励小捷的深度思考：社会力量如何参与文物保护？
在我国，仅不可移动文物就有76万处，而散落在各地、未登记在册却具有一定历史文化价值的文物更是难以计数。面对文物保护的复杂情况，一种社会共识亟待形成。文物保护不纯粹是某家单位或机构的事，也不仅仅是某个专业群体的事，而是需要社会各方力量共同行动起来。
11月3日，“首届社会力量参与文物保护论坛”在京举行，中国文物保护基金会理事长励小捷发表了以“更多参与，更好保护”为主题的主旨演讲，呼吁为实现文物保护社会参与，保护成果全民共享的新格局做出积极努力。
励小捷
中国文物保护基金会理事长
（图自财经网资料照片）
“由于文物保护工作属于公共文化事业，体现了公共利益，所以社会组织的公益性，决定了社会组织可以参与承担文物保护的工作。”
——励小捷
以下为发言实录：
01
社会参与文物保护的必要性与可行性
我国文物保护工作是各级政府的法定职责，由政府承担主要责任，一直实行属地管理、分级负责的管理体制，保护经费以中央、地方政府的财政投入为主。实行这样的体制符合中国国情,主要是因为绝大部分文物属于国有。我国文物保护法规定，所有出土文物归国家所有，古遗址、古墓葬、石窟寺及石刻、古建筑和非个人所有的近现代建筑属于国家所有。
这样的规定早在1930年国民政府制定的古物保存法第七条里就有规定：“埋藏地下及由地下暴露地面之古物，概归国有”。国有博物馆馆藏文物约5000多万件，民间收藏的文物尚不明确，但是有一点是可以肯定的，绝大多数珍贵文物特别是国之重器是收藏在国有博物馆的。同时还因为，不论是国有或是非国有文物都要依法纳入政府管理范围。文物是看得见摸得着的历史记忆，是国家和民族传统文化传承的DNA，是标志或代表国家利益的实物见证,涉及国家的文化安全，所以必须由国家管理。
国有国管体制在国际上也是通行的。比如欧洲国家的许多府邸、城堡都是传续几百年的家族财产，但是一旦成为国家定级文物必须依法纳入政府管理，产权人承担保护责任。
全国重点文物保护单位（新四军苏浙军区旧址）
美国虽然没有文化部和文物局，但在1916年就成立了国家公园管理局，以后逐步完善成为国家公园管理体系，统管自然和文化遗产。
以上几个西方国家的做法在一定经济社会发展中具有一定的代表性，归结起来，就是国家的文物管理都是由政府主管、主导的。
我们今天探讨社会力量参与文物保护问题，是在政府主导这一体制框架下进行的，而不是与这一体制相悖，这是开题之前需要做的一点说明。
同时还要厘清两个文中常用的概念：社会力量和社会组织。社会力量，主要是指政府之外的所有机构和个人，就文物工作来说可以界定为文物系统之外的企事业单位、社会组织和公民个人；社会组织，是在社会团体、基金会和社会服务组织（过去为民非或民间组织）三类社会组织中，今天偏重后两类，即基金会和民间组织。
（一）社会力量参与文物保护的必要性
第一，社会力量参与文物保护是文物事业发展的迫切需要。据统计，我国第三次文物普查登录的不可移动文物76.7万多处，国保单位4296处。被联合国教科文组织列入世界文化与自然遗产名录的50处。全国以文物和各类遗址为依托建立起来的博物馆、纪念馆4692家。文物资源浩若烟海，保护任务重如泰山，是我国文物保护工作的鲜明特征。
而文物博物馆系统的行政、事业机构设置与承担的繁重任务相比很不适应。全国省局中只有四个正厅级的文物局，14个单独成立机构的副厅级文物局，还有13个加挂文物局牌子的文化厅内设机构。
全国2853个县中单设文物局的很少，大部分为文广新、文广旅或文广体局，由一位副局长兼管文物工作，还有近三分之一的县没有行政管理部门，由县博物馆、县文管所代行文物行政职能。还有一部分县连一个文管所都没有，大量基层一线管理留白。
再看从业人员队伍情况，截至2015年年底为14万6千多人，结构比重上，多数人员集中在省市文物部门、文保事业单位（古建院、保护中心、考古所等）和博物馆，而基层文管所、县博物馆的人员很少，并且结构不尽合理，专业人员比例很低。简言之，我国文物资源的结构是一个正金字塔形，而我国文物管理技术队伍的结构是一个倒金字塔形。
省级文物保护单位（舒公塔）
资金投入的情况是，全国重点文物保护单位主要由中央财政支持，省级文物保护单位由省财政支持，市县级文物保护单位的经费也由本级财政负责，对市县重点项目有的省会给一定的支持。
大量的一般不可移动文物即普查登录文物点，责任在县，但多数难以落实经费，不能进入县级预算。近年来，省级政府对文物保护越来越重视，文保经费投入比较大，国保、省保的保护状况相对比较好，问题最多的是低级别的不可移动文物，就是11万余处县级文物保护单位，以及近64万处一般不可移动文物。
市级文物保护单位（李富春故居）
由于地方财力有限，且差距很大，许多文物资源丰富的县同时也是贫困县，因此保护投入难以保障，相当多文物保护状况极差。缺钱少人的问题能不能解决呢？我认为钱的问题随着经济发展可能有所改善，但是短缺永远存在；但是增人的问题不可能解决。需要进一步理清政府、社会、企业的关系，明确权责，拓宽渠道，创新管理，吸引社会力量、社会资金参与文物保护。
第二，人民群众是文物创造与保护的主体。如前所述，缺钱缺人所以要社会参与，不缺人缺钱了是不是就不需要了呢？不是这样的。因为世世代代的文物都是人民创造的、也是人民保护的。我是谁、我从哪里来、要到哪里去？这个人类思考的终极问题，都与文物保护传承有关。山西有很多元朝以前的古建筑，占到全国的70%，大量遍布在晋东南的乡村，这些小庙早已失去原有的功能，也不便用于开发，但是800年了，那里的老百姓世世代代守护着他们，有的地方还成立了村民理事会，承担保护的职责。
英国北部城市纽卡斯尔市，有一座逾百年的墓园，那里长眠着北洋水师的五位故勇，他们是1887年去英国接船并接受培训时病故在他乡的。一百多年了，他们的墓碑倒塌断裂，情景凋零。正是我们的留学生向使馆反映了情况，当地的华人组织主动提出要与我们基金会共同搞募捐修缮墓地。这些事例说明，文物遗存及其所蕴含的历史文化价值，可以让作为一个地方、一个国家、一个民族的每个人，找到一种血脉相连的东西，一种归属感、认同感乃至自豪感。这种情感当然与接受教育与学习有关，但是它不是外在的、强加的，而是生发于内心的自我需求。
所以，社会参与文物保护，作为社会力量也就是政府之外的群众、志愿者、社区、社会组织，并不单纯是一个被需求的客体，而是要积极参与的主体，参与者觉得他不只是付出而且还有获得，不只觉得是乐善好施而且觉得是自己的责任与义务。
（二）文物保护社会参的可行性
回答是肯定的。主要是因为：
第一，中央支持。自2005年以来，党中央国务院印发了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》、《世界文化遗产保护管理办法》，颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》、《博物馆条例》等等，这些都强调社会参与的重要性，并从不同角度对社会力量参与文物保护提出要求。
今年3月8日下发的《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》意见提出，“对社会力量自愿投入资金保护修缮市县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的，可依法依规在不改变所有权的前提下，给予一定期限的使用权”。同时，针对非国有不可移动文物的保护，意见提出“利用公益性基金等平台，采取社会募集等方式筹措资金，解决产权属于私人的不可移动文物保护维修的资金补助问题，使文物所有者和使用者更好地履行保护义务”。这些法律法规和文件指示都显示，党和政府大力支持和倡导社会力量参与文物保护，这是进一步推进社会参与工作的最重要的保证。
第二，民族传统。中国文化中历来就有乐善好施、扶危济困的优良传统，以个人资产修桥、铺路、造庙等被视为善行义举。比如，敦煌莫高窟绝大多数洞窟都是由民间开凿的，既有普通民众集资、合资造窟，也有官绅富豪出资独建洞窟，可以说，莫高窟真正的缔造者是各阶层民众。中国历史上对古物遗产保护的传统渊源久远，商周青铜器常见的铭文“子子孙孙永宝用”、尚书中“七世之庙，可以传德”的记载，都是这种传统的体现。
春秋战国时期，鲁国修建孔子冢、孔庙以供奉孔子遗物，以古物的保护利用作为圣贤纪念的载体。隋、唐以后，民间即有大量收藏及丰富的文物研究文献，宋代知名学者对青铜器、石刻碑刻进行收藏研究，清代由地方官员带领，乡绅集资进行古迹保护，以及抗战时期各地群众掩埋文物使其免遭掠夺，均反映了中华民族的这一优秀传统。
第三，实践基础。建国初期，以张伯驹为代表的一批大藏家将用身家性命在战火中保存下来的珍贵文物捐献国家；文化大革命中各地群众以他们的勇敢与智慧用涂泥巴、造暗室等各种方法保住了一大批文物；改革开放以来，随着政府的重视、宣传力度的加大，群众的文物保护意识进一步提高，民间收藏开始发端，文物保护的志愿者和社会组织开始涌现。面对“推土机”的威胁，越来越多的人给予关注，据理力争、检举爆料，唤起社会和有关部门的重视，得以挽救了一大批文物的生命。
2015年国家文物局选出的50个社会力量参与文物保护典型事例中，既有普通农民，也有退休干部；既有宗教人士，也有大学教授；既有港澳台同胞，也有海外华侨；既有无偿捐资修缮文物的农民企业家，也有在社会上具有较高声望的成功人士。这些都显示了公众参与文物保护的巨大热情。
第四，国际惯例。在公众参与机制较为完善的发达国家，社会民众及形态各异的社会组织百多年来一直积极参与到文化遗产保护实践中，促进了遗产保护制度的完善。英国最大的遗产保护慈善组织英国国家信托推动了《国家信托法》的批准与修订，有力保证了英国大量古老庄园的保存和激活。德国政府为吸引社会资金保护文化遗产，提出“一欧元卖古堡”，将一些年久失修的古迹向社会出售，由购买者承担维修费用及日常维护费用。
意大利也采用了类似的“领养人”制度，政府将部分博物馆、古迹、遗址等逐步租让给私人资本管理，但国家仍掌握其所有权和监督保护权。由于有了固定的维护人和较稳定的资金支持，很多文化遗产得以更好地保存下去。这些国家的经验表明，对历史文化遗产的有效保护，有赖于全体国民文物保护意识的培育，而社会予以公民组织的公共利益表达，势必进一步推动政府产生更大的责任感，作出更加迅速、公正的回应。
以上从四个方面阐述了社会参与文物保护的可行性。还需要指出的是：可行性是指具备一定的主客观条件的基础和发展趋势的逻辑，但还不等于现实性。
目前文物保护的社会参与刚刚上路，渐成风气，发展时间不长,参与经验不多,与全面建设小康社会的新要求相比、与传承中华文明的文物保护事业需要相比，仍存在较大差距。
差距主要表现为：一方面是社会公众的文物保护意识还不普遍，民众参与保护的自觉性不高，尽管对文物保护关心的人越来越多，但是还属于小众；另一方面，文保领域的社会组织特别是民间组织尚在发育中，大多数自身实力不强，人才短缺，结构较为松散，稳定性差；针对文化遗产的公益捐赠在整个公益慈善捐赠中所占比例还很少，没有成为应有的一个类别，也缺少以文化遗产保护为主要捐赠方向的大企业和企业家；此外，尚未形成公众参与文物保护的法规保障和有效机制，程序性权利缺失，公众参与的权益缺乏认可和保护，存在一定的制度性障碍。基于上述分析，社会参与文物保护的进程会加快，影响力会扩大，但是道路不会平坦也很漫长。
02
社会组织在文物保护中的职责与作用
社会组织突出的特点是两条，非政府、非营利。由于文物保护工作属于公共文化事业，体现了公共利益，所以社会组织的公益性，决定了社会组织可以参与承担文物保护的工作；同时，由于社会组织的非政府性质，使其能够在参与文物保护的过程中，既可以承接政府扩散的一些社会公共服务职能，也可以代表公众对政府文保政策提出意见、加以监督。我对文物保护的社会组织要从以下四个方面发挥作用的看法。
（一）发挥参与保护维修的作用
文物本体保护维修是文物保护工作的主要内容，它包括了不可移动文物与可移动文物的维修保护。文物维修是文保工作中耗资较多且具有很强专业性的部分。社会组织通过吸引与整合各种社会资源，选好切口、找准定位，在这方面是可以有所作为的。
一是，具有合法的资金募集资质的基金会，可以选择一定的文物维修项目开展公募或劝募，为文物保护维修募集资金，比如文保基金会开展的“保护长城、加我一个”长城保护公募项目，吸引了10万余人参加，得到了社会的广泛关注；再比如由万科公益基金会进行资金管理的“龙•计划”，通过义卖世博万科馆装饰陶板的方式进行公益众筹，实施了唐代建筑五龙庙环境整治工程。
二是，发挥社会组织联络专家和专业技术人员的作用，参与文物维修的前期工作，比如评估文物风险、编制保护规划、制定维修方案等等。
三是，组织开展有关人员培训工作，本着非营利的理念，参与培训从事文物维修的技工和其他方面的急需人才。这项工作非常重要，基金会在浙江松阳开展了整县推进的拯救老屋行动，钱有了，但修房子的人手不够用，有数的几个乡土施工队伍接不下单了，工匠的培训成了急需。四是，接受政府和其他机构的委托，参与文物维修。作为一个具有法人资格的社会组织，致力于文物保护事业，在一个地区做出了可信度，政府或其他机构就会把一些文保项目委托给你，或者直接参与维修、或者负责项目的监督管理。这是社会组织参与公共服务的一种重要方式，效率高、社会反响好。
还要补充参与文物维修至关重要的两点：
一是，在现阶段，我们参与的维修对象主要是县级和一般不可移动文物，高级别的文物保护单位技术要求和审批程序更为严格，我们一般摸不动，需要有一定实践基础之后再涉及。
二是，社会组织参与各种文物维修必须依法依程序，在文物部门指导下进行。不等于你募集来资金就想怎么干就怎么干，文物维修是有特殊要求的。
（二）发挥参与监督管理的作用
社会组织作为介于政府和市场之间的“第三部门”，具有相对独立性。这种角色使文物保护领域社会组织可以监督政府，又可帮助政府做文物保护的日常监管。建设性破坏和法人违法行为是目前对文物保护的一个威胁，因为破坏者后面往往是地方政府与开发商的利益。对待这样的事情，社会组织可以并且应该通过合法身份、合法途径表达意见，联手媒体进行监督，甚至作为公益诉讼主体通过法律手段实施监督。社会组织或志愿者发声、上级文物部门督办，地方政府纠错，不少文物违法案件的查办都是循着这个路径。据国家文物局督查司的统计，2016年1月至9月，共督办转办文物违法案件线索128件，其中社会组织和群众举报、媒体反映的为104件，占81.3%。现在打击文物违法案件中，社会组织和志愿者发挥了重要作用。
同时，文物社会组织以及志愿者目前做得最多的是对边远、分散的、文物专业力量薄弱的文物保护单位的巡查看护。对文物的保存状况随时报告，对损坏文物、违规建设等行为进行跟踪关注、及时举报。由不自觉地随机性监督变为有目的、有组织、有固定渠道的监督，这样就帮助文物主管部门将文物保护的职责落地生根。比如，长城保护员，还有北京义工组织开展的随手拍活动，都起到了很好的效果，发挥着不可取代的积极作用。
（三）发挥参与宣传普及的作用
社会组织是在自愿的基础上形成的，文化遗产领域社会组织的领导者和成员都是对文物保护有高度热情的人士，其中不乏有一定研究能力的人才。宣传普及工作相对于文物修缮，工作成本低、好运作，加之网络自媒体的普遍应用，这方面的作为也容易出效果。尤为重要的是，社会组织参与文物保护，即对物又对人，对人的工作更重要。据了解，大部分文物社会组织主要是在做家乡的文物和民间收藏的宣传普及工作。
如写文章、搞摄影、普查建档等。还开展了丰富多样的公民教育活动，如利用节日举办讲座、报告会、研讨会、开办小型展览、编写文物保护科普读物以及其他形式多样的互动性活动，使不同年龄、不同背景的社会公众参与其中，以培育全社会保护文化遗产的社会环境和社会意识。如果各地都有一两个这样的社会组织能对家乡的文化遗产的价值内涵做传播和阐释，就一定会提高当地群众对文物保护的关注度，甚至吸引形成更多的保护志愿者，这是可以长期起作用的工作。
最近，文保基金会搞了一次开放的文物保护单位情况调查，截至10月20日，已参与调查的67619个开放的文保单位，竟有56893个没有解说词，占到约84%。何至于此？文管所人很少，进来的人未必有所需的专业素质，主要精力放要钱要项目上，顾不过来研究编写解说词。可是连个解说词都没有，文物价值得不到阐释，一般观众、游客也就看个皮毛，怎么谈得上合理利用？我觉得这件事情管理单位完全可以交给文保社会组织来做，社会组织可以组织当地的退休教师、干部和其他对地方历史有研究的人来撰写。政府拿很少的钱作为激励，基本可以形成一部当地的文物志。
（四）发挥参与制度设计的作用
文物保护事业是公共文化事业的重要组成部分。随着政务公开和大众知情权和参与权的具体落实，文物保护的总体规划、城市改造对文物保护的影响评估、乃至一个文物建筑利用方式的选择，都可能也有必要进入公示或听证论证的决策环节。
两年前，杭州市政府就对西湖边上的一处名人故居如何利用问题征求过市民意见。社会公众对政府决策产生影响的参与方式主要是书面建议、撰写报告、发表文章、与政府部门直接协商等。这是文物保护社会组织义不容辞的责任。有的尽管不属于听证和公示的事项，社会组织仍然可以收集利益相关方的意见向政府和有关方面反应。2009年文化部颁布《文物认定管理暂行办法》，首次赋予了公民、法人及社会组织申请认定文物的权利。几年来，各地民间组织积极参与到不可移动文物申请认定中，数十处有重要价值的古迹和纪念建筑，由于民众申请认定为文物而得到了法律保护。
以上四个方面是基于对社会组织的职能定位和文物保护事业的发展需要提出的，其中也包含了对现在一些社会组织实践探索的概括，并不能对文保社会组织发挥作用的渠道和方式做到全面阐述。其实，社会组织发挥作用的空间很大、形式也灵活多样，只不过受到自身条件的制约和发展阶段的制约，关键是从实际出发，选择文保领域、想做而能做的事情做起来。
03
社会组织的自身建设与发展
现阶段，我国的文物保护社会组织基础还比较薄弱，人数、规模、资金、组织能力、影响力等都很有限。但是大形势对我们有利，深化改革是要求政府把不该管、管不好的的交给市场和社会来管理；随着经济发展，社会与公民的慈善和公益意识会有一个明显的提高；文物部门会采取鼓励社会参与的种种措施。社会组织应抓住发展机遇，稳步提升自身参与文物保护的实力和影响力。
结合我们中国文物保护基金会自身建设的过程中的一些体会，谈谈文保社会组织如何更好地发挥作用。
（一）要坚持依法设立
社会组织应按照相关法律规定登记成立，开展工作。以往这是一件不太容易的事情，特别是民间自发成立的社会组织。党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”，可以说为社会组织发展开了绿灯。今年九月一日慈善法正式实施，也为社会慈善公益类社会组织的设立提供了法律保障。《慈善法》规定，设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。有条件的社会组织都应该依法登记成立，具有民事主体地位，这是今后实现自身发展的前提，做大成事的保证。
（二）要坚持公益属性
坚持公益属性，坚持以保护为己任，树立自身形象，提升社会公信力，这是公益性社会组织的生命。有公信力才有影响力和吸引力。不能假公益之名行敛财之实，不能为眼前小利损害了自身形象、影响了长期发展。要坚持公开透明，公平公正，自觉接受社会监督。
（三）要坚持完善自我
做文物保护工作是需要有一定的文化底蕴和相关知识的。社会组织的成员要学习文物保护法、熟悉有关的法律法规和有关制度、规范，了解文物保护的正确理念和原则。只有这样才能对话、才能真正参与，反之只能是不知有汉何论魏晋。国内几位资深的文保志愿者，他们的参与已经不止停留在对文物的感情上，所提问题都能对违反了法律的哪条哪款讲得清清楚楚。社会组织应加强制度建设，要具备适宜的组织架构，制定完善的财务管理、项目管理、人员管理、信息公开制度，坚持民主决策，流程规范，接受内部及外部监督。立规矩、有章法，形成团队的凝聚力。
（四）要广泛联系合作
社会组织应当遵循开放共享的理念，联手众多合作伙伴，建立广泛合作关系。一方面要加强与文物保护领域其他社会组织和志愿者的联系，加强与各行各业社会组织、公益机构的联系，相互借鉴，共享资源，互惠互利，共同发展。另一方面要加强与文物行业主管部门、事业单位、专业机构的联系，以及时掌握国家文物法规政策，了解文物保护的实际需要，更好参与事业发展。
（五）要坚持增强实力
文物保护领域社会组织增强自身实力需坚持“两条腿”走路。一方面加强社会组织“硬实力”，扩大资金来源，增强调动和吸引相关资源的实力，通过政府委托、购买服务、接受捐赠、开展经营等方式筹措资金，不断扩展募集基金渠道及规模。另一方面加强社会组织“软实力”，加强公信力建设，扩大自身影响力和吸引力，广泛宣传，树立形象，以吸引社会资源投入文物保护事业。这里想就社会组织进行经营的问题讲点看法。社会组织应是公益性的、非营利的，因此而区别于企业，但并不是说社会组织不可以搞经营。
公益性基金会是允许经营的，基金会管理条例规定要实现资产的保值增值。只不过，基金会的经营性盈利要全部回到基金会公益资金的池子里，而不能分红或挪作他用。就文物保护的社会组织来说，多数属于社会服务组织，也就是以前登记的民办非企业单位，包括民办博物馆。这类组织，我个人认为是可以有经营活动的，因为即便是接受政府委托的服务项目实际也是服务业的一种形式。但重要的是坚持公益属性、不突破非盈利的底线。在刚开始涉足时尤其要慎重。
做好社会组织参与文物保护的工作，离不开一定的法治环境和政策环境，离不开政府支持。这个问题将有同志专题论述，我就不展开说了。
中国文物保护基金会创立于1990年，是我国文物领域最早建立的全国性公募基金会。二十多年来，经过五届理事会坚持不懈地努力，我们不忘初心，坚持以文物保护为宗旨，秉持“文物保护社会参与，保护成果全民共享”的发展理念，在艰难中不断前行，做了一些事情，但是与国字号的其他一些基金会横向比较，项目和资金量都是偏靠后的。
我们愿意与全国文物保护社会组织和广大志愿者联手，为大家提供服务。有这样几件事是否大家觉得有必要做？
第一是以文保基金会的网站为平台，给各个文保组织建立普遍的连接，就我们大家的微信群和公众号相互加关注，以逐步实现信息共享；
第二是研究建立一个统计指标模板，将每年的主要数据集中公布，有利于加强相互了解，而且可以分析评价年度的和数年的发展；
第三是基金会的一些全国性项目，可以考虑由具备条件的地方社会组织在当地承接并实施；
第四是像今天这样的以文保社会组织为主要对象的论坛，可否每年组织一次，形成一个大家联络的平台，每年设计不同的话题，研究大家共同关心的事情。可以继续由基金会和光明日报主办，也可以多方主办。
如果大家赞同，这四件事情我们共同努力，一件一件地做起来、做红火。
文：中经文化产业｜原标题：人民群众是文物保护真正的主体| 图：网络
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