基于城乡统筹的存量规划与机制创新研究 ——常熟“多规合一”实践│实践探索

前言

        2014年8月26日，国家发改委、住建部、国土部和环保部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国“多规合一”工作全面铺开。根据各地工作基础、政治生态环境等实际情况，“多规合一”工作主要分为四种模式：（1）以部门机构整合为主导，强调规划编制与管理的协调，代表城市为武汉、上海、深圳等；（2）在市县层面编制统筹性的空间规划，强调“一张图”规划成果，代表城市为嘉兴、开化、大理等；（3）以控制线划定为重点，盘活用地指标，保护生态底线，代表城市为广州。（4）以“多规合一”为切入点，系统配套推进空间治理改革，代表城市为厦门。

        本文以常熟市为例，分析进入存量时代，面对产业转型、城市转型双重挑战下“多规合一”的路径选择及规划策略。

1、存量规划时代城乡统筹是常熟“多规合一”工作的必然选择

1.1、常熟进入存量规划时代

        常熟位于长江下游沿江南岸，东倚上海，南连苏州，西邻无锡，北临长江，与南通隔江相望，作为百业兴旺的商贸城市，自古就有“锦绣江南鱼米乡”的美誉。作为“苏南模式”的发源地之一，常熟市的经济发展水平曾一度位于苏州各县市之首。

        多年来常熟城市建设用地长期处于快速增长阶段，建设用地年增长约20km^²，2014年常熟市全市现状建设用地规模已达到363km^²，至2020年常熟市只有25 km^²的规划剩余建设用地指标可用，且大部分规划剩余建设用地指标均已分配至各镇、开发区。2020年常熟市全市建设用地规模将达到388km^²，占市域用地面积比重由2005年22.5%提高到30.5%。按照国际宜居城市的横向比较，城市开发强度达到30%为警戒线。按照美丽常熟规划战略，常熟已进入以存量用地空间布局调整、内部提升的存量规划时代。存量规划是在保持建设用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划（邹兵，2015）。

图1：常熟与周边城市及国际宜居城市建设用地占市域面积比重比较

1.2 常熟面临城市产业转型与城市转型的双重挑战

1.2.1 产业转型

        得益于优越的地理区位、悠久的手工业传统、过剩的劳动力优势，以镇村两级集体经济为主体的苏南乡镇企业异军突起，常熟走上了一条乡村工业化与就地城镇化的道路，即“苏南模式”城镇化（范凌云，2015）。这种自下而上的城镇化，以“村村点火、离土不离乡”为主要发展特征，乡镇企业扮演重要的角色。

        然而，随着国际经济形势的转变、劳动力成本的上升,传统劳动密集型产业面临竞争力下降、产能过剩、效益低下等问题，尤其对成本较为敏感的苏南民营企业，低技术门槛的传统产业可被更具劳动力和资源成本优势的中西部地区复制。2015年常熟纺织服装等传统行业占全部工业比重38.6%，工业增加值率仅为19.2%，工业用地坪效11.32亿元/km^²。另一方面在经济发展、城乡建设及社会民生的多重压力下，人口老龄化和土地资源的约束将愈发凸显。“人口红利”的逐渐丧失将加大用工需求缺口，削弱未来经济成长动力。

图2：常熟与发达国家城市工业用地坪效比较（亿元/km²）

1.2.2 城市转型

        常熟市近5年新增城市建设用地近70%集中在两个工业区及两个产业园区，67%为工业用地。长期自下而上的粗放式增长，各镇在工业集中区之外，仍有大量零散建设、沿路发展、遍地开花的村级工业用地，建设空间与生态空间犬牙交错。目前常熟全市工业用地约254km^²，约占现状建设用地面积34%，约占市域面积20%。一方面，大量的乡镇企业由于城市产业的转型调整导致用地闲置。另一方面，中心城区发展面临着用地指标严重缺乏的问题，大量的重点项目、重点建设片区急需建设用地指标保障城市发展。

图3：常熟市现状工业用地分布图

1.3 常熟“多规合一”的路径选择

1.3.1土地资源约束条件下的规划冲突分析

        《常熟市城市总体规划（2010-2030）》界定了城市总建设用地规模约313 km^²，该规划体现了高速发展时代向“规划”要地的特征，为了集聚发展中心城区和镇区，原规划对要拆除现状95%的村庄。但这几年的实际发展表明该规划无法实施，大量的村庄仍然存在。

        为切实指导全市中心城区、各镇、各开发区的规划编制与实施，此次“多规合一”拼合了中心城区、各镇、各开发区的已审批的控规、镇总规等，形成了规划拼合图。该拼合图体现各板块最大限度的空间发展诉求，共计城市建设用地约460km²，再加上城规规划中被抹除的村庄约112km²，常熟市实际的规划需求建设用地面积约达到572km²，占全市域面积的45%。

图4：城乡规划拼合图

        在《常熟市土地利用总体规划（2020）》界定了常熟市总建设用地指标为312 km^²，与城规基本一致，但土地利用总体规划中包含了大量在城市总体规划中被抹除的村庄建设用地。此次“多规合一”拼合了国土最新的审批数据及建设用地的指标调整，土规的拼合图总建设用地规模为388 km^²，已远超出了国土的规划文本的数据。通过比较城规拼合图与土规拼合图的基本农田，发现城规约有78.78km²的规划建设用地需占用土规的基本农田。

        此次“多规合一”还对各部门专项规划进行收集，并分析各部门专项规划生态要素与城规、土规工作底图的矛盾，例如常熟市生态功能红线规划与城规拼合图共有差异图斑数量37784个，差异面积80.03 km²。

图5：环境生态功能红线规划与城规拼合图的矛盾

1.3.2 城乡统筹是常熟“多规合一”工作的必然选择

        2012年广州市基于“两规”矛盾造成土地资源浪费、行政审批效率低下的客观现实，率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的背景下，开展了“三规合一”的探索工作，摸索出了一条相对成功的合一路径（朱江，2015）。以广州为代表“多规合一”模式是通过划定各类控制线，协调部门规划差异，统一用地分类标准，达到盘活建设用地指标目的，广州全市“有土规无城规”图斑8.97万块，差异面积248.26 km^²，共调出图斑6.4万块，调出规模130.06 km^²。

        按照以广州为代表的“多规合一”工作路径，常熟市土规与城规差异图斑能调出约6.7km^²的用地指标用于指标调入、生态控制线内调出约10km^²用地指标用于指标调入，而常熟市城规超出土规建设用地约182km^²，若仅通过“多规合一”图斑差异处理所腾挪指标远远难以保障城市发展需求，以指标腾挪、控制线管控为主要目标的广州模式无法解决常熟的主要问题、重点需求。

图6：常熟市土超城调出图斑分布图

        常熟的“多规合一”工作充分利用地方政策，针对重点问题，探索新的工作方法。江苏省早已意识存量建设用地粗放利用、闲置的问题，利用国土部城乡用地增减挂钩的政策，创新性的提出“三优三保”政策，即通过优化农用地结构布局、优化建设用地空间布局和优化镇村居住用地布局，做到保护资源更加严格、保障发展更加有力、保护权益更加有效，实现促进土地空间优化配置，促进土地资源集约利用，促进生态环境显著提升。

        “三优三保”政策坚持先垦后用，分年度整体推进城镇村开发边界外、基本农田保护区内的建设用地拆旧复垦，拆旧复垦纳入国土部、江苏省土地综合整治监管平台，涉及建设用地调整使用的，按城乡建设用地增减挂钩方式单独管理、封闭运行，苏州全市按照每年不超过1.5万亩控制规模。拆旧复垦形成的农用地、耕地经市级验收合格后，按照复垦前原建设用地规模的80%形成土地规划空间指标，剩余20%增加为耕地保有量。常熟市作为“三优三保”试点城市，在全市开展“三优三保”专项规划编制工作。

        为合理配置城乡土地资源，推动“多规合一”工作与江苏省地方政策衔接，保障常熟市“多规合一”工作更加有效。项目组主动推进“多规合一”与“三优三保”专项规划深度融合，依托“三优三保”专项规划促进常熟市城乡资源更加有效配置，保障常熟发展。

2、常熟“多规合一”规划策略

2.1制定《“美丽常熟”战略规划》，谋划战略共识

        “多规合一”是对空间资源进行整体统筹，而要形成全市统一的空间发展战略必须先统一全市思想。为此，常熟市制定《“美丽常熟”战略规划》，分析常熟城市当前发展形势，确定常熟市的城市发展愿景与目标，提出适合常熟实际的城市发展定位、目标和空间形态结构。

2.2 构建“多规合一”一张蓝图

2.2.1 摸清家底，形成一套空间规划信息库

        首先需摸清常熟的规划家底，收集包括体现空间发展意图的规划、体现土地供给与控制的规划、体现生态要素管控的规划等，按照基础数据采集及整理标准，收集并整理常熟市各部门组织编制的专项规划，包括绿委办的绿地系统规划、水利局的市级河道蓝线规划、林业局的林地保护利用规划、环保局的生态红线规划等，将各部门空间规划的规划数据、基础地理数据等参照数据入库标准开展数据入库工作，形成了各部门规划信息库。通过“多规合一”专项规划梳理，摸清了常熟市各部门专项规划的家底，理清规划冲突的具体情况，为下一步空间规划体系和规划体制改革，为生态文明体制改革奠定基础。

        同时，收集国土部门历年的供地情况、用地收储情况等资料，梳理常熟市存量土地8.68 km²并形成存量土地分布图，主要包括农转用已批未供用地、国有开发储备未供用地等。通过梳理存量建设用地，一方面作为图斑比对工作的现状土地使用基础数据，作为判别图斑调入调出的重要参考依据。另一方面，也是下一步盘活存量用地的工作底图，通过厘清明确纳入建设用地规模控制线的数量和布局情况，制定相关措施加快供地；同时可以调出位于生态控制区域内存量建设用地指标，优先安排给近期建设项目。

2.2.2统筹近期建设，搭建一套项目库

        为优先保障市级重点建设项目在近期内的顺利推进，为常熟市建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线的划定提供参考，基于城规工作底图，在全市划定了14.62km²的重点建设区。

        同时梳理十三五重点项目库，形成重点项目空间分布图；对全市十三五重点项目进行分类并落实到空间，梳理确定全市建设项目481项，有预选址的建设项目278项，形成重点项目分布图和重点项目库。并对重点项目库的项目进行优先排序，优先保障重大民生工程、重大基础设施项目。

2.2.3 梳理生态底线，构建生态安全格局

        基于《“美丽常熟”战略规划》所建构的宏观层次的城市空间结构、布局和生态廊道总体格局，通过落实林业、水利、国土、绿地等城乡生态安全空间要素，明确生态保护的底线控制要求。结合十三五重点项目空间分布、城市重点建设区，在中观层面上落实符合城市发展的理想空间格局和发展导向的生态空间格局规划，明确生态与建设空间。

        落实《“美丽常熟”战略规划》，规划提出常熟应以城市优越的自然山水格局为基底，顺应“沟通长-太”的大区域生态格局，形成交通生态林带、河网生态绿廊相互交织、三条绿楔有机渗透的风车状城市生态结构。

        保护生态敏感空间，选取河流、湖泊、坡度、高程、地质、生境等自然因子进行生态敏感性分析，根据不同类别指标确定相应的敏感性等级，通过生态敏感性分析显示：常熟市适宜建设用地305 km²，基本适宜151 km²，基本不适宜建设用地578 km²，不适宜建设用地242 km²。

        落实各部门生态红线规划，通过落实林业、水利、国土、绿地等城乡生态空间要素，包括156 km²的城市绿地、213km²的河道水系、24km²的林地、164 km²的生态红线等，依据各生态保护要素的底线控制要求，以《“美丽常熟”战略规划》所确定的生态空间格局为指引，叠加分析各生态要素。

        初步划定控制线，构建城市生态安全格局，依据各部门生态要素管控的严格性，按照从严管控的原则，对基本农田保护线、生态红线、林地保护线、水系蓝线、公园绿线等部门控制线进行叠加分析，划定全市各部门共同遵守的生态控制线，共计面积约820km²，占全市面积比例65%。

2.2.4对接“三优三保”，优化城乡空间布局

        在构建的城市生态安全格局的基础上，进一步优化土规、城规的空间布局。通过土规、城规的两规图斑比较，常熟市两规一致用地面积约982km²，土规为建设用地、城规为非建设用地面积约112km²，城规为建设用地、土规为非建设用地面积约182km²。

                           
图7：常熟市两规差异分析图

        依据划定的城市生态空间格局，保持土规指标总量不变、压缩城规2020建设用地规模、优化城乡空间布局；同时将部分大型公园绿地、成片防护绿地等建设用地调整为生态绿地，纳入非建设用地。腾挪的指标优先保障重点建设区和重点项目。依据以下原则调整两规图斑差异：（1）全市总建设用地指标依据土规，总量不变，空间优化；（2）优先保障重点片区、重点项目、民生和基础设施项目；（3）优先保障与建成区连片的区域，城市集中成片开发；（4）原则上指标不跨镇调整，各镇和中心城区内部平衡。

        依据以上原则，常熟市土超城差异图斑、建设用地占用生态控制区图斑、城市绿地图斑共计调出指标约16km²用于保障重点项目、城市重点建设区。

        为进一步优化城乡空间布局、盘活土地资源，“多规合一”对接“三优三保”，以辛庄镇试点开展两规融合工作，明确了两个规划的融合机制：在“三优三保”阶段，主要针对农村居民点布局优化，依据拆旧建新政策，进行农村居民点的优化调整，腾挪的指标在全市范围内调配。“多规合一”阶段，主要针对城镇建设用地布局优化，腾挪的指标镇内平衡，城市规划区外围的农村居民点依据“三优三保”规划进行调整。

图8：“多规合一”与“三优三保”的关系

        下一步“多规合一”将在全市开展与“三优三保”规划的融合，将“三优三保”拆旧建新腾挪的指标纳入“多规合一”，进一步协调划定生态控制线、城市开发边界、2020建设用地规模线，优化城乡空间布局，促进常熟市城乡统筹发展，保障了常熟市城市发展诉求。

图9：常熟市辛庄镇“三优三保”布局示意图

2.2.5 划定控制线体系，明确城市建设和保护空间

        通过对接“三优三保”，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实重点建设区和国民经济和社会发展规划的重点建设项目，开展全市控制线划定工作，划定控制线体系，包括一级控制线、二级控制线。

        一级控制线强调空间属地的原则，通过全市统筹、各部门协调明确生态保护与城市建设空间，划定生态保护控制线和城市增长边界控制线，分为生态控制线、城市增长边界控制线（含2020年和2030年城市增长边界控制线）。二级控制线侧重部门管控，结合各专业部门的管控要素，划定各专业部门管控线。分为生态控制线内部控制线：对生态控制区的内部进行细化完善，明确各类生态要素的管控边界线，包括永久基本农田红线、生态保护红线、生态林地控制线等；城市开发边界内部控制线：对城市增长边界控制线内部进行细化完善，明确各类公共政策区的管控边界线，如产业区控制线等。

图10：常熟市“多规合一”控制线体系关系示意图

3、常熟城市空间治理机制创新的思索

3.1创新空间规划体系，实现统筹规划

        通过统筹规划，持续推进“多规合一”，真正解决空间规划冲突的本源性问题，实现“一张蓝图干到底”。统筹规划是手段不是目的，是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。统筹规划要以空间为切入点，把城乡发展的建设系统、交通系统、河湖系统、农林系统、信息系统、文化系统、社会系统等各类统筹起来，以“规划的有序”推动“城市治理的有序”。

        建议常熟以“多规合一”为切入点进行统筹规划。主要是以具有高度共识的空间发展战略为指引，以构建空间规划体系为基础，建立统筹城乡发展的平台，促进科学发展转型发展，形成“一张蓝图严格管控” 。搭建“顶层规划”——“总体层面规划”——“蓝图细化”的三级空间规划体系，即以《美丽常熟战略规划》提出的理想空间形态为指引，制定城市总体层面的《常熟市空间战略规划》，明确技术标准，统筹整合各类规划，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”；继而以蓝图为基础，按照生态保护区、城市建设区及城市承载力的功能分区，逐步开展各分区内部的专项规划细化与梳理工作，并不断充实完善“一张蓝图”，推动空间布局和利用的有序平衡。

图11：常熟市空间规划体系建构示意图

3.2转变政府职能，强化规划统筹

        规划统筹是以规划为龙头，以规划统筹各类建设项目的安排，是推动城市治理体系和治理能力现代化的重要方法。基于统筹各类规划形成的“一张蓝图”之上，还要发挥规划本身的统筹指导作用，强化规划对各个部门建设发展的引领和约束功能。从横向角度看，通过规划统筹政府的各职能部门，发挥政府的主导作用，形成强有力的综合治理合力；从纵向的角度看，通过规划统筹市、区、镇、村等各级主体，加强不同层级的对接和协调，包括资金统筹、资源统筹等要素，形成治理合力。

        建议常熟市以优化项目生成机制作为规划统筹的重要突破口。基于现行的部门协调机制，完善建设项目生成工作的协同机制，加强发改、规划、国土等部门的密切互动，通过项目区别化工作流程的设置，同时依托“多规合一”业务协同平台的建设，最大化共享部门空间信息，最有效提速部门反馈效率，充分发挥部门职责，于建设项目前期管理阶段落实项目的空间属性、开展的项目的空间协调工作，促进项目的科学落地。同时规划部门创新规划编制内容，优化五年近期建设规划、创新编制年度建设项目空间实施规划，加强规划部门与发改部门的协调互动，使规划部门在项目计划制定的三个中枢环节实现全程参与、主动把控，强化规划部门的空间统筹职能，有效推动从规划编制到规划实施的实现。

图12：常熟市建设项目空间规划统筹建构示意图

3.3 完善城乡统筹的空间开发与保护机制

3.3.1 建立市场化市、镇建设用地指标交易机制

        常熟至2020年仅剩余25km²的剩余规划指标可用，每年约有2 km²的一般性用地指标，各镇每年通过报项目计划的形式向市里要指标，因长期粗放式的发展模式，每年市里下达的用地指标远远无法满足市镇的发展诉求，各镇依托城乡建设用地增减挂钩政策来获取大量建设用地支撑其乡镇企业的发展，“三优三保”政策的实施将为各镇获取建设用地指标提供更加有利的市场化的市、镇建设用地指标交易机制，促进中心城区和镇区集约发展。

3.3.2 建立与主体功能区相适应的绩效考核机制

        改变以往绩效考核机制，探索建立与主体功能区相一致的政绩和干部综合考核评价机制，按照各镇主体功能定位，综合考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况等多种因素。实行差异化的考核指标体系，体现以主体功能发挥好坏论英雄的导向。

3.4 存量时代苏南地区的规划转型方向

        《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提到，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。当前，苏南地区城市普遍面临着转型发展的压力，依托建设用地高速增长的推动城市发展的增长模式难以持续，苏南地区城市逐渐进入存量提升时代。

        空间是统筹各种发展和建设的重要平台，通过统筹规划可以推动空间布局和利用的有序平衡，促进发展的平衡有序。在存量提升时代，通过规划统筹，可以实现资源集约利用，降低资源使用的成本，解决好城市发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题。

        统筹发展是苏南地区转型升级的必然性，空间是统筹的载体，规划是统筹的主体，规划部门需改变长期以来自下而上规划管理模式，适应城市转型发展的需求，统筹全市规划，依托“多规合一”一张蓝图建立统一的空间规划体系。

【参考文献】

[1]朱江,邓木林,潘安. “三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划, 2015.

[2]范凌云.社会空间视角下苏南乡村城镇化历程与特征分析[J].城市规划学刊,2016.

[3]邹兵. 增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013.

[4]CCDI协同规划设计研究中心.”美丽常熟”战略规划[Z]. 2016.

[5]何子张,“多规合一”之“一”探析——基于厦门实践的思考.城市发展研究[J].2015

[6]厦门市城市规划设计研究院.常熟市“多规合一”规划[Z].2016.

[7]苏州博雅达勘测规划设计有限公司.辛庄镇三优三保专项规划[Z].2016.

[8]江苏省国土厅.苏州市“三优三保”行动工作实施方案[Z].2015

作者简介

何子张：厦门市城市规划设计研究院，研究所所长，博士，注册规划师

洪国城：厦门市城市规划设计研究院，研究所，规划师

李佩娟：厦门市城市规划设计研究院，研究所，注册规划师

相关链接：

注：本文分享自“厦门市城市规划学会”微信公众号，特此鸣谢.

点击浏览更多"多规合一"主题相关文章