年前（约2007年）通过多种渠道，借助城市运动会的水上项目在该镇举办的机会，以建设用地为名，在当时土地征用成本相对较低的时候，向国土部门申请，完成了农村土地向建设用地的变更。而后，沿江市政府在该镇修建了两座大型场馆（一个水上场馆，一个室内场馆）。此外，该镇周边风景区聚集，沿江市政府就地建设了一批运动员接待中心。该接待中心在城运会结束后划归镇政府自行处置。由于此块土地已经变更为建设用地，该镇将部分接待中心用地出售给房地产开发商进行了开发，建成了休闲别墅。剩余土地建设为商业养老中心，对外用于老年人康养产业。
拥有一定数量的商用土地是体育小镇吸引外部资本的核心竞争力之一。土地产权变更先行策略极具前瞻性，此举为后续小镇吸引社会资本，获取更多的政府项目打下了坚实的基础。也使得小镇的商业开发比其他乡镇更具投资吸引力。但是，小镇商用土地供应的难度愈来愈大，后续的小镇体育产业扩张充满了变数。
2.4 特色打造：多渠道突出小镇的体育特色
3 “1.0代体育小镇”的实践困境
3.1 村民利益在体育小镇建设中体现不足，内生性动力有待进一步激发
在吸纳就业方面，根据镇政府不完全统计，全镇约有100余人就业于体育小镇（全镇约7万居民）。这些村民多数被安排在普通岗位上（如售票、保安、收银员等岗位）。相对重要的管理岗位则由投资商从总部带来专业人员担任，基础设施建设是由建筑工程企业承担。体育产业相关就业率不高，是因为村民的收入来源多样化，他们在其他产业中可以获得同样的收入甚至更高的收入。村民依托传统烟草业和其他经济作物种植，也能获得较为富足的收入。年轻村民则通过外出务工或考入大学到城市定居。而体育产业项目对于留守村民而言只能参与低收入岗位，且参与度较浅，村民对于体育产业项目的认同度较低。
3.2 体育小镇政策激励信号较弱，项目后续延续衔接有难度
之所以出现基层政府创新工作思路，通过政策再组合与项目捆绑建设体育小镇，从政策本身看是因为现有的体育小镇政策缺乏足够的激励性。政策激励信号强，才会提高各地政府建设体育特色小镇的积极性。否则，要么像邻水镇政府这样创新工作思路，结合已有的体育设施基础通过项目捆绑来扩充体育小镇建设资金，要么选择放弃。
体育小镇项目能否可持续深入推进，与体育小镇的政策激励信号强弱有直接关联，具体表现在以下两个方面。一是现有体育小镇政策奖励与小镇建设成本投入差距过大。虽然在落实《体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》中，体育总局将补贴经费分摊到各省市体育局，在一定程度上给予了体育小镇一定的资金扶持，但是相对于体育小镇的整体开发成本而言，差距依然较大。以本案例中的沿江市体育局为例，沿江市体育局为立项单位在三年建设期中每年拨付100万创建经费（三年共计300万元）。邻水镇围绕着体育小镇的建设，通过政府出资（30%）、招商引资（70%）的融资方式获得建设资金约20亿元。300万的奖励经费显然不足以有效吸引邻水镇全力投入体育小镇建设。如果不是镇政府和各村级组织创新思路，应用捆绑项目的办法尽量换取其他政府扶持项目经费，仅仅依靠300万体育局扶持经费难以调动镇政府的发展动力。毕竟相对于体育小镇的前期基础设施建设和后期所需的配套设施、养护、宣传等大量资金需求，300万经费杯水车薪。
二是体育小镇政策本身带有阶段性特征。从体育小镇政策的后期激励措施看，第一个建设周期（3年）中，每年可以获得100万元的体育局创建经费扶持，但是小镇验收后，文件却并没有对验收合格或失败的小镇给予何种奖励或惩罚做出明确的规定。如果小镇验收不合格，也不会收回建设周期中所扶持的300万经费。从政策的激励效果看，这种不管结果的政策，虽然会在项目发包初期吸引基层政府踊跃参与，但不足以吸引基层政府可持续性地建设下去。因为，获利成本远大于验收失败成本。即只要获得立项，就可以获得300万元资助，而不用担心是否会验收失败。
3.3 商用土地资源有限，土地财政模式亟待转型
土地财政是我国城镇化发展的特色之一，其弊端也备受学界热议。对于建设初期的小镇，商用土地买卖可以带来最快的财政收益，然而建设用地资源有限，土地财政非长久之计。调研中发现，虽然在体育小镇筹备之初，邻水镇利用政策宽松期与城市运动会承办契机，累计变更土地性质约千亩，这为邻水镇的产业结构转型、占据先发优势打下了前期基石。然而小镇建设用地面积有限，无法像城区开发那样进行大面积土地交易。乡镇所辖行政村中农用土地依然承载着本镇最大的传统农业需求。并且国土资源部加强了对农村土地的管控力度，设置了土地红线。因此，小镇的建设用地不可能继续增加。
此外，土地征用与村民的利益密切关联，土地矛盾引发的社会稳定问题凸显。受所在镇政府的换届影响，第一批体育小镇在立项后已经经历了近三年的发展历程，如果算上立项前的准备阶段，第一批小镇实际上经历了至少5年的发展时期，那么在此期间乡镇领导换届则是必然发生的事情。尽管我国政府改革一直在大力推进基层政府制度化、法制化、现代化的治理模式，然而在基层政府领导换届仍然对政策的延续性具有一定的负面影响。调研中发现，在体育小镇的规划建设中，村民上访关于土地产权的问题比较集中，矛盾的根源之一就是一些村民在体育小镇建设之初与前一届领导签订的协议，在领导换届后，新一届领导并不认可前任领导所签订的土地方面的协议。这其中有着国家土地征用方面政策的变化所造成的影响，也反映出领导换届对于政策延续性确实具有一定的负面影响。土地问题贯穿体育小镇建设的始终。
3.4 “体农旅”三产合而不融，体育象征意义大于实际意义
体育小镇中的体育特色形式意义大于实际意义主要体现在三个方面。一是体育产业尚未能充分融入小镇产业结构体系中。具体表现为“二产易融”“三产难融”。一般认为“体农旅”三产融合中，体育产业可以带动旅游产业，吸引众多游客后的直接受益行业是餐饮业、酒店住宿行业。就本案例而言，小镇政府更希望能够对本地已有的传统优势产业形成促进作用。“二产易融”指第一产业与第二产业或第一产业与第三产业比较容易融合。但是三个产业一起融合则面临着切入点难寻的问题。该小镇的第一产业中的烟草种植产业在小镇产业结构和村民收入中占有较大的比重，与烟草种植产业相关联的深加工产业（第二产业）已经形成较为完备的产业链，烟草种植已经成为该镇的传统稳定产业。问题在于，烟草业的形象与当前的体育产业形象反差较大。在宣传烟草大镇的时候就刻意回避体育产业，在宣传体育特色时更不能把烟草种植顺带结合。镇领导笑谈“总不至于宣传时让一个人边运动边叼一根香烟吧”。从现有的三产特征看，确实难以有机融合，但至少做到了互不干扰。
其二是体育产业对小镇的整体经济贡献度较低。邻水镇虽然在近5年来力图打造体育产业为特色的小镇，但是无论是体育产业在三产中的比重、财政收入中的比重还是就业中的比重均不是最多的，甚至是靠后的。该镇除了建设体育小镇外，还在所辖的和睦村流转500余亩土地建设工业园区（2020年政府计划进一步土地流转500亩用于工业园区二期规划）。引进镇外企业和村镇企业40余家。涉及农业深加工、工具、机械制造、化工等企业。因此，从邻水镇企业结构中看，实际开发体育产业的企业数量仅3家。体育产业与该镇其他企业数量和规模相比，只是表现在其特色更加突出。
其三，现代体育文化很难融入原有小镇文化结构中。对引进的现代体育项目、体育赛事或体育文体活动而言，只能说对邻水镇具有特色。如果从周边体育资源布局来看，邻水镇的这些引进项目没有文化根基，悬浮于邻水镇文化结构表层，缺乏核心竞争力。所谓核心竞争力是指其他竞争对手难以复制的优势。与沿江市和名水市的体育资源布局相比，邻水镇的这些现代体育项目在附近的城市中较为普通，消费者完全可以在配套设施更加完善的市区或其他周边地区获得相似体育产品或服务。
从小镇历史上看，确实出现过传统民间体育特色之乡（如武术之乡），但伴随着现代经济与社会的发展，这些传统体育特色之乡已经难以依靠传统体育本身作为本地的经济支柱。而具有经济价值的现代休闲体育又难以融入小镇的传统文化体系中，致使现代休闲体育文化悬浮于小镇文化表层，得不到村民的广泛认同。
4 “1.0代体育小镇”的优化路径
4.1 以促进村民深度参与为原动力，多维度提升村民的体育小镇认同度
体育小镇仅仅依靠自上而下的行政力量和从外到内的外部资本力量难以推动小镇走向可持续性发展道路。学界一直有一种主张，无论实施何种改革，农村归根到底仍然是属于农民的农村。同样的反思也应存在于体育小镇的建设中，体育小镇归根到底依然属于小镇的村民。如果自上而下的行政力量和从外到内的外部资本力量不能与来自小镇内部的内生动力相呼应，体育小镇或将成为“无根”小镇，如同那些纯粹依靠外部资本打造的房地产小镇一般，失去了可持续发展动力。体育小镇的可持续性发展动力更应该来自小镇内部。建议从两个渠道拉升小镇村民的认同度。
一是在经济维度上，深刻反思土地产权制度、农村集体经济制度和小农意识经济对小镇体育产业和旅游产业所带来的诸多影响。鼓励村民直接参与体育产业项目，或是参与与体育产业相关联的其他产业。鼓励本镇村民依托集体产权土地，通过土地流转，在不危及原始生态环境的情况下，开展休闲户外项目。探索农业合作社、小农经济、农村集体经济等模式如何在体育特色小镇建设中发挥作用。建议使用少量建设用地吸引外部资本深度开发的同时，要发挥集体土地的经济功能。通过土地集中流转的形式将土地优先承租给本村大户进行“体农旅”综合田园体尝试，实现外部资本和镇内资本共促小镇经济的良性互动局面。
二是在文化维度中，促进现代（体育）文化与传统（体育）文化的有机融合，打造体育小镇的体育文化核心竞争力。经过数百年积淀得以保留下来的小镇原生态文化已成为特色小镇“天然”的核心商品，这应该成为体育小镇的核心竞争力，它有别于城市中纯现代化的体育产品。在资本利益的驱动下，来自乡村外部的现代体育文化和旅游文化在产生经济效益的同时也会逐渐渗透到乡村文化体系中，改变着小镇文化结构。因此，建议在小镇建设实践中，重视传统体育文化价值挖掘与现代体育文化商业开发的相统一，消解现代体育文化与小镇传统文化之间的张力，进而形成新的文化认同。
4.2 以优化顶层政策设计为先导，通过政策整合强化政策激励信号
项目制已经成为当前中央对地方扶持的主要途径。项目制不是完全自上而下单向推行的组织形式，而是在委托方与承包方的博弈过程中不断演变和建构的组织形式。中央作为项目的委托方，通过多种资金补贴方式调动下级政府积极参与转移支付，同时激励基层政府竞争项目，从而保质保量完成上级任务。项目制的激励特征是“以少带多”，资助方式以“转移支付”为主。“以少带多”指中央各部委发包的项目，不会根据项目的所需的实际金额全额拨付，一般拨付的资金也仅仅占实际所需金额的一小部分，正是通过这一小部分资金吸引众多承包者依据自身的财政实力去竞争项目。“转移支付”分一般补贴和专项补贴。项目制中的支付方式通常被认为是专项补贴，以申请和下拨为主。在转移支付过程中，中央赋予地方一定的决策和管理、资金统筹与配套等权责，调动其积极参与配合，以较好地完成项目目标
在本案例中，当项目落到承包单位——基层政府时，基层政府则需要开动创造力，积极吸引社会资本弥补资金不足的短板（招商引资），努力完成承包下的项目。然而当前体育小镇所面临的问题在于单一的体育小镇政策激励信号较弱，相对于前期的大量资金和基础设施投入，立项后的补贴不足以吸引基层政府全力投入。在体育小镇的顶层政策设计中，仅仅依靠体育总局的一个政策，难以有效激发基层政府的承包热情。但是本案例中基层政府的项目捆绑策略可以为顶层设计提供一定的优化思路。当顶层政策中没有诸如涉及土地、融资、减免税等“真金白银”的扶持亮点时，那么可以在上级政府的协调下将体育政策与其他相关部委、省级特色小镇、文化旅游等政策有选择性地“整合捆绑”。此外，考虑到转移支付的主体部门一般是地方政府，且体育小镇多具有地方特色，因此，在政策捆绑中应突出与地方政府（建议以省为单位）对接政策。以此扩充优惠范围，强化政策激励信号。
4.3 以保障小镇社会效益为底线，重视社会效益与经济效益的相协调
体育小镇建设是我国城镇化进程中孕育出的一种新型发展模式。在考量经济效益的同时，仍需要重视社会效益与经济效益的统一发展。新中国成立以来，通过生产资料向城市地区集中，我国城市地区经济取了举世瞩目的成就。然而，时至今日我们仍然不能忽视农村的维稳意义。学界一直有学者在呼吁，在进行城镇化的同时，应重视乡村所起到的社会“安全阀”和“蓄水池”功能。特别是在农民工城市化转型进度方面，要有序推进。当城市产业经济结构升级过快，而农民工自身生存技能未跟上城市经济发展进度时，一部分农民工至少能够退回到农村地区，通过传统农业保证基本的温饱生活。此次新型肺炎病毒疫情危机再次凸显了乡村的“安全阀”和“蓄水池”功能对社会稳定所产生的积极影响。大量本应该外出务工的村民留守在乡镇各村，由于传统农业仍然在勉强运转着，这些外出务工人员的基本温饱仍然得到了保障。如果疫情发生在人口正常流动的非重大节日期间，城市封闭后，这些农民工在城市没有住房和稳定收入，又滞留在城市地区，城市地区能否应对这种局面实在是难以得知。故在本镇外出务工村民未能全面实现市民转型的情况下，土地流转率与外部资本介入程度需要有所控制，以备因经济风险导致的村民返乡后的基本生产生活所需。
4.4 以有序推进三产融合为基础，多渠道推进“体农旅”三产融合
城镇化战略应该与乡村振兴战略相互平衡，在渐进式推进三产融合的进程中实现体育小镇产业目标的“软着陆”。
一是外部资本引进规模和速度需控制，提防可能的“圈地”倾向。虽然具有雄厚资金的外部资本可以在短期内通过资本聚集迅速建立起小镇的硬件环境，但我们仍然要警惕资本的逐利性。以房地产为核心业务的外部资本，对土地产权价值的敏感性不言而喻。房地产企业进军体育小镇与企业和小镇是双向需求的。既有房地产自身业务结构转型的需求，也有体育小镇的建设需要大量资金和专业规划需求。房产企业资金雄厚，具有成熟的融资运作经验和城镇规划经验。但是，房产企业对于土地的开发渴望是其行业的惯有思维，各地的房地产小镇引发的官民矛盾、文化断裂等问题屡见不鲜。因此，我们有必要保持警惕。
二是在保证体育产业特色外，努力实现产业多元化，以抵御可能出现的外部风险。疫情期间，受新冠肺炎疫情这一外部风险影响，小镇的休闲旅游、体育产业、餐饮业、防盗门产业等均遭受了重创，而小镇的传统种植产业相对而言受到的影响较小。从一定程度上加强了小镇的抗风险能力。这促使我们要反思，在追求小镇特色的同时，谨防产业单一化。即便是难以相融的产业，在抵御外部风险方面仍然可能具有一定的互补性。
三是要跨越小镇行政区划限制，从更广泛的市场空间优化体育资源配置。单个体育小镇的市场容量有限，在小镇产业结构内难以有效实现体育产业与原有产业体系的有机融合，这亦是当前体育小镇中所呈现出“合而不融”局面的问题所在。封闭的经济环境并不利于产业的成长与壮大。体育小镇的空间限制不能成为三产融合的边界限制。应根据市场需求将体育产业的融合边界扩展至周边村镇，在全域旅游框架内实现内部体育产业资源的优化配置，在解决小镇内产业“合而不融”的同时，亦可解决周边特色小镇间因产业雷同导致的资源内耗问题。
5 结 语
体育小镇是体育产业在城镇化战略和乡村振兴战略双向互动下的新兴业态，它是阶段性、探索性、本土化的改革探索。在实践中，相关行动主体围绕着利益共享，基于政策导向、市场规则和小镇实际发展需求展开了一系列市场行为，在动态化的行为互动中架构出体育小镇的运行轨迹，实现了现代体育产业向城郊甚至农村地区下移。然而下移并非意味着体育产业已经嵌入小镇产业结构体系，它面临的困境也会随着小镇内外部经济、社会和文化环境的变迁而改变，这还需要广大学者密切关注体育小镇的发展轨迹，探索其运行逻辑，不断探寻运行机制的优化路径，为体育小镇的可持续性健康发展建言献策。
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朱罗敬，方春妮，肖婷.“1.0代体育小镇”阶段性实践经验、实践困境与优化路径——以城市近郊邻水镇体育小镇为例[J].体育与科学,2020,42(01):106-113.
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