【PM】整村统筹土地整备工作的政策探索与规划实践

Original 2017-08-22 魏秀月戴根平 规划师杂志

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作者深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司魏秀月，深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司规划事业二部土地规划所所长戴根平在《规划师》2017年第6期撰文，整村统筹土地整备工作的开展是深圳市土地管理制度改革工作取得的创新性成果，为彻底解决原关外地区土地历史遗留问题提供了全新的工作路径，在促进规划实施、推进项目落地、提升城市面貌及带动社区转型等方面发挥了巨大作用。文章从深圳市空间资源紧约束的现实情况出发，分析了当前深圳市土地管理的困境及其改革方向，在此背景下探讨了整村统筹土地整备政策的工作机制，并从实际案例出发论述整村统筹土地整备工作的总体思路及做法。整村统筹土地整备政策提供了深圳特区内外一体化目标下的多政策集成工作路径，为破题深圳市土地管理制度改革、彻底解决土地历史遗留问题带来了创新性的工作理念和技术方法。

[关键词]整村统筹土地整备；土地二次开发；土地历史遗留问题；土地管理制度改革；深圳市

[文章编号]1006-0022(2017)06-0067-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]魏秀月，戴根平．整村统筹土地整备工作的政策探索与规划实践[J]．规划师，2017(6)：67-72．

一

深圳市土地管理的困境及改革方向

（一）深圳市土地管理的困境

深圳市的发展史是一部由改革开放引发的快速城市化的历史。1979～2015年，深圳市的建成区规模从3km²扩展到900km²，增长了 300 倍；常住人口从 31.41 万增长到1137.89 万，增长了 36 倍；GDP从 1.96 亿元增涨到 17502.99 亿元，增长近9000倍。《2016年中国城市竞争力蓝皮书》中指出，2015 年城市综合经济竞争力榜单上深圳市位居第一。伴随着经济社会的飞速发展，深圳市的土地资源被快速消耗，新增城市建设用地潜力极为有限，城市存量土地的二次开发刻不容缓。

1.土地资源濒临耗尽

据2015年深圳市国民经济和社会发展统计公报显示，深圳全市土地面积为1996.78km²，建成区面积为900km²，占全市国土面积的45％，与内地众多城市相比，深圳市建成区面积占国土面积的比重位居前列。随着土地资源的消耗，近年来深圳市土地供应呈现减少的趋势。深圳市城市发展面临着严重的“土地危机”：在既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地的情况下，要在未来的城市竞争中胜出，深圳市必须更新思路，寻求新的突破口。

2.土地挖潜空间巨大

2015 年深圳市 GDP 总量为 1.75万亿元，平均每平方公里土地产出GDP 高达近 9 亿元，在全国各大中城市中遥遥领先。在深圳市内，关内与原关外的土地利用效率也存在着较大的差别：2015 年关内每平方千米土地 GDP产出达21.91亿元，而关外仅为5.27亿元。深圳市特别是原关外地区拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

3.土地权属问题复杂

深圳市在经历了 1992 年原特区内全面城市化和 2004 年全市全面城市化转地之后，产生了大量“房地分离”的土地权属问题，其实质是土地在法律上属于国有，但是其上的大量建筑物却由原村民实际控制、收益，并具有转让权。由此，尽管政府拥有名义上的土地所有权，但是在实际中却难以行使；原村民虽然在事实上享有使用、收益、转让等诸多权益，但是却不能从事土地的合法开发与再开发。在当前土地急速增值的市场环境下，复杂的土地权属问题对土地二次开发提出了严峻的挑战。

4.当前政策难以解决现状问题

当前社区积累了大量的土地历史遗留问题，大量产权有争议的社区未征转用地也难以通过城市更新的手段实现土地二次开发。这就使深圳市原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境。随着土地价值的攀升，政府与社区集体之间的利益协调难度越来越大，深化土地管理制度改革势在必行。

（二）深圳市土地管理的改革

1.《深圳市土地管理制度改革总体方案》的提出

国务院于 2008 年审批通过了《深圳市综合配套改革总体方案》，其中提出要深化土地管理制度改革，破解深圳空间资源紧约束的难题。2012 年 2 月29 日，国土资源部和广东省人民政府共同批复了《深圳市土地管理制度改革总体方案》和《< 深圳市土地管理制度改革总体方案 > 近期实施方案 (2012—2015)》，提出要结合深圳市高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高及拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理的新模式，促进科学合理用地和经济社会全面协调、可持续发展。

2.深圳市土地管理制度改革的实质

深圳市土地管理制度改革旨在彻底理清政府与社区之间的土地权属关系，实现土地完全国有化，推动小产权、半产权到完全产权的转变，突破“唯有国有化，才能市场化”的模式，对深圳市乃至全国城市土地制度的变革都具有实质的开拓意义。探索原关外地区土地历史遗留问题的解决路径，成为本次土地管理制度改革的重点内容之一。

二

整村统筹土地整备的政策探索

（一）整村统筹土地整备的内涵

“土地整备”一词最早于 2011年被提出，《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》( 深府[2011]102 号 ) 第五条明确提出，“土地整备是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海 ( 填江 ) 造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备”。

整村统筹土地整备的本质是在农村城市化过程中，针对已完全城市化的特定阶段，采取的一种综合发展理念。它以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用的、空间集中成片的土地为对象，统筹考虑项目范围内的合法土地和未征未转土地、建成区土地和非建成区土地，通过整合腾挪的方式在同一社区范围内实现规划统筹、政策统筹、项目统筹、风险统筹和利益统筹，落实公共基础设施建设，加强规划实施，解决土地历史遗留问题，促进社区转型。

（二）整村统筹土地整备的政策机制

整村统筹土地整备政策的探索重在为现实问题提供解决路径，在征收拆迁、开发参与、土地开发方式、城市化模式及社区发展模式等方面提出了政策的改革方向。

1.征收拆迁机制

整村统筹土地整备政策改变以往单一的货币补偿方式，综合运用规划、土地、产权方面的相关政策，形成多元、系统、可充分调剂的补偿形式，实现传统征收拆迁机制从简单的拆迁补偿到谋求共融发展的转变。

2.开发参与机制

整村统筹土地整备是一种具有自主性、协作性的全新模式，破除了政府征收、补偿、出让土地给市场开发建设的传统征地开发方式。通过政府与社区共同协商、共同参与，将社区真正地融入到城市的开发建设过程中，使社区股份合作公司真正得到城市化带来的好处，使原村民和业主获得土地增值收益，以此来化解拆迁矛盾，实现开发参与机制从被动到主动、从对抗到合作的转变。

3.土地开发方式

在传统土地整备模式下，政府先通过土地征收拆迁实现土地一级开发，再通过土地出让交由市场，实现土地二级开发。整村统筹土地整备的土地开发方式通过政府和社区共同协商，由社区主导完成现状建筑的拆迁及拆迁后社区留用地的开发建设，促进了土地二次开发的一次性完成。

4.城市化模式

改革开放三十多年来，深圳市社区的城市化模式大部分表现为多点开花、零星发展。受不同开发主体的影响，社区内部不同片区的建设水平和建设面貌也千差万别。整村统筹土地整备是从整体上谋划社区的可持续发展，整体规划、整片改造、整体治理及分步实施，是对社区传统城市化路径的创新，促使城市化模式由零星点状发展向社区整体成片发展的转变。

5.社区发展模式

自 2005 年深圳市原特区外完成镇改街、村改居以来，社区就一直存在政企不分、管理混乱的状况，严重地制约了社区的社会经济发展。整村统筹土地整备通过一个承载多个目标的平台，不仅优化了社区整体空间结构，提升了土地利用价值，还同步制定了社区社会经济转型方案，旨在顺应时代发展，通过政企改革推动社区的社会经济转型，实现社区发展模式由政企不分的“一锅粥”管理向政企分离的市场化管理的转变。

（三）整村统筹土地整备政策探索的意义

深圳市沙湖社区于 2011 年被确定为整村统筹土地整备试点社区之一，并被纳入《深圳市 2012 年度土地整备计划》。该项目整体上通过多方协商谈判、经济总量测算和社区自身发展诉求的多次反馈调整，结合已批生效的法定规划和上级部门的调研意见，形成了一套可以在全市进行复制执行的政策思路。

深圳市规划和国土资源委员会在总结试点项目的基础上，提炼了以整村统筹土地整备路径实现原农村土地确权的经验和办法，解决原农村地区土地产权、违法建筑等遗留问题，破解城市化进程中土地、产权、集体经济转型等核心问题，在完善土地产权制度、创新土地二次开发模式等方面为全市提供了可操作的示范。在此基础上，深圳市规划和国土资源委员会出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法 ( 试行 )》，在全市层面进行推广，为全市土地管理制度改革进行了有益的探索。

三

沙湖社区整村统筹土地整备的规划实践

（一）沙湖社区基本情况

沙湖社区位于深圳市坪山新区西南部，辖区面积约为674.58hm²，其中现状建设用地面积约为177.61hm²，未建设用地面积约为496.97hm²(图1)。现状建设用地以四类居住用地和二类工业用地为主，二者占比合计约61％。社区下辖10个居民小组，户籍总人口为1528人，居民收入主要来源于房屋租赁、工资和社区股份分红，其中分红收入在坪山新区属于中等水平。

（二）沙湖社区整村统筹总体思路

沙湖社区整村统筹土地整备综合运用土地、规划、产权等相关政策，坚持“政府主导、社区主体、公众参与、合作共赢”的工作机制，利用土地政策，兼顾规划调节、资金补偿的手段，建立“土地 +规划+资金”政策大账的工作路径。前期，通过拨付土地整备资金、留用土地、收益分成及物业返还等方式，实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人等多方利益统筹；后期，社区与居民“算小账”，自行解决居民拆迁补偿、物业安置及集体物业发展的问题。其总体步骤为：确定整备对象—现状摸底调查—政策大账测算—方案编制(图2)。

1.确定土地整备对象

由上可知，整村统筹土地整备的对象为整村统筹整备项目范围内原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用的成片区域。

沙湖社区土地整备的对象为社区现状实际掌握的用地以及国有土地出让给其他单位和个人的用地，面积约为362.95hm²。其中，现状建成区面积约为143.49hm²，包括生态控制线外的建成区(139.07hm²)和位于生态控制线内的建成区 (4.41hm²)；现状山林地面积约为180.90 hm²，全部位于生态控制线以内(图3)。

2.现状摸底调查

现状摸底调查是对项目范围进行深入的调研，对现状所有宗地进行详细现场踏勘，对现状所有建筑进行详细现场测绘，以此摸清现有土地的地籍权属情况及物业的家底，形成基础数据库。

沙湖社区土地整备范围内共有土地674.58hm²，已征转土地约326.38hm²，未征转土地约348.20hm²。在现状已征转土地中，国有已出让用地为24.99hm²，国有未出让用地为301.39hm²；现状未征转土地中，位于生态控制线内的用地为222.81hm²，位于生态控制线外的用地为 125.39hm²。现状共有建筑 2248栋，总建筑面积约 106.44 万平方米，包括住宅建筑 1893 栋，建筑面积约64.09 万平方米；工业建筑 355 栋，建筑面积约42.34万平方米(图4)。

3.政策大账测算

政策大账测算采取的是基于整村统筹土地整备的“土地+规划+资金”的工作路径，在现状摸底调查的基础上，确定社区留用地规模及选址、社区留用地的规划功能及建筑量、社区可获得的整备补偿资金三方面的内容。政策大账测算是整村统筹土地整备工作的核心部分，也是后期方案编制的工作基础。

沙湖社区的政策大帐测算工作步骤如下：首先，确定社区留用地规模及选址。社区留用地规模遵循深圳市密度分区要求，并遵循确保社区现有规划的合法权益、充分考虑社区未来价值提升、尊重社区发展诉求及实际安置需求的原则，基于社区现状合法内用地及未完善征转手续用地量进行核算。沙湖社区留用地规模核算处于政策探索阶段，结合社区合法用地范围、参考城市更新政策、经济测算评估及社区诉求，经协商谈判最终确定社区留用地规模为64.10hm²( 包括57.11hm²的经营性用地和6.99hm²的公共配套用地)(图5)。

其次，划定社区留用地规划功能及核算建筑量。社区留用地规划指标的核算基于已批法定图则的规划方案，充分尊重社区发展诉求及实际安置需求，项目组人员根据规划要求对整备范围进行细致研究，在此基础上经过多次沟通及协商，确定居住和商业建筑量共220万平方米。其中，基于公共服务设施可服务的最大规模，确定社区居住建筑量不宜超过150万平方米。

最后，测算社区可获得的整备资金。社区可获得的整备资金主要是政府参照现有相关规定对社区留用地范围外的地上建 ( 构 ) 筑物、青苗和附着物进行补偿的费用。沙湖社区获得的整备资金主要包括土地补偿费用、建筑补偿费用、林木补偿费用及其他专项费用。

4.方案编制

沙湖社区整村统筹土地整备项目将规划方案和实施方案成果整合为《坪山新区沙湖“整村统筹”土地整备项目改革试点方案》，方案明确了整备项目概况，提出项目的工作安排、整备方式、权属调查、土地留用及移交方案、留用地规划方案及安置方案、货币补偿方案、资金预算方案、效益分析与风险评估，并提出明确的分期开发及土地移交计划等内容(图6，图7)。

（三）沙湖社区土地整备实施进展

沙湖社区于 2012 年 9 月正式启动试点项目整村统筹土地整备专项规划方案及实施方案的编制工作，于 2013 年8月基本形成了“规划+土地+资金”三位一体的政策大账，其专项规划方案和实施方案于2013年10月报市土地整备局初审，2015 年 2 月合并形成《坪山新区沙湖“整村统筹”土地整备项目改革试点方案》，再次报市土地整备局审查，并于同年5月通过深圳市政府审批，同年 11 月深圳市规划与国土资源委员会坪山管理局、坪山新区土地整备中心、坪山办事处及沙湖社区四方签订了《沙湖整村统筹土地整备项目框架协议》。当前，首期开发地块的启动地块已经开展合作开发商的招标工作，2016年年内即可动工建设。

四

经验借鉴

改革开放 30 年来，以深圳市、上海市为代表的经济发达城市率先步入高度城市化阶段，土地资源基本消耗殆尽，空间外拓受限，且长期低成本的城市扩张造成土地利用效率低下，部分城市面貌混乱，必须通过城市二次开发推进深度城市化，促进产业升级、破解发展困局。深圳市已经出台了较为完善的城市更新及配套政策，鉴于城市更新政策适用的局限性，城市土地二次开发工作在原关外地区的开展举步维艰。整村统筹土地整备政策的出台，在制度设计上明显区别于城市更新政策，并与之形成了较好的互补。该政策在二次开发模式创新、规划的公共政策属性体现及社区经济转型模式等方面提供了较好的经验。

（一）探索了城市二次开发的新模式，创新土地管理制度改革

深圳市政府当前面临着土地所有权管理缺位、所有权和使用权相互背离、土地使用混乱等土地问题，这也导致了规划难以落实。整村统筹土地整备旨在解决原关外地区用地合法指标不足的问题，并通过政策集成实现土地、规划、产权等政策的互动，是一种全新的二次开发模式探索，也是深圳市土地管理制度改革的重大突破。

（二）实现了全过程的规划“协商”，体现规划的公共政策属性

我国城市规划自新中国成立以来呈现出从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”进而向“综合空间政策”的转变趋势。深圳市作为全国城市规划工作的引领者和规划新理念的倡导者，当地政府已经从单纯的经济职能向服务职能转变，规划的公共政策属性也开始体现出来。纵观整村统筹土地整备工作推进的全过程，在项目前期宣传、方案编制及后期实施推进的过程中，社区和居民作为运作主体，创新地将“自下而上”的诉求表达与“自上而下”的规划编制相结合，实现了全过程的规划协商。规划的推进和实施也将社区环境改善、配套设施落实、空间品质提升和社区经济转型作为工作目标，深刻体现了城市规划的公共政策属性。

（三）取得了多方共赢的整备结果，提供社区经济转型的范式

受制于复杂的土地历史遗留问题，原关外社区成为城市化全面推进的洼地，其经济社会发展水平、社区面貌、规划实施情况等都与周边地区产生了巨大的差距。原关外地区的社区长期承接特区内外溢的低端制造业，作为社区集体经济组织的股份合作公司以物业出租为主要经营方式，发展道路单一。随着两租经济的饱和，股份合作公司发展陷入瓶颈，社区集体经济发展模式亟待转型。整村统筹土地整备工作的推进，一揽子解决了社区复杂的土地历史遗留问题。从政府角度来讲，全面盘活和释放了土地空间，为城市发展提供了相当可观的集中连片土地，有利于推动规划的实施；从社区集体角度来讲，通过获得“土地+规划+资金”的政策大账及社区留用土地的开发建设，极大地增强了社区集体经济实力，使社区经济增长模式由低廉的租赁经济向物业持有投资增长的发展模式转变，促进社区集体经济的多业态、多元化经营及长期可持续发展；从社区居民角度来讲，除获得可进入市场自由流通安置房以外，还可获得持续增长的集体经济分红。整村统筹土地整备的实施取得了多方共赢的成果，为深圳市原关外地区的社区提供了经济转型发展的范式。