张兵：国家空间治理与空间规划体系│观点

2016年11月11日，第三届中国智慧城市（国际）创新大会在沈阳召开。会上，中国城市和小城镇改革发展中心规划院主办了“基于智慧城市的多规合一与大数据应用论坛”，邀请到中科院院士、四部委专家、城市管理者和业内知名学者等十位嘉宾，共商交流多规合一工作经验，探索空间规划改革路径，推进大数据在规划领域的创新应用。中国城市和小城镇改革发展中心副主任、规划院院长沈迟到场致辞并进行了总结发言。

张兵  中国城市规划设计研究院总规划师

国家空间治理与空间规划体系刚才周院士特别讲到了发展智慧城市大数据，为多规合一决策提供支撑，总体上我是赞成的，但是同时也要注意一个问题，所有数据的使用背后是人。我们可以用数据体现规律，但是这些数据之间的交互和共享其实取决于我们现行的体制。我们在做多规合一的时候，感受到最难的就是数据融合的问题。
今天我主要想从体制的角度来探讨多规合一问题。我们都知道生态文明建设的方案，十八大以来越来越清晰，到了五中全会明确了空间规划是非常重要的一个方面，我们的深化改革，十八大以来强调国家治理能力和治理体系现代化的问题，在空间治理方面，已经明确了空间规划、用途管制和差异化考核三个重要方向，如何进一步做好顶层设计仍然是一个值得深入讨论和广泛实践的课题。要真正切实提高空间治理方面的能力，在空间治理体系的顶层设计方面应当避免重复建设，要避免另起炉灶。想要建立空间规划体系，我们用多规合一的方法。多规合一说到底是途径，是手段，不是目的，大家可能会赞成这个观点。

多规合一目前在发挥两个方面的作用。
第一个作用是解决有法不依带来的问题。规划法里面就是讲的衔接问题，这个衔接告诉我们从国家治理空间和国土治理空间上面来讲它是存在必要性的。规划分属各个部门，从国际经验看，很多国家的空间规划方案不见得都在一个部门，而关键的是在这些部门的协作和衔接。    我们80几个规划，为什么80几个规划没有衔接，这也是大问题，导致了大数据和新技术创造的协作条件无法发挥作用，这是非常重要的关键点。
第二点是现在做多规合一，一方面是补偿性的解决老问题，另一方面是扩展性地解决空间，用多规合一的方式来解决。建立空间规划体系，要逐渐认识到空间规划打架，空间类规划打架，这个打架来自于有法不依，不是来自于别的问题，要看到是什么原因造成的，然后要解决它。
空间规划有自己的一套理论和技术，其实从最早工业城市的建设走到今天已经形成了一整套非常有价值的空间治理的理论和技术。现在我们和一些发达国家在一起沟通的时候，他们非常羡慕，尽管我们有这个问题那个问题。
目前中国以城乡规划为主体的规划方式并没有在我们30多年大发展中间产生混乱的结果，尽管有不满意的东西，但是我们不能把不满意的东西放大，我们的问题就是空间规划打架，其他的问题是无法绕过去的。毛主席在进城之前讲我们党的工作中心要转到城市工作，我们第一条讲的是要尊重顺应这个城市的发展规律，这说明什么，这说明我们做了大量违背规律的事情。
我们必须要保持清醒的认识，我们有一整套方法理论，上个月在沈阳开城市规划年会的时候，大家在这个中间讨论了一些问题，回顾了这个工作。有的人讲城镇规划没用处，要看怎么来理解，这个没用处是在管理上没有落位，而不是在理论和技术方法上出了大问题，那些科学道理还是有用的，这个应当分清楚。
现在要建立空间规划体系，必须理解空间理论的基础是什么。因为多规合一越是热点，我觉得越是值得我们做规划的同志去思考它冷的一方面是什么。空间规划面临体制问题，到底把空间规划是理解成一个新的规划类型，还是在适应新环境和解决新问题下面对原有工作的改革，这个我觉得是一个很重要的判断。
什么是空间规划，这个词来自西方，不是来自我们自己的创造。在英语文献中，城乡规划所谓已经合一的这些国家里面，看不到这个术语。英文文献的这个词关键是在欧盟的统一过程中间才产生的，它的使用背景和意图是非常值得我们关注的，我们其实把它学过来，很快就像一个新东西一样。
它其实有两个用法，一个是治理体系的组成，这个治理体系是在空间发展和土地管理中间的东西，落实到了各个国家地区的时候，空间规划就是指这个国家的城乡规划。但是现在喜欢把城乡建设部门的规划叫做建设规划，把它变成一个很窄的东西。但实际上，我们无视了这个领域里面对于很多问题的一个判断，空间规划这个术语其实就指的政府管理空间的一套系统，在英国可以叫城乡规划，到了德国就指空间规划，到了其他国家里面都有相应自己的名称，但是它的实质都是土地使用规划。
我们国家比较特殊的是把土地使用规划分解成两个部门，住建部门最老牌的规划核心就是城乡规划，而国土部门用了一个台湾的翻译词，台湾的翻法叫土地用途管制，我们在90年代把这个词放大，觉得它和建设部的词是不一样的。这个现象在传播和吸收国外的概念方法的时候有点儿不一样，现在依然发现有类似的现象，所以在这个事情上应该有比较清楚的认识。空间规划这个词现在逐步成为城乡规划领域的一个用词，包括现在会出现城乡规划这个用法。
第二个用法是指的协调机制，在欧洲层面的国与国之间形成规划的方法，它实际上是把欧盟国际层面的、跨国层面的一个协同的总称。1999年的时候，中科院翻译了一个文献，这个文献是指欧洲空间发展的展望，这个展望并不是意味着欧盟有了空间规划体系了，而是这类规划的行动有一个特定的作用。
有了基本的概念，现在看看基本的实践。多规合一的实践要回溯到2006年，2004年到2006年的时候，浙江做了市县域的城乡规划，它把城乡的空间作为一体来研究，并且编制了方法，就是要统一城乡全覆盖，并且有法规和规范体系来支撑。
这是桐乡的一个整体规划，它首先做了一个生态分区，然后把基本农田和各种管理条件加以整合，在市域发展空间强调了结构性的安排，把约束性的条件加以整合，同时强调了基础设施的布局，抓的是大的结构问题、战略问题和底线问题。我们要注意这个方法在后面的使用。厦门多规合一，从2014年开展试点，初步解决了空间规划冲突，坚持问题导向，解决规划打架、资源环境保护，提高行政审批效率、公众参与与监督。
多规合一用了很多新的技术手段解决矛盾的问题，然后再造一个审批流程，让服务对象和业主从面对政府的管理部门到面对一个窗口，把管理内部化来形成一个统筹发展的平台。
它的方式就是在市域的范围里面去做约束条件的分析，来形成生态空间、农业空间和城镇空间。在今年的4月份，作为经济特区，它用地方立法权完成了厦门经济特区多规合一管理若干规定的法规，用了一个协调来构建业务协同和建设项目业务审批的平台，把项目的生成和国土部门整合起来。作为市级单位，这个办公室设在规划局，强调底线和结构性的调整，明确各自的关系。

另外，海南省的多规合一作为试点，一开始就强调要科学规划，把所有的内容落在一张蓝图和一个管控平台上来规划，最大限度地来进行行政审批的改革，最大限度地发挥资源利用的最大效益。海南和中科院签署了协议，在全省的层面和市县的层面同时运作来解决规划打架的问题。
我们对规划打架进行分析有五类的问题，一是基础数据不统一，分属在不同管理部门的数据无法统一。怎么统一，有技术方法，不是缺技术方法，而是缺体制和机制。二是在编制的过程中坐标系不一样，规划编制依据不统一，技术标准不统一。现在可以看到各类规划重叠交叉的问题是非常严重的，特别是在林地上有相当多的矛盾冲突点，它解决的斑块是7.4万块，同时划定了生态的红线是基础性的。
同时在框架上强调首先是基础战略，这个战略是非常重要的。不能讲基础农田在城市之外的是可以发展的，很显然不是这样的，有些需要占用的地方还是要占用的。关键是这个城市战略的部署是一定要符合区域发展一个整体的部署，具有区域整体发展的效益，就像浑南地区的发展和往北发展是不一样的，这两个空间战略的价值意义是不一样的。
这个就不是基本农田在哪里了，基本农田在浑南，所以我们往北走，不是这样的，它有一个整体的发展道路。所以它要解决目标和指标体系，发展战略定位和战略布局等等，要根据这个认识来进行部署。有了这个以后，在空间规划的层面上，对空间环境和用地的边界、规模和城镇化的布局加以部署，然后实施它管控层面的管理设计。
在生态空间结构上，我们看几张图就知道了，实际上是确定了生态安全的基本格局，同时明确了开发边界，在开发的过程中间，有城镇功能区、旅游度假功能区、产业园功能区、重大基础设施功能区，实际上是明确了空间部署。基于这个空间部署我们看到了很多问题，要在人力和财力上有大量的突破才会把新的机会和新的可能变成现实。一方面是大量的监管和维护工作是一个长期的海量工作，大家今天讨论智慧城市是不能忽视这个问题，这个可做，在技术上有实现的可能，但是在操作上谁来做，有多大的财力和人力来支撑它。随着动态的变化，这里面立刻会出现新的东西，还会出现新的矛盾，这个矛盾的动态解决是需要关注的。
从管理层面上来讲，省这一层的管理其实离不开城市一层的基础管理工具。这个是脱不开的，如果脱开的话实际上不是一体化的管理。顶层设计过程要考虑市县乡村的发展机制，要同基层规划管理的机制体制统一起来。
进一步思考，现在的生态文明是我们坚持的大方向，自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等，我们希望有新的设计来统帅它，怎么统帅这是一个比较大的问题。我的观点，这个规划不能认为是一个新的类型，而是应该把当做一个总称，在这个总称之间怎么调整各个部门之间协同的关系，这是一个比较大的工作。当然可以创作一个新类型——国家级空间规划、省级空间规划，但是要看到它是怎么构成的，它的科学基础是什么，这是很关键的。
9月1号，住建系统在济南开了一次城乡规划座谈会，特别讲了要加强两规合一，就是把土地部门的土地利用规划和住建部门的城市总体规划合一，实际上解决一个统一的土地使用规划，把1986年开始分裂的土地使用规划合起来，这是非常基本的东西。然后通过这个工作先在市县一层解决问题，这个对现在的发展来讲是可行的，是有可行度的。在国际的发展来看，空间规划应该是一个管理工具的总称，而不应该把它作为新的类型，应该在这个中间减少对公共资源的浪费，因为这个中间是有很多成本的。
从空间资源的配置到城乡土地使用的管制，是密不可分的。从体制和机制的设计上，各层级的管理机制应考虑空间资源宏观管理，城乡土地使用管理的连贯性。尽管计算机系统可以给我们提供一个很有穿透力的东西，比如在北京可以看到在某个乡的规划状况，但是有时候这样的一个穿透力是没有太多意义的。就像做规划，在各个尺度上的规划实际上是要表达各个不同的内容，在构建新的体系的过程中间，这个空间尺度是一个常识。
对于建设规划来讲，换了一个国际上学术上通用的词物质形态规划。现在已经不存在这个了，也不存在仅仅是在城市内部做的某一种规划，如果我们要把某一类的规划最后局限在这个方面，那么我想从学术发展的客观规律来讲，它实际上是走不远的，这个体制也是走不远的。
因此，我想这个建设的规划关键是在于要重新来理解一张蓝图，它不是一个唯一的规划，而这个多规合一的一是在于政府目标的统一，部门行动的统一，这是关键。包括所有参与到城市里面的这些建设主体，就是五个统筹的第五个统筹，市场、社会、政府，应当是统一的，所以才叫统筹。第一个统筹是全局性的统筹，第二个是系统性的统筹，一直到社会各个部分的经济性的调动，让他的行动统一起来，这实际上是我们深化改革的关键，而不是把各个部门的规划图变成一张规划图，这不是进步。即便有技术条件把它们变成一个规划，但是这个规划是泛尺度的，将来会有大量的资源浪费。数据是数据，这个大数据是一个巨大的资源，但是在筹集这个资源的过程中间是有社会成本的，这个是非常重要的。因此，我认为未来空间规划体系是对各个部门相关的协同、整合的体系，而不是变成一个类型，如果是这个类型，我敢预言这个类型迟早会暴露出更多的问题，因为这个学理是非常重要的，否则城乡规划这个学科就不要了。
多规合一的实质不是规划技术的实践，而核心是在政府各部门和各层级之间协同管理的实践。这就是我对多规合一和空间规划改革的一个认识，请大家批评，谢谢！

本文由现场速记稿整理，未经本人审核文中图片摘自演讲者ppt

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注：本文分享自“中国城市中心规划院”微信公众号，特此鸣谢。

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