市县“多规合一”很热，浙江已经实践20年，习大大10年前就指明了方向│实践探索

近年来市县“多规合一”成为一大热点议题，在深改办领导下，发改、住建、国土、环保四部委相继开展了不同形式的“多规合一”试点工作，在试点进程中不断摸索、总结。各部门提出的“多规合一”共同点是一级政府一本规划，全域规划覆盖是其突出特点，“一张蓝图”是其核心成果。虽然“多规合一”概念是新近提出的，但浙江省在县（市）层面的规划体制改革工作已经摸索了20年，总结出大量富有成效的经验，同时也反映出更多的体制机制瓶颈。因此“多规合一”将是一个循序渐进过程，需要不断厘清问题基础上，制定合理的技术路线、管理体制和配套政策。

1. 县（市）域积累的诸多矛盾倒逼规划体制改革

浙江人地矛盾突出，块状经济走向县域经济过程中暴露出诸多政府空间管理缺位问题。浙江省一直有“七山两水一分田”的说法，人地矛盾十分突出，全省人均耕地只有0.5亩。20世纪90年代前后是浙江省县域经济的壮大发展时期，自下而上的民营经济发展较快，农村土地流转和农村集体经营性用地建设相对活跃。2005年浙江省县市经济总量已经占全省的70％，同时，浙江县域面积不大，城镇和乡村分布密集，使县（市）成为城乡发展矛盾最为集中的地域单元。人地矛盾再加上县域经济的快速壮大，使得空间资源利用表现为以下三大突出问题：一是由于当时城市总体规划尚未覆盖全部行政辖区，对于具体建设项目管理存在明显的城乡两层皮现象；二是城镇与村镇分布密集，城乡用地犬牙交错，城乡规划的不统一，对城镇化的地区没有提供相应的公共服务和管理，造成违章现象突出；三是广大农村地区的公共服务、基础设施规划建设难以满足人口增长的需要，城乡二元的供给制度（资金、标准）下造成供给不足。四是过去重城轻村的二元规划管理制度下，对农村规划引导与管控乏力，环境问题等尤为突出。

我国东部发达地区的县域城镇就业快速增长对城乡二元规划管理制度带来巨大挑战：

2001年，县域城镇从业人员数6045万人，其中单位从业人员数、私营企业和个体从业人员占比分别为76.4%、23.6%。到2011年，县域城镇从业人员数增长到10884万人，其中私营企业和个体从业人员数为5746万人，相比于2001年增长了3倍，到2011年单位从业人员数、私营企业和个体从业人员数占比分别达到47.2%、52.8%。尤其是东部地区，在县域经济的带动下，县城、小城镇的非农就业增长显著。自2001年至2011年间，城镇私营企业和个体就业增长了5倍。中部地区和西部地区也同比增长了近3倍。

注：资料来源：中规院《20县调研汇总》

强县扩权对于既有的空间管理行政架构带来巨大压力，而部门规划打架，规划程序不畅，致使项目落地的行政审批问题突出。浙江省强县扩权在人事、金融、财政和土地管理方面取得了与地市同等待遇，对于具体项目来说为来说扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。但由于经济发展的建设项目也日益增多，但原有的条块分割的行政审批机制导致了项目落地效率低下，审批周期长等突出问题。由于县域层面涉及多个部门的空间类规划，项目落地缺乏统一协调机制，导致审批手续需要在发改、规划、国土、环保等多个部门间转办，而各部门的审批环节复杂、依据不一致甚至相互矛盾；同时由于缺乏统一平台，导致各部门对规划信息和审批信息联动不够，影响审批效率。此外，由于空间资源管理政出多门，督查条块分割机制不健全，使得战略资源的空间保护碎片化、局域化。此外，由于浙江人口和城镇分布密集的特征，诸多重大区域性交通、电力能源等设施建设，由于缺少一个部门信息共享的平台，使得相关项目难以落地。

县市域层面上的空间资源多头管理，尤其是土地用途管理方面的技术标准与认定办法存在较大矛盾，部门利益分割，致使上位规划调控要求难以落地。如在土地分类方面，城乡规划与土地利用规划在水域、生态绿地等指标认定方面不一致，人均建设用地标准定义不一致；土地利用规划与林业规划在林地认定方面存在差异，导致统计指标各说各话，给地方实际规划管理与监督执法造成极大障碍。又如城规的适建区与和土规的允许建设区、有条件建设区在规模和空间布局上不一致，也与土规限建区中的耕地保护区、环保部门的部分生态保护红线有重叠；城规的禁建区、土规的禁止建设区与环保部门的生态保护红线之间不一致。

浙江省县域快速城镇化与中心城市空间拓展区域化使得区域间矛盾问题显，而既有城市规划管理体制难以适应。在过去20年里，浙江省一批临近中心城区的强县先后撤县设区，如萧山、余杭、富阳、鄞州、柯桥、上虞等，但义乌、乐清、温岭，等强县依然保留。但撤县设区对于解决矛盾也有局限性，虽然行政体制变动有利于地市级政府加强资源的统筹配置与规划管理，但在实际功能和重大基础设施建设，重要生态区域保护，城市运营管理方面依然存在不少问题。该问题暴露出我国县级单元（市、区）的规划管理与上位规划管控之间存在不衔接的突出问题，尤其在经济发达的浙江、江苏、广东等地方。

面对资源约束的进一步显现，县市域产业转型升级，以特色小镇为突破的规划管理体制改革提上议事日程。当前随着社会经济发展方式转变，大规模城市开发动力已经不在，对于广大县市域单元来说，进一步推动产业结构升级，优化城乡空间结构，破解空间资源瓶颈需要以新增长动力为导向，寻求新增长空间的规划布局。因此，浙江省委省政府从推动全省经济转型升级，推进城乡统筹发展和改善人居环境大局出发，于2015年颁发《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号），其目的是通过特色小镇开发建设推动资源整合、项目组合、产业融合。特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。

2. 县（市）域规划的意义与主要任务

县（市）域规划是保护“山水林田湖”和统筹全域城乡的重要平台。面对浙江省县域经济的快速发展，城乡二元结构矛盾突出十分突出的问题，时任浙江省委书记的习近平提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，提出要系统保护好“山水林田湖”的有机整体；同时提出新型城镇化是浙江社会经济转型发展的重要途径，引导城乡各类资源要素合理流动与配置，必须从统一的规划管理上着手。2004年3月，习近平在省统筹城乡发展座谈会上提出研究制定县市域总体规划的工作任务，他指出“各市县要研究制定市县域总体规划，特别要做好镇、村布局规划。”2005年初浙江省委省政府制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，重点任务是统筹土地利用总体规划，推进城乡设施一体化，进一步加强全域环境保护，促进人居环境改善。2006年浙江省政府在《关于进一步加强城乡规划工作的意见》中指出城乡规划的规划区就是行政辖区，起到全域管控目的。县（市）人民政府组织编制县市域总体规划，走城乡统筹、综合协调、集约创新的新型城市化道路。其后，省建设厅出台《县市域总体规划编制导则（试行）》（建规发[2006]96号）。

       20多年里，城乡规划在促成浙江省的“小政府大市场”机制方面努力作为，县（市）域规划更是作为县（市）域单元现代化治理的重要平台。2014年3月24日，浙江省政府办公厅下发《关于在德清县开展城乡体制改革试点的通知》，提出通过德清试点城乡体制改革工作，建立现代农村产权制度，重点突破城乡二元结构，加快推进新型城市化，形成以城带乡、以乡促城、城乡融合的一体化发展新格局。其中文件重点提到要建立“四规融合”的城乡规划体制，通过完善县域总体规划、调整产业发展规划、修改土地利用总体规划、出台生态环境保护规划，形成城乡建设、生产力布局、生态保护等有机衔接、相互统一的规划体制。通过规划体制改革，达到促进县城、小城镇协调发展局面，并建立城乡基础设施共建共享机制；同时为城乡统一的建设用地市场改革、生态补偿机制建立、新型农村社区建设、城乡公共服务均等化等提供平台。

3. 二十年规划的经验积累

通过近20年的城乡一体化规划、县市域总体规划和当前的多规合一规划，浙江省逐步摸索出一条推进三类空间优化布局，提高空间资源配置效率的规划编制技术与管理机制。总的来看，浙江的县（市）域规划将发改委的目标、国土部门的指标、规划建设部门的坐标、环保部门的控标（负面清单）整合在一起，建立全域覆盖，用途管制的规划体系。全域规划编制工作应分为县（市）城区+县市域两个层次，能够起到全域管控，重点引导的规划调控作用。全域规划管理重在通过“一盘棋”、“一张图”、“一支笔”统筹好了县（市）域范围内的“山水林田湖城乡”作为一个有机生命体，让美丽中国梦目标更进一步。

全域规划统筹，注重空间结构优化与布局“一盘棋”。县（市）单元是统筹空间资源的基本单元，同时布局好村庄居民点、基础设施廊道与节点，引导城乡设施与服务一体化布局，形成“一盘棋”发展局面。加强建设行为的全域、全要素、全过程管理，提高了用地集约利用效率，尤其增强了农村地区开发行为约束。通过建立建设用地的台账，为优化城乡用地与工矿、基础设施奠定基础，有效避免无序布局的矛盾。建设用地台账包括：城镇建设用地、农村居民点用地、农村集体经营性用地、独立产业用地、公共服务设施用地、基础设施用地等。正因为有了全域“一盘棋”，浙江省在农村土地流转、农村集体经营性用地和宅基地制度改革方面走在全国前列。如为了解决非农就业高农村地区的“两头占地”突出问题，嘉兴市开展了“两分两换”的试点工作，推动了城乡用地的增减挂。同时立足“一盘棋”，编制全域的城乡一体的供水排水、公共交通、垃圾处置等基础设施和教育、卫生、文化等公共设施专业规划，做到了重大设施的统筹与协调。

温岭的城乡一体化规划到全省第一个获批的县市域总体规划

温岭位于台州东部沿海，是我国百强县之一。长期以来自下而上的民营经济十分发达，乡镇经济推动了小城镇的快速发展，也带了空间无序扩张，城乡用地破碎，生态环境恶化等突出问题，原有的重城轻乡规划管理远远不能适应发展需要。

1996年温岭市启动了城乡一体化规划编制，将县城、镇与村庄纳入城乡居民点体系统筹规划布局，指导重大基础设施和公共服务设施配套。1998年该规划获得台州市批复。该规划是对自下而上开发建设行为的统筹调控，从政府供给角度提供相关设施服务配给，并引导农村居民点合理归并；同时首次从城乡一体角度提出了设施网络全覆盖。

                                       
温岭市域城乡一体化规划（1999年，南京大学）            

经过了10年左右的发展，温岭市的小城镇经济发展更为迅猛，民营经济经过了原始资本积累后开始了规模扩张道路。城乡用地供给与快速增加的工业仓储及道路交通需求之间矛盾突出，为此温岭于2005年启动了县市域总体规划，将规划区拓展到整个市域。温岭县市域规划从开发建设用地布局、禁止建设区管控，城乡设施与服务一体化等方面进行全域统筹；同时划分了片区，引导下位规划的合法调整。该规划于2009年获浙江省人民政府批复。规划专门编制了与温岭土地利用总体规划（2020年）协调专题报告，在城市、镇和中心村的开发规模、布局与边界方面充分衔接。其后，温岭市的城区总体规划、镇总体规划、交通与重大市政专项、美丽乡村规划和其它部门规划均以总体规划为依据编制与审批。

                 温岭县市域总规用地布局总图 

                   温岭市美丽乡村总体规划

德清“多规合一”加强村庄的分类引导与管控，避免了无序低效发展：

浙江省德清县通过“多规合一”，明确了各级城镇和村庄的定位、规模、形态，明晰了农村各类土地权属，推动土地（林地）承包经营权、宅基地用益物权、集体资产股权100%确权颁证。对全县166个行政村、1751个自然村内的1934宗农村集体经营性建设用地进行梳理，明确可直接入市地块1119宗，赋予其与国有建设用地同等入市权能。

德清县乡村建设用地布局规划图

以“两图合一”为基础，实施空间管控“一张图”。2006年出台的《浙江省县市域总体规划编制导则（试行）》对于各类资源的空间结构优化与布局提出了明确要求，规划应统筹协调好城镇建设区、农田保护区（包括标准农田范围）、生态绿化区（包括明确生态公益林范围）和其它需要重点管控的区域。这是当前推进“多规合一”生态空间、农业空间、城镇空间等三类空间划定的基础。基于“底线思维”明确保护和开发的边界，消除多规的空间管理矛盾。空间管控浙江省已经实现了从省到市，再到县的管控传导和逐层落实。浙江省的县市域总体规划明确要求实现“两图合一”，加强管控。2007年，浙江省住房和城乡建设厅会同省国土资源厅出台了《关于切实加强县市域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》（建规发[2007]178号）文件，指出要在建设用地总量规模、用地分类、增长边界、土地集约利用举措、建设时序等五个方面进行无缝衔接。同时也完善了“两规”衔接的联合审查工作机制和程序要求，“两规”衔接专题报告需与县市域总体规划一同上报省政府审批。空间管制的前提是对全域范围内的土地、水、生态环境、矿产等资源的系统摸清，面摸清城乡建设、基础设施、耕地、山林、水系等各类用地，综合发展目标来合理划分“生态、农业、城镇”空间。

浙江省建立起从省到市县的空间管控传导机制

        温岭“两图合一”  

增强治理能力，提高了规划与项目审批效能与监管力度“一支笔”。第一，建立了项目管理的“简化程序”，建立了“规划协同平台+审批服务平台+部门服务平台”的联审机制，实现各部门规划的协同管理。政府将各类近期建设项目按照产业转型、基础设施、城乡统筹、生态环保、公共服务等五大进行分类布局，并确立用地供给、调整的信息入库。德清“多规合一”经验提出：首先入选企业应符合产业类型目录，由政府提出多个预选址方案，分别符合规划、国土、环保、水利、文物、市政建设等部门前置审查条件；经过确定选之后落地，项目纳入环境监管程序，建成后政府各部门依法实施监测。第二，强化了城乡规划委员会对各部门规划的协调。建立政府分区、分类的考核机制，通过对不同区域提出不同的发展要求，在考核指标设置上既有共性指标，又有差别化指标。

以特色小镇为突破积极探索县市域的综合配套改革。第一，特色小镇起到连接城乡的纽带作用，立足产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展，按照3A级景区建设。第二，规划控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，将特色小镇建设用地纳入城镇开发边界内统一管理，并要求充分利用存量空间及低丘缓坡、滩涂等用地。第三，每个小镇3年内固定资产投资达到50亿元，加大财政支持力度，规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。第四，特色小镇作为综合改革试验区，也是县级单元配套改革的重要内容之一。尤其是探索市场化的开发建设模式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径。

4．尚需破解的体制难题

　　“多规合一”不仅是规划技术问题，更多地是体制机制的改革创新。习近平总书记主持召开中央全面深化改革第二十五次会议，听取海南省域“多规合一”改革试点情况报告，会议指出“深入推进这项改革，要着重解决好体制机制问题，处理好改革探索和依法推进的关系，一张蓝图干到底”。为了更高地推广浙江县（市）规划经验，国家应在“多规合一”体制改革方面给予更多地综合配套试点。改革任务主要有以下几个方面：

第一，国家、省级层面应完善与规划审批的相关法律法规条款，一方面健全省-县（市）规划审批机制，省级规划管理系统应与县级平台互联互通，并统一建库标准；另一方面应进一步明晰省级层面重点项目和市县层面项目审批的前置性条件，简化并联审批程序，进一步提升行政管理效率，实现简政放权。

第二，无论是“多规合一”还是全域规划，应与县域城镇化、农村土地的综合改革相衔接，避免通过全域空间资源整合单方面做大县城的倾向，也应避免以扩大建设用地指标为目的的城乡土地指标“增减挂”模式。而应在合理的县域城镇化模式与城镇化目标基础上，对于全域范围内的各级城镇及农村居民点进行合理引导。

第三，无论是浙江省还是其它省区，只要存在“省市县”的行政架构，自上而下的各类用地指标分解与落地方面还存在空间打架问题。这有赖于国家层面上用地分类标准的统一，各部委空间管理对象认定的标准一致。长远来看，按照“山水林田湖”（非建设）和城乡（建设）两套并行的空间资源管理机构是解决此项问题的根本，在此基础上还需要分别强化环保约束门槛、承载力要求及负面清单等要求。

第四，当前市县一体的规划管理体制上没有得到彻底解决，使得县（市）规划管理仍存在缺位问题，如何破除市带县的体制问题仍需要改革创新。

致谢：本篇文章得到中国城市规划设计研究院王凯副院长的指导。

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