【规划师论坛1】《新城市议程》视角下的中国城市总体规划转型

Original 石崧规划师杂志 2021-01-15

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本期主题：城市2040与总规编制

【主持人语】

随着上一轮城市总体规划实施接近尾声，我国各大城市又开始编制新一轮城市总体规划，而“十八大”以来，中央城市工作会议的召开及习总书记关于城市规划工作一系列讲话的发布，对城市总体规划的规划理念、科学性和权威性等均提出了新要求。不久前召开的党的“十九大”，对城市发展提出了更高的要求。在此背景下，各大城市在编制新一轮城市总体规划时如何重新审视城市发展新理念、创新城市总体规划编制思路，值得思考。本期“规划师论坛”栏目以“城市2040与总规编制”为主题，在总结国际层面城市规划转型方向的基础上，对城市总体规划编审督制度、行动取向、政策性及空间治理等方面的规划新理念和新方法进行了探讨，以期对新一版总体规划编制提供参考。

[主持人简介]

罗　彦，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师，中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会委员。

【规划师论坛1】

《新城市议程》视角下的中国城市总体规划转型

作者上海市城市规划设计研究院发展研究中心主任石崧在《规划师》2017年第12期撰文，当下，城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，是建设和提升国家治理能力的重要平台。在新的转型背景下，城市总体规划将担任起中国城乡规划转型的排头兵和先行者的角色。文章立足于第三届联合国住房和城市可持续发展大会发布的《新城市议程》，从强调社会的包容性、重视生态的本底性、构建结构的网络化和追求治理的政策性4个重要的价值导向转变着手，论述上海新一轮城市总体规划在以人民为中心、底线思维、开放网络和公共政策方面的创新探索，总结出新时代中国城市总体规划转型的4个方向，即规划导向上强调人民的中心性与城市的功能性并重，发展模式上明确内涵发展的紧凑结构，管理方式上侧重于底线型过程控制，规划属性上定位为国家治理体系的重要公共政策。

[关键词] 《新城市议程》；规划转型；城市总体规划；上海市

[文章编号]1006-0022(2017)12-0005-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]石崧．《新城市议程》视角下的中国城市总体规划转型[J]．规划师，2017(12)：5-10．

一

《新城市议程》中的规划取向

2016 年 10 月 20 日，在厄瓜多尔基多召开的联合国“人居三”大会在总结全球人居环境领域 20 年来重要成就的基础上，正式颁布针对全球可持续城镇化发展问题的纲领性文件 — 《新城市议程》。文件始终围绕着公平和包容的核心理念，提出要推动城镇化的健康转型，就必须建立和完善城市治理结构，倡导优秀的城市规划与设计，并且确保可持续的财政支持。可以说，强调城市规划不可替代的作用，是世界各国透过“人居三”大会和《新城市议程》发出的重要信息。

（一）从人居到城镇化的方向转变

1976 年联合国在加拿大温哥华召开的“人居一”大会上，首次将人类住区问题作为一个全球命题正式提出，并发布了《温哥华人类住区宣言》。也正是这次会议促成了联合国人类住区中心的成立，这也是后来联合国人居署的前身。1996 年在土耳其伊斯坦布尔召开的“人居二”大会上形成了《人居议程：目标、原则、承诺及全球行动计划》这一成果，反映了全球开始意识到城市是全球发展的重要引擎。但是当时联合国人居署的主要工作仍是着眼于解决不平等的住房问题，甚至在政策工具中规划的作用反而有所削弱。而在20年后的“人居三”大会上发布的《新城市议程》，开宗明义就指出“城镇化成为 21 世纪最具变革性的趋势之一”。

全程参与“人居三”大会筹备和会议文件起草的中国城市规划学会秘书长石楠梳理了三次人居大会关于城镇化命题的态度转变，即从“人居一”承认城镇化是一个“全球议题”，到“人居二”意识到城镇化是一个“全球机遇”，再到“人居三”认为城镇化是一个发展的内生动力和一把实现社会融合和公平的钥匙。他认为，这一转变的背后是城市思维的概念萌芽，即城镇化从一种城市发展过程，转变为对应对气候变化等全球性气候挑战、实现全球可持续发展具有至关重要作用的因素。在这一语境下，城市规划作为政策工具的地位持续提升，其标志性文件正是 2015 年联合国颁布的第一个关于城市规划的技术准则 — 《城市与区域规划国际准则》。

（二）城市规划的内涵转型

随着三次人居大会对城镇化议题态度的递进式变化，城市规划的创新发展也以“人居三”大会的核心文件《新城市议程》为标志，达到了前所未有的历史新高度。据统计，在《新城市议程》的175项条文中，用了最大的篇幅阐述规划问题，花了 33 项条文对规划进行全面论述。而作为与《新城市议程》提出的目标、任务和承诺相呼应的《城市与区域规划国际准则》，则进一步明晰了联合国对于规划的基本认知：“城市与区域规划可以被定位为一个决策过程，它通过制定各种空间愿景、战略和规划，应用一系列政策原则、工具、体制性和参与机制、管制程序，实现经济、社会、文化和环境的目标……城市和区域规划不只是一项技术工具，而是一个协调竞争性利益的综合性、参与式决策过程，该过程与共同愿景、总体发展战略和各项国家、区域和地方城市政策相衔接……是城市治理新范式的一个核心组成部分”。

根据上述定义，规划的概念和内涵已经延展乃至超越了既有城市规划的尺度范畴，从而变得无所不包又动态演化。围绕实现“规划良好的城镇化”这一目标，联合国提出了包括社会包容、规划合理、永续再生、经济繁荣、特色鲜明、安定安全、卫生健康、成本合理和区域统筹9个方面在内的城市新范式。透过《新城市议程》和《城市与区域规划国际准则》所传递出的重要信息，对照近年来国家战略导向关注的热点问题，结合中国城市总体规划的转型需求，可从中提炼和把握4个方面的关键转变：

(1)强调社会的包容性。围绕People Centered的理念，强调和凸显规划价值的人本化导向，这里的“人”既有本地居民、外来移民，又有代际之间的关系处理，如《新城市议程》第 11 条描绘的共同愿景是“人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人类住区，我们力求促进包容性” 。

(2) 重视生态的本底性。既要将城市置于更大的生态本底中予以审视，又要给所有的人提供安全、包容与便利的绿色空间，如《新城市议程》第 67 条表述为“建设和维护四通八达和布局完善的开放、多功能、安全、包容、便利、绿色和优质的公共空间网络”。

(3)构建结构的网络化。《新城市议程》第 96条明确“将鼓励执行可持续的城市和地域规划，包括城市—区域和大都市规划，以鼓励各种规模的城市地区及其近郊和农村周边地区(包括跨界地区)之间的协同增效和互动” 。这就将城市问题置于区域网络中予以思考，重点是确保区域资源配置的公平、公正。

(4)追求治理的政策性。《新城市议程》第15条承诺要致力于城市范式转变的4个关键行动：促进各级政府间的合作、使各类城市利益攸关方参与其中、振兴长期综合城市和地域规划与设计、提供融资框架和工具。其中，规划本身即是城市和区域治理的主要内容，而治理的关键要义在于能否形成稳定的治理结构，以及建立落实规划的政策渠道。

显而易见，上述4个方面分别对应着以人民为中心、生态文明战略、区域协同发展、城市与社会治理这四项近年来国家战略导向中具有鲜明倾向性的 4个方向。这种国际潮流与国家战略的相互呼应关系是否在上海新一轮城市总体规划中有所体现，是下一步需要关注的重点方向。

二

上海城市总体规划的价值呼应

2014 年 5 月 6 日，上海召开全市第六次规划土地工作会议，正式启动新一轮城市总体规划编制工作。就编制内容而言，一方面需要回应国家层面的政治理性诉求，包括对于城市发展规模的严控，以及“生产、生活、生态”空间的划定，注重通过指标体系的设计来实现城市目标的显性传导，以及在编制过程中引入城市治理的思路。上述要求都反映出作为中国最大都会对于党中央、国务院一系列大政方针的高度呼应。另一方面，上海城市总体规划需要体现技术逻辑需求，主要是探索在城市转型阶段如何通过走内涵提升的道路来实现国家的“一带一路”倡议、自由贸易实验区建设及具有全球影响力的科创中心建设这些战略性目标，努力探索超大城市总体规划的转型与变革路径。本文正是在上述两方面的统筹协调之中，对应上文提出的4个重要的价值导向转变，来审视其在上海新一轮城市总体规划编制过程中如何得以体现。

（一）以人民为中心

早在上海新一轮城市总体规划启动之初颁布的《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》(以下简称《意见》)中就曾明确提出，要以提升国际竞争力、可持续发展能力和城市魅力为重点，把改善民生作为城市发展的出发点和落脚点，其中首要的就是突出以人为本的发展内涵。《意见》指出：“市民幸福是上海城市发展的根本追求……围绕人的需求和全面发展，着力提高城市公共服务能力和均等化水平。加强社区建设，强化市民的社区归属感，积极提升市民的生活质量和幸福指数。”

为了切实反映人的需求，在上海新一轮城市总体规划编制之初便通过开展公众愿景调查，覆盖不同国籍、不同职业类型、不同文化程度及不同年龄段的人群，并将相关的成果反映在规划编制的成果之中。而在具体的规划中针对城市总体规划核心指标之一的人口规模，规划开创性地提出了“常住人口规模+实际服务人口”的概念，前者主要是政府对于未来城市规模调控目标的设想，后者则是城市交通、市政基础设施配置的基本依据。在上海新一轮城市总体规划(公示草案)中明确写到：“水、能源、交通等基础设施为满足实际服务人口的需求，预留了20%以上的弹性；文化、医疗、体育等高等级公共服务设施，还需要满足更大区域内人群的需求。”

可见，上海城市总体规划作为优化空间资源配置的公共政策，将其服务对象从常住人口扩展到了包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口及短期游客在内的实际服务人口。对应服务对象的拓展，以“减量规划”为特征的上海在用地结构上也反映出 People Centered的核心导向。上海新一轮城市总体规划中主要建设用地大类的用地结构变化如表1所示，其中居民居住和交通出行两大基本需求的用地比例在建设用地负增长的前提下占比结构提升了4 ～ 6 个百分点；而公共设施用地和绿化广场用地则可以用“倍增规划”的字眼来形容。这一用地结构正是对 2014年城市总体规划编制之初便开展的“上海 2040”城市愿景调查中反映出的市民对于环境优化、文化多元、宜居安全、交通便捷的向往，以及希望亟待改善环境污染和公共服务供给不平衡的愿望(图1) 的正面回应，从而让老百姓的获得感、幸福感和安全感通过城市总体规划的编制与实施，得到充分的反映与落实。

为进一步将城市总体规划服务对象的拓展和用地结构的优化通过规划策略予以落实，上海新一轮城市总体规划中进一步提出打造“15分钟社区生活圈”的设想，即让社区重新成为城市最基本的组织单元，使之成为践行“五大发展理念”和实现“以人民为中心”规划目标的基本平台。所谓“15分钟社区生活圈”，即在市民日常步行15分钟范围内全面满足城市民众从物质、安全、归属到学习、交往和创造等各个层面的人本需求，统筹居住、就业和休闲等诸要素。这既是上海打造绿色低碳、功能复合的社区生活的基本空间单元，又是引导城市有机更新的主要空间组织模式。

（二）底线思维

早在 2015 年，时任上海市委书记的韩正就强调上海的城市发展要牢牢守住常住人口规模、建设用地总量、生态环境、城市生产安全和运行安全这四条底线。这一底线思维要求在随后的上海市“十三五”规划和上海新一轮城市总体规划中均得以体现与落实。也正是秉持上述要求，城市总体规划提出要率先转变规划思维方式，在资源环境紧约束的背景下，由外延增长型向内生发展型转变，并提出将“底线约束、内涵发展、弹性适应”作为上海城市发展模式转型的三大关键词。模式转型的首要问题就是底线约束问题，而底线约束的核心其实是如何实现规划建设用地规模负增长这一要求。在某种意义上，这是以规划的转型和用地的减量来倒逼城市的转型，推进生态文明建设，提升空间治理能力的关键举措。为了实现上述要求，上海新一轮城市总体规划围绕实现在规划期末全市规划建设用地总规模控制在3200km² 以内的核心目标，主要通过“四线管控”“用地复合”“以拆定增”3个方面逐步实现建设用地的只减不增和生态空间的只增不减。

“四线管控”的核心是通过划定有限的空间增长边界来容纳城市的可持续发展，反映在规划上就是通过划定生态保护红线和永久基本农田保护红线来锚固城市空间的生态底线，通过划定城市开发边界实现城市空间的增长管理，通过划定文化保护控制线实现文化和空间品质的高水准管控。其主要的划定原则是坚持底线思维，有限锚固生态空间；强化内涵发展，突出存量优化和品质提升；兼顾空间弹性，实施分层、分类差别化管控；搭建统筹平台，明确配套管理政策机制。在规划管理阶段，则将“四线”录入规划国土资源统一信息平台，与所有审批事项自动对接，确保基本农田、生态空间和文化控制线不被侵占，建设用地规模不被突破。

“用地复合”则是在规划中探索商业、办公、居住、公共设施与市政基础设施等用地的集约复合开发，重点推进轨道交通场站周边地区的综合开发利用，引导大学校区、工业园区与居住社区的融合发展。以产业空间载体为例，规划将上海未来的产业空间划分为产业基地和产业社区两种基本类型，其中产业基地主要指先进制造业相对集中布局、重点承载国家战略性新兴产业及代表中国制造最高水平的优质产业空间。除产业基地之外的产业空间，则以量大面广的产业社区形式出现，其中重点发展两种类型：一是结合城市更新和工业用地转型而发展嵌入式创新空间；二是融合科技、商务和文化生活等复合要素的科技商务社区。

“以拆定增”其实是有序调节建设用地供应节奏的基本原则，即在锁定建设用地总规模的前提下，坚持城市开发边界外低效建设用地减量与城市开发边界内新增建设用地挂钩。遵循“以拆定增”的原则安排新增建设用地，从而引导城市开发边界外存量宅基地和工业仓储用地逐步退出，推进上海现状的低效存量建设用地的减量。

（三）开放网络

长期以来，上海所处的长江三角洲地区是中国城镇化水平最高、基础设施建设最完善及社会经济发展水平较高的地区。反映在城市和区域空间格局上则是围绕以上海为代表的核心城市出现明显的城市区域化和区域城市化的基本特征，上海与周边地区城镇一体化和同城化发展的趋势十分显著。为此，上海新一轮城市总体规划从“开放市域、服务全国、面向国际”的规划视角，提出从长三角协同发展的视角来谋划上海空间格局，优化城乡规划体系，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构，从而在区域和市域层面推动形成同城化的都市圈及产城融合的城镇圈两个空间层次。

同城化的都市圈是指在交通通勤、产业分工、文化认同等方面与上海关系更加紧密的近沪地区形成 90 分钟的交通出行圈，突出同城效应。这一概念的提出有别于以往城市总体规划中面对区域协同发展问题以交待区域空间关系、强调经济功能互动、落实上位规划区域性基础设施网络布局的务虚表述。规划通过聚焦与中心城市接壤的周边地区这一实体空间层级，划定东部沿海、杭州湾北岸、长江口及环淀山湖四大重点区域战略协同区，明确 4 个跨区域方向的功能导向及空间协同重点方向，从而将更加主动地提出针对生态环境共保共治、交通设施互联互通、基础设施共建共享的具体规划举措。例如，在交通领域，规划在明确不兴建新客运机场和新货运港口的前提下，提出进一步加强上海两大机场与周边城市机场群的快速通达，提高上海港货物通达长三角区域的“水—水”中转比例和“海—铁”联运能力；在市政领域，规划首次提出加强与长三角天然气管网的互连、互通、互保，形成管网反输能力，实现区域用气应急保障，并建议上海应与上游流域及周边省市建立综合防灾协调机制，共同应对气象、地震和地质等区域性重大灾害。

产城融合的城镇圈则是立足市域，将城镇圈作为主城区外围的市域空间的主要空间组织和资源配置的基本单元。其规划特质是打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，以一个或多个城市(新城或新市镇)为核心，以30～ 40 分钟的交通出行时间来配置公共服务资源，集就业、生活和服务等功能于一体，覆盖若干个建制镇或街道。规划形成综合发展、整合提升及生态主导的 3 类 24 个城镇圈 ( 图 2)。每个城镇圈内注重统筹公共服务资源，加强核心城镇与周边一般新市镇、集镇及农村地区的公共交通服务、基础设施网络建设，从而促进产城融合、职住平衡、资源互补和服务共享。值得关注的是，上海的城镇圈规划延续了同城化都市圈的开放思维，提出对邻近上海市域边界的4 个城镇圈进行统筹协调，探索建立生态环境共建共治机制，实现公共服务的高效供给。

（四）公共政策

党的“十八大”以来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为全面深化改革的重要目标。而从《新城市议程》的导向中可以清楚地看到，城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，是建设和提升国家治理能力的重要平台。在 2014 年的《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》中也专门提及：“要尊重人民群众在城市发展中的主体地位，转变社会治理理念，创新城市管理模式。”

上海新一轮城市总体规划始终秉持上述要求，按照“开门做规划”的理念，通过构建社会各方共同参与的工作格局，把规划编制过程作为探索城市治理方式转变的必由之路，努力构建由空间规划体系、政策法规体系、空间管控体系、社会参与体系及规划维护体系组成的规划实施保障框架，从而真正让城市总体规划通过规划的编制、审批、实施、监督与维护的全过程运营，实现从技术蓝图到公共政策的转身。而这样的转身主要是通过广泛的公众参与和全过程的管理思路转变来实现的。

就公众参与而言，上海新一轮城市总体规划在组织编制方式上就实现了从单纯的政府主导向组织多元主体协同参与转变，坚持按照“精心筹备、专家领衔、科学规划、公众参与、多方协同”的思路开展总体规划成果编制。从图3所示的本轮规划的组织架构中可以清晰地看到：与以往规划不同的是，专家顾问委员会和公众参与咨询团作为强大的助力全程参与城市总体规划编制的每一个关键环节。而在编制工作序列中，专门设立了公众参与小组来做好城市总体规划编制中每个阶段的公众参与工作。正是在细致的方案谋划、团队保障和机制设计下，规划在公众参与方面实现了从启动之初的“1万+”，到纲要公示时的“10万+”，再到成果公示时的“100万+”的“三级跳”。所谓“1 万 +”，是指2014年启动规划之初，上海面向全体市民发放并回收了16000多份调查问卷；到了 2016 年 1 月 8 日通过新媒体平台正式向社会公布城市总体规划纲要的阶段性成果时，24小时内的浏览点击量达到“10 万 +”；2016 年 8 月 22 日～ 9月 21 日上海城市总体规划草案公示，在全面听取社会各界意见时，“上海发布”网络平台上全文草案的点击量猛涨至“100 万 +”。在这些数据的背后揭示出：通过不懈的公众参与宣传和行动举措，城市总体规划逐渐从技术性文件变为全社会共同热议的焦点，民情被广泛了解、民意被充分吸纳，未来也将促进全社会共同推动和监督规划的实施。

全过程的管理思路则是体现在规划成果编制阶段就开始考虑未来规划实施的一系列制度与机制的设计。就上述五大体系而言，在空间规划体系上侧重于增强城市总体规划的协调性、适应性和可操作性，突出“空间合一、时间合拍”，即以城市总体规划和土地利用总体规划为主题，整合全市各类专项规划中涉及空间安排的要素及政策，并在规划编制阶段就按照“目标(指标)—策略—机制”的逻辑框架，同步考虑规划实施问题，强化宏观战略与具体策略的衔接。在政策法规体系上，则强化规划实施的法律依据和政策支撑，明确后续规划条例和法规的修订工作，同时针对重点地区和重点领域深化研究对应政策。在空间管理体系上，突出空间资源配置对城市总体规划实施的保障和支撑作用，主要是构建“三大空间、四条红线”的空间分区管制体系。在社会参与体系上，要营造有利于城市总体规划实施的良好社会氛围，突出构建最广泛的公众参与格局，以城市空间艺术季、SEA-HI!论坛等活动为平台载体进一步宣传规划，同步探索多方协商、共建共治的社区自治方式。在规划维护体系上，注重灵活适应未来城市发展环境的动态变化，统筹数据、平台和机制“三位一体”的维护体系，建设上海城市发展战略数据库和城市空间基础数据平台，建立城市总体规划的动态监测机制和定期评估机制。

三

结语

上海新一轮城市总体规划是指导全市行政辖区内城市规划、建设和管理的法定依据，是引领上海城市创新转型、促进区域协调发展、优化空间资源配置的战略蓝图、政策平台和行动纲领。本文论述的上海新一轮城市总体规划在以人民为中心、底线思维、开放网络和公共政策4个方面的创新探索，一方面直接呼应了《新城市议程》中关于强调社会的包容性、重视生态的本底性、构建结构的网络化和追求治理的政策性这四个重要的价值导向转变；另一方面也积极对应以人民为中心、生态文明战略、区域协同发展及城市与社会治理这四项近年来的国家战略导向。上述这种国际潮流与国家战略的相互呼应关系，最终在上海新一轮城市总体规划中得以充分体现，也反映出新时代中国城市总体规划转型的4个基本转变方向，即规划导向上强调人民的中心性与城市的功能性并重，发展模式上明确内涵发展的紧凑结构，管理方式上侧重于底线型过程控制，规划属性上定位为国家治理体系的重要公共政策。