沈迟：科学性是空间规划（多规合一）的第一要务│观点

2016年11月11日，第三届中国智慧城市（国际）创新大会在沈阳召开。会上，中国城市和小城镇改革发展中心规划院主办了“基于智慧城市的多规合一与大数据应用论坛”，邀请到中科院院士、四部委专家、城市管理者和业内知名学者等十位嘉宾，共商交流多规合一工作经验，探索空间规划改革路径，推进大数据在规划领域的创新应用。中国城市和小城镇改革发展中心副主任、规划院院长沈迟到场致辞并进行了总结发言。

沈迟，中国城市和小城镇改革发展中心副主任，规划院院长

谢谢大家，连续开了四个多小时的会，大家也挺累的。我刚才注意到了大家的发言，尤其在多规合一方面的认识，有些差别比较大，所以要总结一个结论挺难，不如借此机会讲讲我的看法。可惜我们邀请的嘉宾，张兵总规划师和贾克敬所长，他们非常忙，先走了，要不然我可以提出一些观点，我们会后再华山论剑。
今天我想讲的主题是我们的规划要秉持科学的精神，做规划追求的第一点是科学性。大家的演讲给了我很多启发，中央为什么要推广多规合一呢，一个重要的原因是规划打架，规划之间有矛盾。矛盾因何而起的呢，表面上看是各部门的职权不同，管理权限的差异，法律法规加上规范的矛盾造成的，但是根本原因还是不科学。我们都学过平面几何，不管你怎么证明，如果是科学的，证明到最后都是一个结果，科学的定理也是一样，不论你从哪个角度去论证，结论是一样的。可是如果对同样一个事物，从不同的角度或出发点论证的结论都不一样，那它就是有不科学的地方。
规划不够科学，当然有我们本身学科的特点，有我们科学进步的原因，但是各类规划它的出发点、目的，以及技术和路径单一、片面，这个是非常重要的原因。所以要多规合一。尽可能综合的考虑多种要素和诉求，从事城市和区域发展与保护研究的人员应该是要多学习各行业的知识，我们的团队要多包容各专业的人才，虽然这样还不能够足够保证规划一定就是科学的，但是一定比单一的学科研究更科学。
举个例子，昨天我在另外一个省进行多规合一汇报的时候，有个水利部门提出这个地方有重大水利工程应该纳入规划。他们介绍，该项目一旦建成，可以灌溉几百万亩农田，这个工程论证了50年了，现在谁都不敢说放弃不要了。我就问了他一句话，“你有没有考虑你这个工程要花多少钱造，你这个工程除了造价以外，你给调出水地方的补偿是多少，平时运营维护费用是多少？这样一来你的水价是多少，那么高的水价你种得起粮食吗？”例如我们南水北调工程，到北京成本大约5块钱一吨水，种粮食用得起这样的水吗？因此南水北调中线工程的水一定是考虑城市的需求。只从单一的角度考虑，不从综合的角度考虑，一定是偏离了科学性。
如果我们做的规划没有科学做保障的话，越是严格执行，浪费越大。天津的总体规划是我在主持的，当时在考虑的时候，就有一些人提出来天津要建金融中心，我个人觉得建不了，也跟当时的市长讨论过这个问题。市长当过人民银行行长，他说北京在那儿呢，北京已经是金融中心了，天津不可能再是金融中心，金融中心不是靠你建房子建出来的。也有的大城市，进行战略规划论证时盲目乐观，跨过大江大河发展，结果跨河的新区长期形不成基本的规模，不仅投资没有回报还失去了集聚发展的机会。这样统领性的规划，如果不做好的话会带来更大的浪费。科学、客观的预测也非常重要，如果预测发生重大的误差，会给决策带来误导。大家可以去查查十一五、十二五人口规划，重复出现了重大的误差，会误导多少决策？我们看到的一些地方比较夸张的新城新区的规划也是一样，对未来规模预测出现了比较大的问题。
现在大数据给我们提供了新的视野和直观的印象。例如那么多城市群，虽然都被叫做城市群，但事实上发展的情况是不是相近呢？我们可以看看夜景灯光影像图，对比一下就非常明显了。一些地方真的夜景灯光连片了，一些地方还是黑糊糊一片呢也自称城市群。还有的地方是一个中心大都市区而不是城市群的形态，其实很直观就可以看到的。
空间规划也好，多规合一也好，一定不是简单的把几个空间规划叠加，去消除差异，拿出大家都接受的一张图，不是这样的，应该是真正的融合。以主体功能区规划为基础，在资源环境承载力和国土空间开发适宜性的评价基础上划定城镇空间、生态空间和农业空间三类空间，并进一步划出生态红线，基本农田保护线和城镇增长边界，融会贯通各学科的研究成果，运用各种技术，协调统筹各类、各地区规划，提出一个综合的方案，这才是空间规划。
所以多规合一这个空间规划一定是战略性、统领性的，有了这个规划以后，我们再编制各项规划进行落实深化。空间规划是尽可能的综合统筹各类型的规划，它不是某个专项规划已经变成成果了甚至审批完了在纳入。在做规划时就有部门不肯把基本完成还没有上报审批的规划提供给我们，如果按照这个部门的想法，等它的规划审批完了再给我们，那就是要我们直接使用它的成果，要想协调改动就极难了，那就成了综合性规划、顶层规划服从专项规划了，那就不叫多规合一了！以局部的、以单项的某个目标去要求全局服从，这方面某些部门本位主义是根源。因此认识上一定要清楚，多规合一的空间规划一定是统领全局的规划，而不是一个简单的专项规划，也不是专项规划的简单加法。
虽然我们现在有一些规划也具有相当的综合性，但新的空间规划（多规合一）也不是以现有某类规划为基础，纳入综合其它规划而形成。既有的一些类型的综合性规划，本身也存在着出发点单一、规划内容深度庞杂、刚性弹性不恰当等问题。
最后我想讲一下动态性，我们做多规合一不是一蹴而就，编完就完了，空间规划在试点探索的过程也是一个完善的过程，我们也应该鼓励各方面从各个角度去探索这个工作。一个城市一本规划不是一成不变的，技术在进步，产业在提升转换，它对空间的要求一定会有变化。一个地方的未来不仅仅是自己的努力做到的，还有一些原因如其他地方的对他的影响。未来一定是有不确定性的，这些方面的因素不可避免，所以在实施当中要有及时的评估，并且根据评估的情况进行调整和完善。这个评估中间我们要用好大数据、共享大数据、不垄断大数据。其实不少部门有非常好的大数据基础，需要共享而不是垄断。
我认为规划也是一种产业政策，也是政府通过公共资源或者说以空间为主的公共资源的配置对经济发展和各项建设进行干涉。前天我听了经济界的巅峰对决，林毅夫讲了国防，讲了公共基础设施，张维迎认为那不算是产业政策，那政府对高科技的支持总不能说不是产业政策了吧？而空间规划更是政府干预市场的有效手段，完全的市场经济是不可能生产出有序、高效、公平、舒适的空间的。当然回到前面的主题我们要在充分认识发展规律的基础上，综合各类专业，才能作出相对准确、正确的干预。
今天的主题是大数据支撑的多规合一，前面周成虎院士的主题讲演和后半段发言的甄峰等学者也向我们展示了近期大数据与规划结合的最新研究成果。通过大数据的挖掘、智慧城市的建设，我们可以更加清楚地看见空间发展的状况，研究其发展的规律，加强规划的科学性。所以我认为支持大数据研究、智慧城市建设都是政府应当做的事情。当然这些事情政府也不能包办，还要与有效的市场相结合。我期待有空间规划（多规合一）引领的智慧的、生态的城市能够走得更好、更快、更远。谢谢大家。

本文由演讲者校核

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注：本文分享自“中国城市中心规划院”微信公众号，特此鸣谢。

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