【规划师论坛1】“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径

Original 李凌岚安诣彬等规划师杂志 2021-01-15

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本期主题：特色小镇规划与实施

【编者按】

特色小镇建设作为新型城镇化发展的新模式，是城乡一体化发展和带动新农村建设的重要抓手。2016年7月住建部、发改委和财政部三部委联合下发了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出到2020年全国将培育1000个各具特色、富有活力的特色小镇；同年10月公布了首批127个国家级特色小镇；2017年8月又公布了第二批276个国家级特色小镇。从各地特色小镇的开展情况看，存在建设同质化、产业功能弱、持续能力差等问题。本期“规划师论坛”栏目以“特色小镇规划与实施”为主题，在研读特色小镇核心价值的基础上，通过回顾我国现阶段特色小镇的开展情况，总结了不同类型特色小镇的规划与实施经验，探讨了特色小镇的可持续发展路径，以期为我国特色小镇的规划建设提供参考。

【规划师论坛1】

“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径

作者国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院空间所所长李凌岚，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院空间所项目经理安诣彬，中冶研究总院有限公司科技产业园分公司总经理郭戍在《规划师》2018年第1期撰文，文章从政府和市场两个视角研读特色小镇的核心价值与建设路径。从“上”，文章深入剖析国家相关政策的战略性涵义，以及特色小镇诸多实践的经验与问题，全局性地审视特色小镇在国家政策及政府需求中的意义和价值，提出了特色小镇未来发展路径的选择原则。从“下”，文章通过对企业在小镇投资、建设、运营过程中的角色与诉求的分析，明确了市场在特色小镇建设发展中的决定性作用，通过分析特色小镇的市场价值，提出了特色小镇可持续发展的要素体系。在此基础上，文章结合元阳项目探索“上”“下”结合的特色小镇发展路径，重新认识规划师在特色小镇建设发展中的角色。

[关键词] 特色小镇；国家政策；政府；市场；企业；新型城镇化；元阳

[文章编号]1006-0022(2018)01-0005-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]李凌岚，安诣彬，郭戍．“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径[J]．规划师，2018(1)：5-11．

一

从“上”(国家、政府视角)研读特色小镇的核心价值与发展路径

（一）从国家政策视角研读特色小镇的核心价值

1.新型城镇化的创新发展模式

自 2014 年《国家新型城镇化规划(2014—2020 年 )》发布实施以来，新型城镇化工作取得了积极进展，但新型城镇化所提出的一系列目标和任务在实施中大多以自上而下的方式推进，缺少市场支持，因此推进过程困难较大、负担较重，急需新的模式和载体来助力。此外，新型城镇化所提出的“以大城市为核心，大中小城市和小城镇协同发展”的主体形态，在笔者看来，就是要实现人流、资金流及创新要素在城市群中的自由流动，实现共赢、共进。在这个过程中，构建城乡之间、城市和小城镇之间要素流动的载体至关重要。

以产业发展为核心的特色小镇能有效激活市场，具有较强的自下而上的驱动力，其本质是通过政府、企业、社会资本构建“命运共同体”的合作模式，形成持续推动力，从而有效提升城郊、小城镇、农村的自我造血能力，实现可持续运营。由此可见，特色小镇是城市和农村双向渗透、双向发力且最具活力的“社会细胞”，将以点状的形态和创新的模式助推新型城镇化。

2.新常态下经济转型升级的新载体

特色小镇的建设并非要建立新的行政建制镇，而是作为一个相对独立和完善的承载空间，依托特色产业或特色资源，借助综合交通、现代通信、互联网、云计算和大数据等技术支撑以及宜居的空间环境，在更大范围聚集高端创新要素，形成新的经济增长区，为助力产业升级、重塑城市功能空间和经济地理创造新的机遇。同时，特色小镇能借助市场的力量有效地盘活特色资源 ( 自然、人文 ) 及存量土地，为市场在资源配置中发挥决定性作用开辟了道路。

3.供给侧改革的新空间

特色小镇在小空间里融合了产业功能、旅游功能、文化功能及社区功能，构筑了集产业链、投资链、人才链及服务链于一体的创业创新生态圈，能集聚各类高端要素，萌生各种创新因子，孵化出新产业、新业态，并通过对小镇空间的美化，提供优质的公共服务产品。其将是新时期扩大有效供给、提高供给质量、创新制度供给的新空间。

（二）从政府诉求视角研读特色小镇的核心价值

建设特色小镇是地方政府获取长效收益的抓手之一，而通过特色小镇的发展获取长效收益对于政府来说是至关重要的。在这一过程中，政府关心的不再是单纯的地价，而是项目开发完工之后在当地留下什么产业，吸引多少特色产业入驻，带来多少就业机会，创造多少税收。同时，这种长效收益是综合性的，不同于“美丽乡村”和重点镇建设，特色小镇建设谋求的是人居环境美化、生态环境优化、投资环境及品质提升、体制机制创新等多维度的综合收益。

（三）从国家推广模式解析特色小镇的发展路径

1.源于“自下而上”的“浙江模式”

在第一批国家级特色小镇试点名单中，以浙江为代表的诸多地区之所以能涌现出一大批特色小镇，大多源自当地较强的经济基础、高度发达的民营经济。

一直以来浙江制造业始终处于“微笑曲线”的底端，滞后于市场升级和消费升级的速度，有效供给日趋不足，消费需求开始外溢；与此同时，随着土地价格、人力成本的不断提高，固有的制造业“块状经济”整体成本提高，低端制造业逐步向我国西南地区转移。在此影响下，浙江的经济发展一度下滑。为了寻找推动经济增长的新模式，时任浙江省省长李强大力推动了以特色小镇建设为抓手替代“块状经济”的新模式的发展，通过营造优质创业生态，吸引高端要素聚合，从而助力产业升级转型，推动浙江制造供给能力的提升。这是在经济发展转型期进一步优化生产力布局、破解浙江空间资源瓶颈的大胆创新。

特色小镇之所以被称为“小镇”，既不是一个行政概念或工业园概念，又并非一定隶属于哪个建制镇，而是一种形象描画，即在有限的空间里充分融合产业功能、旅游功能、文化功能和社区功能，构筑产业生态圈，并营造令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。

总体而言，浙江特色小镇因产业而生，经历了漫长的发展过程 ( 很多产业的发展已经历了十几年甚至几十年 )，且由民营经济推动，其兴起具有五个显著特点：①“自下而上”的动力强劲；②经济实力雄厚，启动基础较好；③产业不是无中生有，而是提档升级；④实体经济作保，能够预期可回收效益；⑤各特色小镇在彰显产业特色的同时，均围绕浙江七大主导产业和历史经典产业发展，为全省产业升级服务。

2.“自上而下”的全国推广

《关于开展特色小镇培育工作的通知》的下发，意味着“浙江模式”的地区实践正式上升为国家政策。特色小镇虽然进入了三大部委的视野，但是三大部委的视角却不尽相同，也反映出国家对特色小镇的导向是多元的。

(1) 以住建部为主导的国家级特色小镇试点。2016年10月、2017年7月，住建部相继公布了第一批(127个)、第二批(276个)国家级特色小镇，主要针对特色小城镇，强调建制镇的概念。主要目的是着眼于小城镇在我国经济体系中的特殊地位，引导更多更适宜的产业向小城镇布局，盘活特色资源 ( 自然、人文 ) 的经济价值，让小城镇有产业、有就业，让小城镇生活圈更加完整、舒适，让小城镇生态圈更加秀美、可持续。

(2)以发改委为主导的“千企千镇”工程。2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会及中国城镇化促进会等机构联合下发了《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小(城)镇建设的通知》。意在推动“政府引导、企业主体、市场化运作”的新型小(城)镇创建模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导社会资本参与特色小(城)镇建设，实现镇企互利共赢。与此同时，该种模式以促进传统产业升级和培育新兴产业为导向，注重将特色小镇打造为高端功能节点和创新创业发展平台。

(3)以财政部为主引导的PPP模式。该种模式注重打破过去城镇化中简单的土地财政形式，探索新型和多样化的资金支持。特色小镇建设是PPP模式的一片重要试验田，成为吸引社会资本参与的合作平台。

除以上模式外，国家层面还有国家旅游局、国家林业局、农业部、工业行业信息化部、国家体育总局及国家中医药管理局等部门所推动的专业化特色小镇，如旅游风情小镇、森林小镇、农产品加工特色小镇、农业特色互联网小镇、工业文化特色小镇、中医药文化小镇及运动休闲小镇等。这些小镇模式旨在多维度地推动特色小镇建设，支持其主管行业发展战略/纲领的落实，整体要求与国家级特色小镇试点类似。

总体而言，无论哪种推广模式、哪种空间形态，国家均强调用试点的形式进行推广，并给予一定政策扶持。

（四）从现状问题看政府选择特色小镇建设路径的原则

1.现状问题

自国家出台政策推广特色小镇以来，很多地方政府对待特色小镇建设的功利心过强。一些地方政府以申请国家试点获取相关政策或资金支持为核心目的，进行造势大于实操、蓝图畅想大于踏实建设的开发，或把特色小镇作为一个投资平台来打造，希望利用它来推动当地经济的增长；也有一些地方政府简单的以某模式为对标，生搬硬套地进行效仿式建设，完全忽视自身发展阶段、资源条件、经济实力、产业基础及创新能力等诸多条件，从而导致超前建设，浪费严重，给地区发展带来巨大压力；还有一些地方政府大包大揽，蓝图式地推进小镇建设，导致后续产业导入难以为继，设施闲置，浪费巨大。

2.特色小镇建设路径的选择原则

(1) 因地制宜，审时度势，合理选择发展模式。

从全国范围看，小城镇的经济发展水平个体差异非常大，80％以上的小城镇经济总量仅相当于所属县域经济总量的7％，70％以上的小城镇的人均GDP在同期全国人均水平之下，经济欠发达镇和发达镇之间的差距达百倍以上。这意味着很多地方的发展基础与浙江相去甚远，“浙江模式”不可简单复制。

对于产业经济基础好、“自下而上”动力强的地区，政府做好引导，把控好底线即可；对于特色产业、特色资源优势明显，但缺乏经济支撑和盘活动力的地区，政府需要根据发展阶段和经济实力，有效利用市场的力量来激活并带动小镇的建设；对于在很长的时间内仍将是农村中心的地区，适宜以建制镇的形态进行特色小镇建设，以服务三农，而政府需要端正心态，克制跟风冲动，踏实做好地区基础建设和公共服务；对于中西部欠发达地域既不具备投资基础又没有形成产业集群且没特色资源的地区，政府切忌凭空打造特色小镇。

(2) 着眼长远，脚踏实地，精心培育特色小镇。

无论是以浙江为代表的特色小镇，还是国外知名的特色小镇，都是经多年“生长”的结果。一个成功的特色小镇，从萌芽、发展，到基本完善最起码得用十几、几十年的时间。因此，很多地方政府提出类似“3年成功打造xx个特色小镇”的口号，是一种粗糙、无知的说法，或是满足某任政府政绩诉求的形象工程。特色小镇的建设必须经过多届政府的持续努力，制定好远期发展目标和分阶段实施计划，依靠市场无形之手，一脉相承地去培育，才有可能实现预期目标。

(3)坚持以人为本。

发展特色小镇要以人的城镇化为核心，便捷的基础设施、完善的公共服务、宜居的生态环境和独特的文化魅力是人们对城镇生活的新期待，也是小城镇、城乡结合部集聚生产要素和产业的潜力所在。建设富有活力的特色小镇，需要完善城镇功能，补齐城镇基础设施、公共服务和生态环境三块短板，使人们获得实实在在的幸福感。

二

从“下”(市场视角)解析特色小镇可持续发展的要素

特色小镇建设是政府与企业共同推进的战略，其成败不在于“上”( 国家层面 ) 是否给政策，而在于企业是否有动力、市场是否具活力。企业是特色小镇产业发展(工业、服务业、旅游业等)的中流砥柱，是提供就业和保证税收的核心，企业活力在很大程度上决定了特色小镇的经济发展水平和可持续发展的能力。

然而，目前特色小镇的建设仍存在很大的问题：很多开发商只看到特色小镇面积小、产业少、投资小等表象，误认为这是一种“低门槛”的开发形态，大多以跃跃欲试之态“鱼贯而入”。由于对特色小镇的实质缺乏认识，对产业缺乏深入理解，忽视新型城镇化的特征以及新时代下创新要素集聚的重要性，使建设的特色小镇发展定位不清、特色不明，背离了国家政策要求；同时，大多进入特色小镇市场的企业总是以投资或房地产开发的思维进行小镇建设，缺乏运营思维，导致盈利模式不清晰，急功近利，表现为重金投入、一哄而上，而后虎头蛇尾。

特色小镇是创造和培育“城镇新经济”的过程，建设容易、运营难。面对资金储备需求大且回款周期长的现实，如何将产业真正融入小镇形成持续的盈利能力是特色小镇建设之初需要解决的问题。因此，构建满足市场需求的要素体系是特色小镇可持续发展的关键。

（一）企业主导特色小镇建设的模式

企业主导的特色小镇建设主要具有以下四种模式：

(1) 自带产业模式。主导企业本身就具备强势的产业资源导入能力，既是主要投资商，也是运营商，可以通过不局限于小镇本身的、更加多元的开发模式进行统筹，以财务运营和资本运作驱动开发。

(2)“借鸡生蛋”模式。主导企业重点在于构建开放平台，强化自身关键服务并完善配套服务体系，其他服务选择和外部力量合作。这类模式以农业类小镇为代表，着眼于大城市周边地区，聚焦于存量土地，是盘活农业用地、轻资产操盘的模式。

(3) 资源合作模式。类似于传统的产业地产模式，在已有产业基础的地区进行拓展开发。主导企业大都由传统的房地产企业转型而来，通过与产业制造及运营机构深度合作，弥补自身在产业能力、资源开发和运营经验上的不足，通过和运营机构的风险共担与成就共享机制来实现长期运营。

(4) 先住后产模式。即先进行住宅开发，后期导入产业配套。这种模式往往由尚无运营业态和成熟核心IP资源的企业主导，有变相进行地产开发的嫌疑。因而，这种模式在今后的特色小镇开发建设中不会长久，也不被国家所倡导。

（二）适应市场需求的特色小镇可持续发展要素

1.合理的区位选址

建立与周边大城市或大型旅游目的地的便捷联系，获得大市场的外溢，融入更大范围的区域分工，从而获取机遇和空间，是特色小镇成功建设的首要条件。特色小镇选址应注重两点核心内容：①位于大都市圈，并拥有轨道交通或城际快速路与主城连接 (或是在开发期内有快速交通设施连接 )；②位于或毗邻大型旅游目的地，有良好的天然客流导入性，并有足够旅游人次流量支撑 ( 或在开发期内有巨大增长潜力)。

2.具有可持续发展能力的产业资源

特色小镇的兴起一度被认为是地产商避开“招拍挂”形式获取土地的最后机遇，其实不然，虽特色小镇的土地出让方式不同于传统，但并不意味着其土地出让是粗放化的。在特色小镇的开发建设中，政府对项目前期的相关策划、规划、预算非常重视，关注项目开发完工之后当地产业的可持续发展。

因此，要真正建设好特色小镇，必须要有强势的产业资源作为核心竞争力，类似于房地产开发有悖于“以人为核心的城镇化”的开发建设模式会逐渐被禁止，只有踏踏实实从做好产业着手，建立有特色、有生态圈的产业资源库才是特色小镇建设的核心内容。

3.可营销并具品牌化潜力的产品

无论是产业小镇还是旅游度假小镇，对于市场而言，要想获得更大并可持续的价值，一定是落脚于能输出具有品牌价值的产品。这个产品，可以是生产出来的实物，也可以是一个IP，还可以是一种可推广的体验模式，是能够被体验、被感知并具有认同感的。产业资源是特色小镇的灵魂，而产品就是由产业所创造出的、可被市场接纳的成果。产品可以独立于小镇、以多种形态存在，并能获取可持续的经济效益。与此同时，有认同感的产品带有强烈的小镇基因，人们会因为这个产品而流连于这个小镇，从而产生二次消费，以此形成良性循环，推动小镇可持续发展。

对于自然、人文资源禀赋较高的中西部地区而言，特色小镇的建设不应只依托资源，开展简单的配套服务，而要将资源梳理成产品内容，构建内容小镇，而非资源小镇。很多此类特色小镇在建设之初都基本停留在自说自话的“排位”上，号称“xx第一”，而市场所接受的是打动消费者心理的“唯一”。当下，消费主流群体不断年轻化，特色小镇建设要研究满足主流消费群体的需求，在充分挖掘既有资源的基础上，用更丰富的体验手段和新经济模式打造超越资源的产品。

4.能持续运营的主体及运营模式

在特色小镇建设的启动期，由于缺乏资金 ( 尤其是欠发达地区 )，不免陷入“拉投资”的风潮，无论是企业主导，还是政府牵头寻求合作企业，难免以投资的思路切入。特色小镇建设过程表现为在开发初期轰轰烈烈，最后却黯淡收场，很重要的原因就是运营主体的缺失。

特色小镇的本质是“营城”，而非“造城”。特色小镇要想可持续的发展，必须在市场中形成长久、持续的回报机制，开发成型仅仅是第一步，在不断的经营中调整、改善业态、商业模式、后续资金投入、资本运作等才是最重要的第二步。同时，当产业发展成熟到一定程度，企业开拓产业空间的过程本身就会在相当程度上决定小镇的特色，这就是运营的概念。因此，在特色小镇项目落地前不仅要考虑开发主体，还需考虑运营主体。除了有庞大银行信贷和各类投入作支撑、有专业团队的规划建设外，还必须有完整的产品模式、管理模式和营销模式。

5.合理的资金组织与多元化的投资构架

特色小镇倡导的是以产业为核，主张去地产思维，但不能绝对化，也不必妖魔化。一个成功的特色小镇，应该是在启动之后不久就具备自我造血能力，实现正向的现金流。资源再好，如果资源变现能力太弱，导致过度重资产化，也会拖累企业。因此，在特色小镇策划之初就要做好投入产出分析及相应的开发策略设计，既要实现长远的产业与区域价值最大化，又要满足近期的资金回笼。

从笔者参与过的案例看，很少有单一的资金方可以独立操作一个特色小镇项目。如何合理地组织资金，构建整个开发周期的现金流模型，针对不同资金的属性进行多元化融资，是一个需要在项目开始阶段进行顶层设计的问题。

然而，并非所有的特色小镇都能取得短期效益，尤其是文旅及农业类特色小镇，收益往往是滞后的。这就需要跳出小镇在更大区域范围内(全县、全市)进行全局性、阶段性、统筹性的策划，安排好近期和远期的资金使用和投融资计划。从某种意义上讲，这样的资金组织安排对政府和企业都是更严峻的考验，需要有顾及全局的头脑、敢于决断的魄力，以及坚持不懈的毅力。

三

从元阳项目看“上”“下”结合的探索

云南红河州南沙镇现代农旅特色小镇，项目位于红河州元阳县南沙镇境内，是笔者全程主持策划推进实施的项目 [8] 。元阳县是红河州的农业大县，地处红河干热河谷地带，拥有独特的垂直立体气候，夏季谷底干热，山顶清凉，适合多种热带作物生长；冬季温暖潮湿，适合人们躲避严寒、修养身心。但由于山区交通不便、农民受教育水平不高和农业生产方式落后等原因，百姓生活质量长期处于较低水平。红河哈尼梯田于2011年被列为世界遗产，其主体部分位于元阳县境内，随着元阳支线机场及三条经过县城的高速公路的即将开通，无疑给这淳朴小镇带来了新的发展契机。

该项目是以农业为切入点，集新科技、新经济、新模式及新文化于一体的落地实操类项目。项目组在统筹国家、政府层面对南沙镇发展的诉求以及主导企业需求的基础上，通过对小镇整体解决方案的策划以及空间和节点的规划设计，利用国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心平台优势，整合建设、资金和产业等多方资源，推动项目从策划、规划、建设到运营的整体实现。

（一）元阳南沙现代农旅特色小镇项目的核心逻辑

从规划师的视角看，特色小镇的规划设计注重更好地契合试点要求，深入研究产业发展规律，找准小镇的目标定位、服务参与人群，并完成宜居宜业的空间规划设计工作。而从一个运营者的角度看，谋划一个特色小镇的落地实施，必定是一个充分把握多元机遇、整合调配多种资源、协调多方主体利益的综合博弈过程。

在元阳项目中，核心运营主体包括元阳县政府、一家外来金融型农业民营企业。笔者所在机构作为项目的整体策划及规划设计团队，关注的不仅仅是如何完成小镇的设计方案，还包括如何在项目推进的过程中，以小镇为载体，通过项目内容设计、分阶段实施策略，最大程度地满足政府和企业的不同诉求，兼顾完成特色小镇建设的多项任务。

（二）项目定位的确定综合体现“上”“下”诉求

项目组梳理的“上”政府、“下”企业的诉求如下：

(1)元阳县政府希望通过元阳项目，在全县起到脱贫致富示范作用；期望项目能够充分响应2017年国家一号文件(农业供给侧结构性改革)的要求，实现新型农业发展模式转型；期望通过国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心平台吸引到更多优质资源，助推元阳发展。

(2) 金融型农业企业的诉求则更实际而迫切。其一，如何将元阳优质的农业资源转化为价值资本；其二，如何有效解决农旅融合类项目收益慢、收益低的现实问题；其三，项目区位并不在世界遗产范围，项目面向的客群是谁、如何产生收益都是需要迫切回答的问题。

在项目推进中，政府和企业应该建立怎样的合作机制？作为运营策划团队，项目组需要兼顾政府“自上而下”的要求和企业“自下而上”的需求，并把政府和企业的诉求统筹到一个大的目标之下。因此，项目组将南沙镇现代农旅特色小镇定位为“一个窗口、两项典范、三大主题”：①“一个窗口”，以元阳哈尼梯田世界文化遗产为依托，提升小镇的国际知名度，以吸引国际国内游客，构筑中华传统农耕文化的生态文明创新综合展示窗口；②“两项典范”，小镇作为元阳哈尼梯田世界文化遗产的“前厅”，承接旅游集散服务、精品餐饮住宿和体验休闲等复合服务功能，打造国内世界遗产服务典范，同时引入农业高新技术，树立现代农业典范；③“三大主题”，分别是现代农业生产主题、精品乡奢休闲主题和农耕文化体验主题。

（三）统筹“上”“下”资源需要攻克的三大核心问题

1.钱从哪里来？

虽然元阳目前的交通条件并不好，但是这也使得它稀缺的多种有机农业物产和生态环境得到了保护。这样的天然优势资源，不仅吸引了农业企业的入驻，还迎合了有机食品、休闲度假旅游两大不断升温的市场。农业企业进驻元阳县之初便利用自身的市场资源，将元阳县现有的农产品转销大城市，并在南沙镇种植早冬有机蔬菜销往北方，带来了稳定收益。在此基础上，企业通过充分的市场调研，计划利用元阳县红河热谷的独特气候，在南沙镇建设西南地区蔬菜育种育苗基地，作为后续发展的主要收益来源，如果运营顺利，企业完全有上市继续发展壮大的可能。这为后期与政府合作打造农旅特色小镇树立了信心。元阳县政府在看到农业企业的创业信心和实力后，与企业共建了合作平台公司，共同注资，构成了特色小镇第一笔启动资金。

围绕资金组织方案，项目组需要同步开展与之匹配的规划布局，形成有效的投入产出机制。整个现代农业特色小镇占地 3km²，覆盖南沙镇的4个村庄及其耕地范围，其中以村庄为主的建设用地有82hm²，非建设用地有216hm²，包含了农业种植、体验、旅游服务及休闲度假等复合功能(图1)。在特色小镇的实施过程中，用地功能的布局和分期开发的安排与资金的投入息息相关。元阳项目的真正启动，需要在保证短期内有持续现金收益的情况下，不断吸引投资，在不同阶段决策不同的事情，在产生不同的要素集聚效果后再往下推进落实规划。因此，元阳项目在启动之初需要做两件事：一是建设一座能够展示小镇未来建设愿景，确定小镇建成品味格调，展示现代农业科技水平、元阳农业改革举措，特别是给投资者树立信心的小镇启动区，作为整个项目的引爆点；二是推进育种育苗的项目筹备，以保证小镇核心农业生产功能的稳定发展。

小镇启动区的建设仅仅依靠合作平台公司筹集的资金还远远不够。项目组在对小镇的运营模式进行详细设计后，采取农业主题乐园的形式确保可持续的收益；同时，开发主体争取到某央企EPC垫资方式的资金及建设支持。截至2017 年底，小镇启动区的资金筹措基本到位，具体的建设细节内容还在洽谈当中。

2.土地如何用？

农业项目离不开土地，充分响应农业供给侧结构性改革的号召，围绕集体土地改革，勇于创新、大胆尝试，是农业特色小镇建设关注的重点。国家提出的农业供给侧结构性改革政策，对于产业结构调整、生态方式转变和产业体系优化都做出了明确的发展方向要求，但这一系列改革的前提都基于土地制度的改革。如何将农民所有的土地财产资本化，如何在保护农民根本利益的前提下更有效配置宅基地、集体产业用地、农用地三块土地，是元阳项目需要清楚回答的问题，也是能够激活元阳传统农耕模式转型的突破口。

元阳南沙农旅特色小镇范围内的现状土地均为集体所有，部分土地未来有征为国有土地的可能性。规划范围内的非建设用地，绝大多数都是基本农田，需进行严格保护，依据权属对集体耕地进行流转，由农业企业组织耕种；对规划范围内的建设用地进行类别细分，对于村民的宅基地，由县政府牵头、居民参与，利用专项扶贫资金进行村庄风貌整治，部分条件较好的宅基地鼓励农民出租或自营开办民宿；对于废弃低效用地，如已被合并的小学、低效集体产业用地、荒地，允许这些用地在村内部进行流转，可作为启动区用地及未来村庄生产仓储用地，产权不变，由村集体租给企业使用，在村民全部同意的前提下，签订租赁协议(图2，表1)。

如此，原本散落在农民手中的低效生产土地，在不改变其性质的前提下，以资产形式租赁给农业企业进行统一管理、种植经营；宅基地长期存在的传统风貌丧失、村容村貌不佳的状况，也在优厚的扶贫经费支持下以及农业产业发展的推动下，得到有效的改善。

3.人到哪里去？

搭建合作平台公司从合作模式上给予了政府和企业新的角色定位，而在特色小镇的建设过程中得到最大转变的却是小镇的村民。项目组在前期调研中发现，南沙镇村民以少数民族为主，整体受教育水平很低，世世代代靠山吃饭，并没有受到外界社会快速发展的过多影响，其脱贫致富的愿望不强烈，直接由企业带动农民参与现代农业生产的难度很大。但是整个小镇的建设必须依靠村民并带动村民致富，因此项目组在项目推进过程中进行了一系列的体制机制设计(图3，图4)：首先，督促县政府出台围绕农业产业化、龙头企业发展、合作社发展、农业PPP合作模式、农产品质量安全监管及扶贫项目实施等的多项具体实施意见，并向村民广泛宣传，让村民看到从事新型农业生产是被政府监督的，且自己的利益是能得到充分保障的；其次，培养村中带头人，鼓励村民种植特色农产品，树立榜样，让村民看到实实在在的收益；再次，修缮、整治村庄基础设施、房屋，让村民看到自身居住环境的改善，提升了他们对于改善自己家乡面貌的责任感，也提升了集体自信；最后，在企业组织的农业生产中，鼓励农民加入合作社，参与到现代农业生产、休闲农业和定制民宿的经营维护工作中，并要求他们遵守企业工作守则，定期获得工资及年终奖金。在这一系列措施之下，南沙镇的村民从观望到信任，大部分都加入到了合作社的生产中来。未来的目标是让村民具备参与现代农业、服务业的一技之长，学会致富本领，从而提升他们的致富信心，带领全县的村民致富。

（四）后期投资发展

元阳项目的培育思路很好地契合了国家关于特色小镇建设的多方面要求，特别是农业作为特色产业转型升级的抓手，使得项目在推进过程中得到省政府的密切关注，不断站上更高平台，并吸引到更多的资源。依托哈尼梯田登山小火车建设计划，特色小镇有望吸引到央企PPP方式的投资建设。

四

结语

在特色小镇的建设道路上，规划师作为顶层设计者，不能再是旁观的专家，而应该担当起小镇建设者的责任：依托自身系统性和全局性的思维优势，从小镇的实际出发，着眼于小镇长远发展，抓住市场需求；协助企业与政府构建具有生命力的以特色产业为核心的产业生态圈；在坚守规划师职业道德的同时，在政府和企业之间进行有效博弈；当理想照进现实时，懂得如何站在小镇村民的立场谋求发展。

来源：2018年1期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：郭敬锋

文章全文详见《规划师》2018年1期

《“上”“下”结合的特色小镇可持续发展路径》

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