李晓江：城镇化空间特征与城镇体系│实践探索

　　2016年10月29日，“第13届中国城市规划学科发展论坛”在同济大学建筑与城市规划学院钟庭报告厅隆重开幕。本届论坛由金经昌城市规划教育基金会、《城市规划学刊》编辑部、同学大学建筑与城市规划学院、上海同济城市规划设计研究院主办，中国城市规划学会学术工作委员会参与联合主办。中国城市规划设计研究院原院长，教授级高级规划师李晓江在论坛上做了题为“城镇化空间特征与城镇体系”的报告，现将报告做一概略性整理，以飨读者。感谢论坛主办方给予支持！

  中国城市规划设计研究院原院长，教授级高级规划师　李晓江

去年年底，全国城镇体系规划编制启动。当前我国在推动建立空间规划体系，各个部门的规划打架打得很厉害，我们的工作已经做了大半年了，还没有到最后结束的时候，这个工作给了我们很大压力的同时也给了我们机会，让我们认真地去研究思考中国城镇化的空间特征到底是什么。如果说规划在城市体系的构建中能够发挥作用的话，我们到底应该建构一个什么样的体系值得深入探讨。我们中规院团队在项目编制过程中做了大量的研究工作，在这里把其中的一些研究成果和认识与大家做一分享。

壹 城镇化空间特征

全国城镇体系规划最重要的任务是研究未来还有3亿人要进城，同时还有5亿人要选择最终居住的场所，我国的城镇化进程整体呈现出不稳定的状态。其中一个很显性的问题就是老龄化的问题。

（一）人口与城镇化

1 人口总量稳定增长，城镇化水平快速提高

2015年全国总人口13.7亿，近五年年均增长率5‰；2015年，全国城镇人口7.7亿，城镇化水平56.1%；2000-2015年，城镇化水平年均提高1.3个百分点。

2 “胡焕庸线”决定了人口分布的基本格局

我们在观察城镇化现象时发现在层级和区域上已经不是前30年“一路高歌、突飞猛进”的局面了，大城市出现了波动与再调整，区域城镇化出现了很大的差异。“胡焕庸线”以东集聚了全国94%的人口总量、95%的城镇人口总量、94%的城镇人口增量（2000-2015年），集中了广东（常住1.1亿）、山东（常住0.98亿）、河南（户籍1.1亿）、四川（户籍0.92亿）等人口大省。

城镇化和经济发展出现了区域性的衰退，出现了层级上的波动，图上可看出城镇群在局部地区的聚集量非常大，2000万层级规模的有三个，一部分区域处于1000万至1500万的规模等级，南北问题越来越明显。

3 “南北”问题逐渐显现

全国经济增速趋稳，而北方地区持续下滑。2014年全国GDP平均增速7.3%，东北、华北地区增速为4.7%、4.8%。2015年，北方6省（辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、山西）GDP增速列全国末位，最末3位为辽宁3.0%、山西3.1%、黑龙江5.7%。

东北地区面临人口衰退危机，“收缩城市”现象出现。常住人口全国占比由2000年的8.4%，下降至2010年的8.2%，2014年的8.1%；城镇人口全国占比由2000年的14.4%，下降至2010年的11.7%，2014年的8.9%。低生育率下，适龄劳动力不足。2014年，东北地区总和生育率仅约1.0（全国平均1.5，日本1.3，韩国1.2），辽宁人口自然增长率出现负值-0.03‰。约四成中小城市（31个）出现城镇人口的负增长。

4 全国经济收敛，流动人口总量首次出现下降

近年来，中西部地区经济增速加快，地区间发展差距缩小。2010年以来，流动人口年均增长量下降，从五六普间的1100万/年下降到500万/年；2014年，全国流动人口约2.5亿人；2015年流动人口首次出现总量下降，从2014年的2.53亿下降为2.47亿人。

5 就地就近城镇化趋势增强，人口回流规模扩大

省内流动占比增加：

2008-2015年，省内流动农民工占比由47%增加到54%；

区域内人口流动增加：

•2000-2010年江浙沪皖跨省流动人口中区域内占70%；

•粤湘桂跨省流动人口中区域内占70%；

•京津冀跨省流动人口中区域内占65%。

•2010-2014年，东部净流入人口减少，中西部净流出人口开始减少，人口出现回流。

（二）区域城镇化模式差异

1 不同地区城镇结构发展模式不同

•东北地区人口分布呈均衡型，人口增量向顶层集聚。

•东部地区人口分布呈均衡型，人口增量各层级协调发展。

•中部地区人口分布呈梯型，人口增量向底层集聚。

•西部地区人口分布呈沙漏型，人口增量向顶层、底层集聚。

2 城市群地区的发展差异

•长三角、京津冀、珠三角三大城市群，人口占比上涨，经济占比下降；

•长江中游、成渝地区两大城市群，人口占比略下降，经济占比大幅上涨；

•山东半岛、海西、辽中南、哈长、中原五大城市群的人口占比基本稳定略微上涨。

（三）城镇化层级集聚特征

1 城市数量基本稳定，人口向两端集聚，县域基础性作用凸显

•2000年-2015年，城市总数减少8个，整体数量基本稳定；

•2000年-2010年，城镇人口向超大城市、县城和镇集聚态势明显；

•超大城市人口占比增加，但经济占比下降，边际效应递减。

2 各级城市与经济、人口集聚呈现不同的特征

•超大城市效率最高，但出现下降；

•特大城市和大城市人口比重降低，但整体效率上升，100-300万城市效率突出；

•中等城市发展效率虽有上升，但整体依然偏低，未来将有待进一步提升；

•小城镇人口比重增长最高，但整体效率偏低，且呈现较为严重的下降趋势。

3 县（市）域承担城镇化发展的基础作用

2010年全国普查县级单元总人口约8.1亿，占全国总人口的61%左右；县（市）城镇人口2.9亿，占全国城镇人口比重43%；2000-2010年全国新增约2.1亿城镇人口，51%增长在县级单元。

4 县城人口规模大，设市基础较好

2014年县旗总人口约7.2亿，其中城镇人口约2.5亿，农村人口4.7亿。

贰 城镇化趋势的两个视角：人的需求与城市分工

（一）人口特征变化

1 劳动力总量出现拐点，面临老龄化的挑战

劳动力总量下降，出现历史性拐点。2013年，我国劳动年龄人口（15-64岁）达到峰值10.06亿。深度老龄化挑战严峻。2025年，65岁以上老龄人口比例将超过14%，进入深度老龄化社会，将产生更多的养老服务设施需求。老年人口抚养比将由2015年的14.1%，提高至2030年的26%左右。总人口抚养将达到50%。

2 流动人口素质变化，就业人口结构变化

——农民工素质在不断提高

农民工受教育水平持续提高，2015年高中及以上文化程度农民工占比25.2%，比上年提高1.4个百分点。新生代农民工（1980年后出生）受教育程度更高。 新生代农民工占农民工总量约50%，高中及以上文化程度比老一代农民工高约20%。

——高校毕业生成为最主要的新增就业群体

2007年起，城镇新增就业群体中，普通高校毕业生已经超过农民工。2015年，普通高校毕业生达到749万，约占城镇新增就业人数的57%。

农村大学生的问题需要引起关注，重点院校的农村大学生数量极低，同时农村家庭毕业生就业率(81.2%)明显低于城市家庭出身的毕业生（87.2%）。

3 农村人口收入变化，收入来源多样化

城乡收入差距仍然显著，近年来略有收敛。城乡收入差距并未随着总体收入水平提高而缩小，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入基本处于3:1的水平。近年来差距略有收敛。2007年收入比3.3，2014年缩小到3左右。

家庭经营收入占比持续下降，工资性收入上升。家庭经营收入占比由1990年占比75%，下降至2014年40%。工资性收入由1990年占比20%，提升至2014年40%。转移性收入近年来增加明显。农村的生活方式和生存方式也越来越多样化，不一定要依靠单一的打工来解决温饱问题。

4 中等收入群体规模快速扩张，消费需求转型

中等收入群体快速增长，已有近3亿人口进入中等收入群体，2025年将达到5-6亿，是世界上最大规模的中等收入群体。以中等收入群体为主体的消费需求成为推动经济增长的重要动力，新兴城市中等收入群体愿意为获得更好的服务和生活方式付费，对旅游与休闲空间供给、人居环境品质与生活质量的提升提出了更高要求。

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中等收入群体增长中心向内陆迁移，中西部地区的消费潜力凸显

内陆地区的中等收入群体正在崛起，一批区域中心城市的中等收入群体增长更快，四川、重庆、湖南、安徽、湖北等地社会消费品零售总额全国占比明显提升。

（二）城镇化需求变化模型

1 农民工需求取向变化模型

改革开放初期，农民工流动首先考虑的是提高收入，赡养家庭，属于生存型需求优先。当代农民工已经脱离了赤贫状态，流动选择倾向于家庭生活改善，综合考虑多种发展需求。在需求取向变化的背景下，必须为城镇化提供多种选择和多元化的空间。

2 城镇化人群需求层级模型

城镇化人群的需求可以分为5个层级，人的城镇化需求从物质转向非物质，从单一转向多样，从相似性转向差异化，从满足量转向追求品质。城镇化策略必须注重需求导向的空间与服务、设施供给。

3 城镇化流动类型

•脱贫型流动：趋向于收入提高或收入/成本盈余率。选择性提高，从初期的简单就业/收入选择到现在多样化生存方式选择。

•改善型流动：趋向于就业、子女教育、养老、家庭安置等多目标兼顾。工农兼业、城乡双栖等经济理性家庭的多重选择。

•提升型流动：趋向于小微企业、个私经济创业，有较高致富预期。双城居住、多次多元流动。

•发展型流动：趋向于追求社会流动性，流向顶端区域/城市。

4 城镇化流动特征

城镇化人口经历多次流动、多向流动后才可能趋于稳定。流动特征体现在欠发达地区与发达地区之间的流动与回流；城市/区域层级之间的自上而下与自下而上流动，具有城乡双栖、双城居住、代际迁徙特征。

5 城市中等收入人群的流动特征

中等收入人群的流动特征体现为多艺、多业、双城居住的特点，休闲度假、体验型消费特征明显。我国旅游人数呈快速增长态势，2014年，出境旅游1.2亿人次，出境旅游花费1649亿美元，是世界第一大出境旅游客源市场。国民消费形态正从购买产品到购买服务，从大众产品到高端商品转变。另外，消费者开始寻求更为均衡的生活方式——健康、家庭和体验成为主要关注。

在全国城镇体系规划编制中，利用腾讯大数据做了人口流动分析，通过工作日与国庆期间的人口流动对比看出国庆期间城市群与周边区域人口流动规模巨大，区域旅游消费潜力凸显。2015年是中国经济发展很重要的一个时间节点，有两个指证性的指标，一是需求对经济增长的贡献率超过了投资和出口；二是黄金周的出行人流第一次超出了春运，今年黄金周期间的人口流动比去年同期又增长了将近15%，这种空间上的流动性反映出中产阶级在休闲和度假方面的需求。

6 基于需求变化的城镇空间供给模型

（三）经济职能与城市分工模型

1 经济分工下的城市分层模型

不同规模城市分工效率存在差异，给定分工水平条件下会形成大中小不同规模城市的合理结构；城市分工水平上升时，城市的分层结构层级增加；当城市规模效益越显著，层次数会减少，城市最优规模上升；当运输效率改进时，层次数也会减少。

(1) 各层级城市分工特征明显

•人口大于500万的超大城市和特大城市以生产性服务业，高端消费和市场容量大；

•100-500万的大城市制造业与服务业较为均衡；

•50-100万的中等城市则遭遇瓶颈，制造业与服务业均不突出；

•小城市与小城镇的社会服务业特征明显，远高于其他层级的城市，发挥着我国城镇化“基础稳定器”的作用。

(2) 影响经济活动（企业）在城市层级间选址的因素

(3) 公共服务、交通体系、人口密度对城市体系的影响

•公共服务的影响：理想条件下，公共服务配置服从中心地理论模型，将有利于形成分层级、均衡的空间组织模式。

•交通条件的影响：平原地区交通网络的建设将导致网络化、均衡、城乡一体的空间组织模式；山区受交通条件影响，倾向于聚集发展的空间组织模式。

•人口密度的影响：影响城市空间组织的规模效益，高密度地区有利于低层级城市的发育，低密度地区人口倾向于向较高层级城市聚集。

综上，我们认为除了基本的城市分工的经济规律和需求变化的选择规律以外，影响空间的最重要的三个因素是公共服务、交通条件和人口密度。

2 超大、特大城市经济转型趋势明显

——制造业退出趋势，新经济产业兴起

受到要素成本、劳动力获得、环境管制等因素倒逼，二产逐步从超大、特大城市退出，向中小城市转移。产业步入转型升级，2.5产业、新经济产业等服务型产业兴起。

——生产性服务业集聚，并向高端化、专业化发展

从全球资本服务视角看，高端生产性服务业向顶端城市集聚。超大城市和特大城市的基础设施、制度环境、人力资源及市场腹地优势巨大，是生产性服务业发展的基础。

3 大城市制造业和服务业双轮驱动

100-300万的大城市制造业区位熵最高，比其他层级的城市表现出更强的制造业竞争力；大城市生产性服务业和部分生活类服务业的区域服务作用显著。

4 中等城市（地级城市）差异明显

发达地区，中等城市（地级城市）发育良好，地区性中心作用显著。中西部地区，中小城市发展面临瓶颈，公共服务水平不高，产业聚集能力不强，就业机会提供不足，创业机会不多，与县级单元缺乏互补性。生活成本效益与县级单元相比缺乏明显优势，人口集聚能力不足；社会文化包容性不强，对农村转移人口吸引力不足。

5 县城发挥基础“稳定器”作用

小城市、县城的社会服务就业优势更大：教育、医疗、个人服务等公共设施是吸引人口向县城集中的直接原因。综合年龄、收入、社会福利等因素，选择去成本更低、文化同源、生活方式认同的县城，实现就近城镇化。

叁 城镇化空间的三维度识别

（一）资源环境承载力约束

对地形地貌条件、可利用土地资源潜力分布、可利用水资源潜力分布、环境胁迫度、生态制约度5类要素进行评价，按人居条件适宜性、资源环境承载力两个维度划分为四种类型地区，分区分类确定城镇化模式与策略。

•人居环境条件较差、生态高度敏感地区：稳定人口规模，引导人口适度集聚；改善人居条件，提升公共服务水平

•人居环境条件较好、容量超载地区：发展模式转型，适度集聚，降低环境负荷；引导人口疏解转移；治理“大城市病”

•生态环境敏感、承载力一般地区：引导人口向适宜城镇发展、交通条件较好地区集聚；提升人居环境，加强生态保育，推动绿色发展

•人居环境条件较好、承载力较好地区：提升各级城镇人口集聚能力，着力推动产业经济发展、扩大就业；加强土地节约集约利用，土地规模扩张与人口集聚相匹配

（二）国家城镇化空间

1 城镇化地区识别

设置五大类指标：地均GDP年增量、GDP年均增速、人均GDP、城镇人口增量、人口密度

将经济、人口两大指标得分相加，得到7档分区。

（三）国家魅力空间

综合国家自然要素和文化要素，划定全国范围的魅力分布图（颜值表）。

（四）六类城镇化类型地区

•六类地区发展指引

① 优化发展地区：9%

•长三角、京津地区、山东西部、成渝等地区

•城镇化的主要地区，但开始受资源环境容量的约束。增长空间有限，需要控制或转移。

② 重点发展地区：3%

•河南中部、皖北、鲁南等地区

•城镇化的主要地区，资源环境容量充裕。未来城镇化的主要地区，培育区域城镇体系，促进就近就地城镇化。

③适度发展地区：16%

•东北、京广京九沿线、丝路走廊等地区

•城镇化的欠发达地区，资源环境容量相对充裕，但受地形条件限制。培育中小城市，带动地区经济集聚发展。

④控制发展地区：26%

•大小兴安岭、秦岭、南方丘陵山区

•生态敏感地区以及容量超载的地区，且城镇化欠发达。未来需要控制发展的地区，考虑探索特色城镇化路径。

⑤ 不宜发展地区：32%

•青藏高原、内蒙古西部等地区

•生态高度敏感，不适应居住的地区。满足维稳的前提下，有序疏解人口向其它地区转移。

⑥ 特色发展地区：14%

生态高度敏感，不适应居住的地区。满足维稳的前提下，有序疏解人口向其它地区转移。

肆 城镇体系的构建

（一）城镇空间格局

1 以“城市群”构建城镇化的主体形态

规划至2030年，城市群的城镇人口约7.1亿，约占全国城镇人口71%。2015-2030年新增城镇人口中，约2.4亿人在城市群，占增量的71%。长三角城镇人口将达1.3亿。长江中游、京津冀、珠三角、成渝4个城市群人口将6千万以上。

• 城市群的功能等级

以功能层级为主，兼顾规模，将城市群分为世界级、国家级、区域级三个等级，结合人口集聚与功能集聚态势，建设具有国际竞争力的“城市群”。

2 以“魅力景观区”引导特色城镇化

国家魅力景观区是自然与文化资源富集，城镇与乡村特色发展，面向休闲消费需求，具有国际影响力的广域旅游休闲地区。培育美丽中国的30个国家魅力景观区，总计占国土面积的28%，集聚约全国11%的GDP和18%的常住人口，覆盖了45%的国家级贫困县。

• 国家文化景观廊道建设

梳理国内主要文化资源点，依托交通廊道构建文化发展走廊。主要包括：中东铁路遗产廊道、明长城遗产廊道、大运河遗产廊道、古蜀道遗产廊道、沿长江遗产廊道、茶马古道遗产廊道、丝绸之路遗产廊道、东南沿海遗产廊道等8条文化走廊。

3 城镇化总体格局与展望

至2030年，在“两横三纵”城镇空间格局基础上，形成以“城市群”为主体形态，以“魅力景观区”为重要补充，以各级中心城市为战略引领的多中心、网络化、开放式的国家城镇空间格局。

至2049年，我们构想全国城镇空间格局将从城镇群走向巨型地区，构建以具有国际竞争力的城市发展带为骨架的城镇空间格局。

全国区域协同发展分区示意图

2049全国城镇空间格局展望

（二）城镇层级结构

1 功能结构

•全球城市是指在全球城市网络中处于最高等级，并在政治经济文化创新等方面拥有全球控制力和影响力的城市。

•国家级城市是国家的最高战略空间，是国家展现现代化成果的窗口，是国家落实重大战略的支撑点，也是国家竞争力的最主要体现。

•区域中心城市是指在省或跨省域地区承担经济社会核心组织作用，具备引领、辐射、集散功能，发挥带动区域、缩小国家区域发展差距的作用的城市。

2 规模分布

严格限制超大城市人口规模、合理控制特大城市人口增长、加快提升中小城市的人口与经济集聚能力、全面促进县域城镇人口稳步提升。

超大、特大、大城市；中、小城市；县城和镇将继续保持三分天下的格局：2010-2030年，城镇人口35%增长在超大、特大、大城市；34%增长在中、小城市；31%增长在县城和镇。三层级比重由2010年的42%：31%：27%优化为41%：32%：28%。

• 规模结构

规划至2030年，全国城市总数达到1300个左右；

未来将有更多的县级单元从县变成市，未来的中小城市规模还会保持相当高的比例，建议有400多个县进入到中小城市的行列。

• 1000万人以上超大城市控制在7个左右，城镇人口占全国11%；

• 500-1000万人的特大城市14个左右，城镇人口占全国10%；

• 100-500万的大城市150个左右，城镇人口占全国28%；

• 50-100万人的中等城市（含县城）270个左右，城镇人口占全国17%。

3 城市体系

(1) 中心城市体系布局

从全球城市体系、城市综合实力与国家空间格局三大视角综合确定全球城市、国家中心城市、国家边境中心城市；全面提升北京、上海全球城市功能；重点推进国家中心城市建设；加快发展国家边境中心城市；稳步建设区域中心城市。

(2) 特色城市和内陆边境口岸城市（镇）布局

培育一批文化旅游具有国际影响力的特色城市；提升中小城市和县城综合发展能力；扶持发展内陆边境口岸城市（镇）。

（三）县（市）域城镇化

1 发挥县（市）域城镇化的基础性作用

2 积极培育新生中小城市，加快建设重点镇和特色镇

3 分类推进县（市）域城镇化

有条件推进一批产业和人口相对集聚的重点县发展；引导建成一批自然与文化资源丰富的特色县发展；稳步推进一般县的适度发展。

4 分层级推进基本公共服务均等化

发挥县城在提供城乡基本公共服务中的核心作用，以“一小时县域生活圈”促进城乡公共服务高效供给；强化镇对农村地区公共服务的支撑作用，提升乡村地区基本公共服务的保底功能。

结 语

•城镇化发展阶段已经发生了重大变化，主体人群需求与选择的改变导致城市与空间价值发生转换。

•城市职能分野，经济与人口吸引作用发生变化要求城镇空间组织要进行重构。

•城镇化进程中出现的层级与区域的波动和涨落，要求制订具有针对性和差异性化的政策指引。

•自然条件、人口密度与红利、交通网络差别将决定后发地区的城镇化路径与模式。

•城镇体系规划要关切差异化需求，提供多样化选择，适应多元化模式。

注：本文根据演讲视频整理，更多内容还请关注《城市规划学刊》2016年第6期。

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