2016年9月在全国城乡规划改革工作座谈会上，住房和城乡建设部提出了推动总规“编审督”制度系统改革的思路和要求，并发布了《关于改革创新城市总体规划工作方案的说明》以及“编审督”方面管理办法修改的征求意见稿。相关会议文件顺应了改革要求、指明了改革方向，但要尽快落地并转化为正式的管理要求，还需要各地在新一版总规编制过程中进行探索，总结经验。成都作为较早启动总规编制改革的试点城市，在新一版总规修编中，按照会议精神，着力探讨了新理念下总规编制重点的调整，明晰规划管理事权的成果编制创新，本文将以《成都市城市总体规划(2016—2035年)》为例，详细介绍成都所做的探索。

实践中，地方政府对于总规的重视程度越来越高，但为了规避编审程序和督察风险，出现了很多不合理的做法。例如，有的城市高度重视总规编制的深度，使之成为汇总控规强制性内容的大拼盘，忽视了总规战略引领的作用，造成城市布局的碎片化；有的城市规划过期也不提出修编申请，或者总规一直处于动态编制过程中却迟迟不提交审批，通过专项规划和年度计划等方式“架空”或替代总规，严重影响了总规的严肃性和权威性。在对管理事权缺乏合理界定以及对强制性内容传导机制缺乏合理设计的情况下，过于庞杂的编制要求、过于僵化的审批机制和过于刚性的督察机制，事实上已经封死了总规由蓝图式规划向政策性规划改革创新的路径。

根据2016年全国城乡规划改革工作座谈会明确的“编审督”制度系统改革思路和原则，各地在新一版总规编制中积极探索和创新。例如，上海在新一版总规中提出了“1+3”的成果框架，强调总规向战略性和结构性层面的转型；北京在新一版总规中围绕明晰“四个中心”的战略定位，强调非首都功能的疏解，强调对大城市病问题的综合治理，凸显了总规的操作性和政策性。然而，既有的实践虽探索了规划改革的方向，但更多还局限在规划编制领域，无法涉及“编审督”制度联动改革的全局性设计。随着各地现行总规即将到期，制度改革和设计的窗口期即将关闭，如果不能在新一版总规审批前完成相关制度设计和调整，总规将不仅失去解决当前突出问题的重要机会，还有可能错过在国家空间规划体系改革创新中发挥应有价值的历史机遇。

① 改进规划编制理念和方法。按照因地制宜、分类指导的原则，通过明确规划目标、指标和空间管控要求，落实以人为本、尊重自然、传承历史等规划理念。

② 突出规划编制重点。重点围绕强化总规的战略引领和底线控制作用，把握好战略定位、空间格局和要素配置，强调城乡统筹、多规合一，使总规真正成为落实国家区域发展战略的重要手段。

③ 明晰规划事权，加强规划“编审督”的衔接。通过明晰政府与市场的边界、中央与地方政府的事权边界，调整优化规划编制内容，改变强制性内容的表达方式，加强规划审批与监管的有效衔接，使总规成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。此外，该征求意见稿还明确了规划层次、空间规划、指标体系和成果框架等具体要求，体现了总规战略地位的提升，符合新理念新要求的编制改革要求。但在明晰规划事权方面，只提出了要区分总规层面表达的内容和下位规划落实的内容，强调规划强制性内容的指标量化和分解落实，对于如何进行内容区分和事权界定并没有给出明确的指导意见。

《城市总体规划审查和修改工作规则(征求意见稿)》，按照简政放权、放管结合，提高总规审查和审批效率的要求，提出的改革内容主要包括三个方面：

① 按管理事权明确审查重点。按照中央和地方各级政府的规划事权，分级把握审查审批的重点，中央政府重点把握涉及城市全局和长远发展的战略要求，减少对具体建设、具体项目的规定。

② 简化和规范审查程序，提高审查审批效率。要精简前期工作和审查程序，改进部门联席会议审查方式，明确相关部门审查程序和时限要求。

③ 区分强制性内容的修改和非强制性内容的修改。强化对修改强制性内容的审查，简化修改非强制性内容的审查，给予地方更大的自主权。

该征求意见稿对简化审查审批程序、改进部级联席会制度做出了较大的改进，但笔者认为还存在三个方面的不足：

① 与编审办法征求意见稿一样，对于规划管理事权的区分和界定不够具体，过于原则性的要求难以转化为具体的操作手段。

② 继续以是否调整强制性内容作为是否简化修改程序的前提条件，事实上这并没有达到简政放权的目的，因为按照新的编审办法，强制性内容的广度和深度都大幅度增加了，很多强制性内容要达到落地的精度，若非涉及到强制性内容调整，地方政府基本上不会提出调整规划的请求。

③ 对于建立并逐步完善总规的动态调整机制考虑不足。总规审批的本质是上级政府对城市政府的行政许可，体现了上级政府对城市政府和市场在城乡规划与建设层面上的管制，考虑到我国各地城市千差万别的发展实际和发展环境，应当在规划编审过程中给予地方更大的自主权。

在规划监管和督察方面，《城市总体规划实施评估和监督检查工作办法(征求意见稿)》提出的主要内容包括：

① 明确规划实施监管形式和监管重点，将第三方开展的总规实施评估与住房和城乡建设部实施的督察相结合。

② 建立规划评估公开制度，开展年度评估和五年阶段评估，与政府绩效考核和人大监督工作相结合，并定期向社会公布评估结果。

③ 建立上级机关监督检查制度，将结构性空间布局要求、下位规划制定及历史文化保护要求等作为住房和城乡建设部派驻督察员等监督检查的工作重点。

该征求意见稿对规划实施评估的工作内容表述较多，建立了规划评估与实施督察的结合机制，但对于如何改变目前督察“越位”和“缺位”的状况，如何调整“过于刚性、按图索骥”的督察方式，如何落实“弹性内容可引导、可调控”的改革要求没有做出回应；同时，也没有对应《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》和《城市总体规划审查和修改工作规则(征求意见稿)》中界定规划事权的要求，明确各级政府的监管内容和监管方式，也没有提出如何发挥人大、媒体的监督作用，特别是突出公众参与作用，建立多层级、立体式实施监督机制的设想。

按照“编审督”联动改革的要求，中央政府应着力于对总规强制性内容的落实和传导过程的督察，重点督察总规与详细规划的衔接是否有效贯彻总规要求；应完善多渠道监督机制，明确各层级政府的规划管理责任，加强对各层级政府履行监管责任的监督检查；对于非审批部门监管的强制性内容，应赋予地方政府合理优化调整、动态增补的职权，并通过公开公示、审批备案制度予以确认，完善强制性内容编制、审批、监督的联动机制，为总规动态调整机制的建立创造条件。

总规“编审督”制度联动改革的前提是相关法律法规、规章制度的联动调整。按照改革思路，既要强化总规的严肃性，实现全域覆盖、底线控制，又要提升总规的适应性，实现事权明晰、刚弹结合。加强总规的严肃性，需要提高强制性内容的约束力；而提升总规的适应性，则需要重点解决强制性内容刚性过刚、弹性不足的问题。可见，强制性内容事权的合理界定和把握是决定总规“编审督”制度改革的关键所在。而目前提出的管理办法征求意见稿缺少对于强制性内容管理事权分级的具体意见，也没有改变目前规划强制性内容调整的审查程序和实施监管要求，“简政放权”“按事权明确审查重点”“谁审批、谁监管、谁有权同意修改”等改革思路仍没有落实到位。

为更好地推进改革，需要总规编制、审查审批、批后监管等部门联动推进相应制度和程序设计；需要同步推进总规信息平台的建立，整合规划、审批、开发和督察等数据信息，建设全国统一的规划编制、审批和管理信息化平台；需要建立常态化的总规联合评估和审查工作机制，针对问题联合施策，为科学编制规划和调整管理要求提供依据。

成都新一版总规编制工作不局限于上述各管理办法征求意见稿的要求，而是结合成都作为特大中心城市的特点和管理需要，按照“编审督”制度联动改革的要求围绕三个方面展开探索：

① 搭建政策导向的目标框架体系，推动总规战略引领地位的提升；

② 按照绿色发展要求，明确城市发展的刚性约束条件，强化总规的底线管控作用；

③ 明晰规划管理事权，对强制性内容管理层级进行细分，搭建权责对应的管理框架。

基于国家战略要求和城市发展阶段特征，规划提出以建设全面体现新发展理念的国家中心城市为目标，重点增强成都的西部经济中心、金融中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通通信枢纽的六大核心职能，提升成都的国际竞争力和可持续发展能力，支撑城市远景向繁荣、幸福、可持续发展的世界城市目标迈进。围绕目标定位，规划制定了国际开放、创新引领、生态集约、便捷高效、幸福宜居和文化包容六个方面的目标内涵要求，以目标为引领，建立了目标—战略—举措—指标的政策性目标框架体系(图1)，强化总规的战略引领作用。围绕着推进双向开放、强化创新引领、建设洲际枢纽、加强生态保护、打造宜居天府和提升文化魅力六方面战略举措，形成围绕目标内涵、战略举措的分阶段目标指标考核体系，推动目标框架体系成为指引成都发展的总纲领。

图1 目标—战略—举措—指标框架示例图

例如，围绕着从休闲之都到宜居天府这一战略，规划提出以水环境治理和大气治理为核心改善宜居环境品质、围绕人才引进和人口结构变化完善住房和公共服务体系等系列策略。其中，在大气环境治理行动计划方面，提出在中心城区划定六条一级通风廊道和若干条二级通风廊道(图2)，明确管控边界，制定管控措施，并细化落实到分区指引，以指导下位规划落实；同时，针对该行动提出了系列考核指标，如环境控制质量优良率从现状的58.6％提高到国家二级标准；全市PM2.5浓度要从现状的64ug/m3下降到35ug/m3。

针对近年来成都在快速城镇化过程中累积的人口不断膨胀、用地低效拓展、生态体系侵蚀退化及环境质量改善压力加大等突出问题，规划坚持生态优先、绿色发展的理念，以成都资源本底环境的短板作为约束城市发展的前提条件，明确了“四定”的发展前提。其中，“以水定人”是选取多要素综合评价资源环境承载力，最终确定以水环境短板为约束性门槛，限定常住人口规模上限和建设用地规模上限；“以能定业”是基于资源环境禀赋和能源结构特征，确定成都应当以服务业高级化和制造业高端化为发展方向，进而限定产业发展门类，制定产业发展负面清单；“以底定城”是根据全域的用地条件适宜性评价结果，划定生态控制线和城镇开发边界等空间底线，推动城市发展方向调整和城乡空间格局优化；“以气定形”是强调大气通风环境对发展布局和建设形态的约束力，结合城市通风环境与热岛效应的改善要求，划定两级通风廊道控制线，制定廊道内的用地发展、产业布局、建筑高度及建筑形态等管控要求。

例如，按照“以底定城”的原则，规划基于成都市域资源禀赋特征，以交通和功能组织网络调整为切入点，打破圈层式布局模式，提出“东进、南拓、北改、西控、中优”的全域空间策略分区，促进城乡空间格局的调整，并制定五个分区的规划导则以及各个区县的规划指引，推动底线管控的向下贯彻(图3)。其中，在“西控”地区，严格保护生态高敏感地区和都江堰精华灌区，严控城市规模和产业类型，建设生态文明示范区；规划期末，“西控”地区生态红线面积应占全市95％以上，城市建设用地应比上轮规划减量20％左右(过程稿的要求)；制定负面清单，逐步退出与资源禀赋不协调的污染型产业，引导发展绿色科技产业。以郫都区为例，属于“西控”范围内的城市建设用地比上轮卫星城总规缩减20％，缩减后郫都区(绕城高速公路外)城市建设用地规模由102km2下降到95km2。

图2 成都市中心城区大气通风廊道规划图

图3-1  “以底定城”原则自上而下贯彻路径示意——郫都区规划指引图

图3-2  “以底定城”原则自上而下贯彻路径示意——市域底线管控图

图3-3  “以底定城”原则自上而下贯彻路径示意——市域空间策略分区图

图3-4 “以底定城”原则自上而下贯彻路径示意——西控地区生态管控图

成都新一版总规编制按照改革要求对规划强制性内容进行了事权细分，中央政府事权的强制性内容主要包括规划区范围、城市建设用地规模、总规核心约束性指标、历史文化遗产保护、生态红线及管控要求、各专项规划目标和配置标准等；省级政府事权的强制性内容主要包括区域重大基础设施、区域生态廊道管理要求等；市级政府事权的强制性内容主要包括城市公共服务设施用地布局、交通和基础设施布局、城市特色和城市风貌、近期建设规划等。

规划强制性内容中的城镇开发边界、城市四线等空间边界类强制性内容，难以简单地界定为国家级、省级或者市级事权，需要根据管控对象级别、规模、作用和影响的不同探索性地进行分级界定(表1)。例如，在城镇开发边界方面，规划将需要上报国务院审批的规划区范围内的城镇开发边界列入国家级管控强制性内容；将由省人民政府审批总规的设市城市的开发边界列入省级管控强制性内容；将由市人民政府审批城镇总规的县城、镇的开发边界列入市级管控强制性内容。在城市绿线方面，规划将主要河道两侧绿地及5hm2以上的大型绿地等系统性、结构性绿地的绿线列入国家级管控强制性内容，将2～5hm2的块状绿地等城市绿线列入省级管控强制性内容，将2hm2以下的块状绿地的城市绿线列入市级管控强制性内容。在城市蓝线方面，规划将都江堰精华灌区涉及河道以及城市内重要湖泊等蓝线列入国家级管控强制性内容(图4)，将其他省管河道蓝线列入省级管控强制性内容，将省管河道以下蓝线列入市级管控强制性内容。

图4 成都市中心城区国家级管控五线图

依据以上强制性内容管理层级划分，项目组建议将强制性内容划分为国家级管控、省级管控和市级管控三类，按照“一级政府一级事权、权责对应”的原则，明确相应层级强制性内容的管理职责，包括审批权、管理监督权和调整权。按照由谁审批，则由谁监督管理、由谁负责调整审批的管理规则，项目组提出国家级管控强制性内容应由国务院规划主管部门进行管理和督察，其修改应上报原总规审批机关审批同意，并通过重启总规修编程序来实现；省级管控强制性内容应由省级政府进行管理和督察，其修改应上报省人民政府批准，并报国务院城乡规划主管部门备案；市级管控强制性内容应由市人大进行管理和督察，其修改应报市人大批准，并报省人民政府和国务院城乡规划主管部门备案。以上相应管理要求，建议通过纳入总规成果的方式来落实，即在总规文本中结合规划强制性内容的划定逐条明确，并将相应条款作为总规审批、评估和督察的重点内容。

表1 成都总规边界类强制性内容管理层级划分一览表

需要注意的是，“编审分离”也会带来新的问题：首先，上报版技术成果和完整版技术成果分别报批，是否还属于一个规划，二者是否具有同等的法律效力？其次，地方政府为了规避督察和规划调整的压力，会减少或“虚化”上报版技术成果中强制性内容条款，是否会弱化上级政府对地方政府规划管理调控的约束力？最后，两套成果的审批部门和程序不同，编审周期很容易脱节，未来是否会逐步演变为两个规划，一个是中央政府审批的城市战略性总规，另一个是地方政府审批的城市建设性总规？

“分级管理”是指总规只形成一套成果，同时上报审批，但在规划成果中对规划事权，特别是规划强制性内容管理事权进行分级表达，明确各级政府应当行使的规划管理权限，明确强制性内容分级管理要求和调整程序。由此，总规审批部门不仅要把握规划内容的技术合理性，还要审查强制性内容分级界定和管理要求的合理性，在审批规划内容的同时，对强制性内容的管理要求和修改程序一并进行审批。在总规批复后，相应管理要求也得到赋权，地方政府承担起相应管理事权强制性内容的落实和监管责任，同时获得在相应赋权范围内对强制性内容进行维护和修改的权利，通过简化程序上报原审批部门批准或备案，规划审批部门按照规划成果要求对地方政府履行职责情况进行动态监管。“分级管理”的核心是在保证总规约束力不降低的同时，将部分规划审批和监管的责任和权利下放，简化规划调整的程序，可实现规划动态维护，增强规划的适应性。同时，由于规划成果由上级部门审批，意味着所有强制性内容的管理要求均需上级审批部门最终审核确定，可以降低地方政府随意虚化或更改强制性内容的可能性。

需要注意的是，影响“分级管理”实现的一个关键问题就是关于强制性内容修改的简化程序设定与既有法律法规要求不符，特别是《中华人民共和国城乡规划法》和《城市总体规划修改工作》都规定了总规强制性内容的修改必须重启总规修编程序。只有国务院主管部门自上而下地推动才有可能实现“分级管理”，可以是启动相关法律法规和管理办法的修订，也可以是在既有框架下重新界定强制性内容的概念内涵，用“地方性强制性内容”或“准强制性内容”等概念来替代。

图5 “编审分离”和“分级管理”两种编审督方式的比较

“编审分离”和“分级管理”体现了两种改革思路，其中“编审分离”是激进式分权改革，中央政府只审批最重要的、刚性的一张蓝图，并纳入国家、省级空间规划体系，而将城市发展布局的主体内容留给城市政府自己把握，城市规划将逐步过渡为地方政府主导的管理事务。而“分级管理”则是渐进式分权改革，中央政府整体把握一张动态的、政策性的蓝图，将原来总规的编审过程由一次博弈转化为多次博弈，在此过程中，中央政府继续发挥对城市空间规划的调控作用，并逐步提升地方政府的管理能力、管理责任和管理权限。两种思路都符合总规改革的方向，如何选取则要综合考虑未来国家空间规划管理体制调整的方向、空间规划体系中总规的定位以及各地规划管理水平和自我监管能力的差异(表2)。

表2 两种方式对现有制度的调整要求及可能的改革方向

The End.

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