【世界城市日专栏2】陕西沿黄地区城镇带协同治理策略与实施路径

Original 张军飞王汐等规划师杂志 2021-01-15

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陕西省城乡规划设计研究院工程师张军飞，陕西省城乡规划设计研究院助理工程师王汐，陕西省城乡规划设计研究院高级工程师陈健在《规划师》2017年第11期撰文，由于缺乏系统治理，黄河沿岸地区水土流失严重、生态环境不断恶化、城镇发展缓慢及历史人文景观保护不足等问题突出。为了更好地保护生态环境，促进沿黄城镇带快速健康发展，文章以《陕西省沿黄生态城镇带规划(2015—2030)》的编制为依托，在解析沿黄地区城镇发展现状与问题的基础上，提出从区域治理的角度联合周边省份，通过成立跨省协同治理机构，以共建国家公园的方式，推进沿黄地区生态环境修复与综合治理；制定差异化的城镇化发展路径，构建以黄河国家公园为中心的空间结构体系；通过国家公园建设，整合现有文化资源，彰显和传承黄河文化精神，探索陕西、山西两省交界地区特色化的城镇发展与协同治理路径。

[关键词]沿黄城镇带；协同治理；创新与实践；陕西省

[文章编号]1006-0022(2017)11-0060-06　

[中图分类号]TU982　

[文献标识码]B

[引文格式]张军飞，王汐，陈健．陕西沿黄地区城镇带协同治理策略与实施路径[J]．规划师，2017(11)：60-65．

一

城镇带协同治理的相关理论与实践

（一）城镇带协同治理的概念与核心内容

协同学理论最早由20世纪70年代的德国物理学家赫尔曼·哈肯基提出，其所倡导的核心观点可以概括为“发现自组织结果赖以形成的普遍性规律，并且关注于结构最终形成的总体模式” ，这一观点的提出对于理解公共治理中政府部门、社会公众、企业和社会团体的关系具有重大作用。联合国全球治理委员会把协同治理定义为“覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动” ；国内学者郑巧、肖文涛提出，“协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业和公民个人等子系统构成开发的整体体系，货币、法律、知识和伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目标”。

从协同治理的视角看，城镇带的合作治理过程就是一个适用于协同理论的、复杂的开放过程。因此，通过协同治理破解城镇带地方政府间的合作困境，对于重建地方政府间关系、形成合理的区域格局意义重大。而作为一个特殊的地域空间系统，城镇带的协同治理通常会涉及到城镇带相关系统内的多个子系统，包括空间结构、规模结构、职能结构、产业结构、生态环境、基础设施及行政管理等。从总体上讲，城镇带协同治理的核心内容可以概括为三个方面：首先是使每个城市合理地承担其在整个区域系统中的分工职能，即解决各城市经济与产业“同构化”的问题；其次是构建区域要素自由流动的区域统一平台，使各种要素能够按各地、各部门的发展需要优化配置；最后是实现不同城市之间在信息、基础设施、环境保护、产业及企业政策等方面的贡献与协调。

（二）城镇带协同治理的相关研究与实践

区域协同治理实践最早可追溯到20世纪初，德国鲁尔煤矿居民点协会编制的《鲁尔区居民点总体规划》开创了区域规划的先河。随着自由市场主义的失败，区域规划作为区域协同治理手段的重要性被进一步提升，拉丁美洲安第斯山周围地区区域规划、欧洲空间展望计划等一系列区域规划相继被提出。

中国如长三角、珠三角等城市群发育较为成熟的地区，在区域协同治理方面积攒了较为丰厚的经验：从“上海经济区”的提出至今，长三角地区已经形成了以决策层为核心、政策协调为导向、法律制度为基石的协同治理体系，并通过《长江三角洲地区区域规划》构建了“一核九带”的空间开发格局；珠三角地区通过《珠江三角洲经济区城市群规划》《珠江三角洲城镇群协调发展规划》等一系列的区域规划，形成了以省级政府为主导相对完整的区域协同发展制度。但是，跨区域的协同治理仍然难以在经济合作、空间整合和区域治理等方面取得突破。

随着城镇化进程的不断加快，区域协同在城镇发展中的重要性逐渐凸显，越来越多的城镇开始探索区域协同治理：福建省通过编制《厦泉漳沿海城镇带交通走廊规划》，提出了通过构建一体化的综合交通体系，搭建沿海城市带，将区域优势充分发挥；江苏省出台了《江苏沿海地区发展规划》，提出了打造以连云港、盐城和南通为核心的沿海城镇带，助推苏中、苏北地区快速发展；安徽省编制了全国唯一的以产业转移为主体的区域发展规划——《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，并以此为契机推进安徽省参与泛长三角区域发展分工；湖北省提出了打造“竹房城镇带城乡一体化试验区”的构想，以竹房城镇带推进鄂西生态文化旅游圈建设、带动扶贫开发。

诸多协同治理的实践经验表明：区域规划是推动区域协同治理的有效手段；城镇发展相似地区基于相同的利益诉求更易形成利益共享机制；确定协同发展目标下的区域发展定位，构建区域协同的空间开发格局，搭建有利于政府间协作的区域治理平台，是实现协同治理的必要条件。但是，目前中国的研究与实践大多聚焦于城市群发展成熟的大都市区域，对于城镇发展相对滞后、生态环境较为脆弱的西部地区如何实现跨区域的协同治理与共同发展，仍需要进一步的探索和实践。基于此，本文以《陕西省沿黄生态城镇带规划 (2015—2030)》为例，探讨西部地区实现跨区域协同治理与共同发展的路径。

二

陕西沿黄地区城镇发展现状与问题

（一）发展现状与特征

陕西省沿黄地区位于中国西部黄河流域中游，东邻山西省和河南省、北接内蒙古自治区，属陕西省、山西省交界之处，包括13个县(市)，南北长约为550km，东西最宽处约为150km，总面积为2.98万平方公里，常住总人口约353万；紧邻关中—天水经济区、呼包银榆经济区和晋陕豫黄河金三角区，是科技产业和能源产业之间重要的联络带，地理位置优越。沿黄城镇带所处的地理区位是黄河流域唯一的农耕—游牧文明联络带。自古以来，沿黄地区既是兵家必争之地，也是南北多元民族文化交融、东西秦晋两地地域文化交流的重要区域。

其中，陕北地区既是中国抗日战争和解放战争的根据地，也是中国共产党思想与理论成熟的红色圣地，给沿黄地区留下了大量历史记忆和遗址。此外，沿黄地区还拥有壶口瀑布、红碱淖和乾坤湾等独特的自然景观资源，以及陕北民歌、剪纸等众多非物质文化遗产(图1)。

（二）存在的突出问题

陕西沿黄地区城镇发展主要存在四个方面的问题(图2)。

(1)生态整体脆弱，资源承载力低。黄土高原丘陵沟壑区既是黄河流域的生态屏障，也是国家生态安全屏障 (“两屏三带一区多点”) 的重要组成部分。近年来，通过退耕还林还草、小流域综合治理等工程建设，沿黄地区的生态环境得到明显改善。但是，由于缺乏系统的环境修复与治理理念，其水土流失问题依然严峻，特别是榆林南和延安地区中度以上生态脆弱区占到总面积的90％以上，属于土壤重度侵蚀区。

(2)文化旅游资源丰富，特色彰显不足。沿黄地区作为黄河农耕与游牧文化的交汇区，地理景观独特、文化资源丰富。但是，由于缺乏整体保护、修复和系统性的开发利用，大多历史景点被遗忘在生态退化的黄土高原，现有精品景区少，服务品质低，国家“黄河文化”地位、地域文化和地理景观特色彰显不足。

(3)发展水平差异大，发展路径单一。沿黄地区除神木、府谷位列全国百强县、韩城为陕西省十强县外，其余各县GDP及人均GDP普遍低于陕西省平均水平；2015年陕西省城镇化率为53.92％，沿黄地区除韩城、神木、府谷和延川四县外，其他各县城镇化率均低于陕西省平均水平；沿黄地区属于陕甘宁革命老区和吕梁山区国家贫困地区，其中有8个县属于国家扶贫开发重点县，农民贫困发生率约20％，国家扶贫移民任务重。

(4) 秦晋资源共生性强，但缺乏有效合作。虽陕西省、山西省在历史上交往密切、商贸活动频繁，但如今两省沿黄地区普遍面临发展动力不足、城镇化率低的问题，缺乏有效合作，对资源的整体开发较差，未能体现资源价值，同时还面临着严峻的生态环境保护压力。

三

基于协同治理理念的城镇带治理思路与策略

（一）协同治理思路

基于陕西、山西两省生态、旅游资源共生性强，经济发展和交通设施互补性强的特征，规划提出以生态治理、旅游合作为基础，以设施衔接和共享为纽带，加强沿黄地区城镇之间的合作，以建设黄河中游生态文化共同体、新型城镇化特色试验区和秦晋区域合作示范区的方式，实现跨省跨区域的沿黄城镇带综合治理与协调发展(图3)。

(1)构建黄河中游生态文化共同体。结合沿黄地区国家重要生态功能区、多元地域文化特征，形成集生态保护、文化传承和城镇建设于一体的复合发展体系，推动生态环境建设与城镇经济发展相协调、历史文化弘扬与城镇经济发展相统一。

(2) 建设新型城镇化特色试验区。在生态文明建设背景下，通过多元产业发展和户籍制度改革，制定沿黄地区差异化的城镇化发展路径，提升城镇化水平，优化城镇空间结构，促进经济社会全面发展，确保全面建成小康社会。

(3) 打造秦晋区域合作示范区。贯彻呼包银榆经济区发展规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划、陕甘宁革命老区振兴规划等上位区域规划的要求，促进区域公共服务、市场统一开放和生态环境共同治理，探索陕西、山西两省交界地区合作发展的有效途径。

（二）区域协同治理策略

基于沿黄地区的现状特征与问题，结合沿黄城镇带协同治理思路，规划提出以下四点策略。

(1)以沿黄地区的资源环境承载力、悠久的历史积淀和多元文化为基础，协调生态格局、产业布局和城镇发展格局，形成“一园两群三片四心”的“1234”总体空间结构。

(2) 合理利用地区生态文化资源，构建生态安全格局，制定负面清单；做好生态修复与水土治理，构建多样性的水生态体系框架；共建黄河国家公园，弘扬中华文化。

(3) 结合沿黄城镇带发展现状，制定差异化城镇发展与协同治理路径，打造产业与城镇一体、生态与城镇融合、平台整合与升级结合的特色城镇。

(4) 成立跨省协调机构，共建区域服务中心，建设区域流域治理机制，加强秦晋区域合作，通过区域共同治理来保障沿黄地区生态安全和环境提升。

四

沿黄城镇带协同治理的规划内容与实施路径

（一）区域协同发展的空间格局

规划以不突破资源环境承载力，传承沿黄地区悠久的历史积淀和多元文化，尊重沿黄城镇在自然资源、生态环境、历史文化和社会经济发展等方面的差异为原则，通过构建生态安全格局，打造宜居宜业宜游的人居环境，分区规划、分类指导不同区域发展，协调生态格局、产业布局和城镇发展格局，最终形成了“一园两群三片四心”的总体空间结构(图4)。

其中，“一园”是指以佳县—吴堡—清涧—延川—延长—宜川为主体，以吴堡、韩城为门户，以生态保育、休闲旅游等为主要功能的黄河国家公园。“两群”是指关中东部城镇群和榆林—神木—府谷城镇群，关中东部城镇群旨在强化韩城市的区域中心城市职能，提升大荔的城市等级与规模，形成“西安—富平—合阳—韩城”“渭南—大荔—永济—运城”“渭南—华县—潼关—三门峡”三条核心发展走廊，打造陕西省东部发展极和东部门户；榆林—神木—府谷城镇群旨在提升神木、府谷的公共设施服务水平，引导人口向县城集聚，加快培育县域副中心和重点城镇。“三片”是指榆林北片区、榆林南和延安片区、渭南片区，榆林北片区包括神木、府谷两县；榆林南和延安片区包括佳县、绥德、吴堡、清涧、延川、延长和宜川七县；渭南片区包括韩城、合阳、大荔和潼关四个县(市)。“四心”是指神木—府谷、绥德、韩城和大荔，是沿黄地区战略增长核心。

（二）集成生态文化资源，共建黄河国家公园

1.构建生态安全格局，制定负面清单

规划以生态保护红线区为生态基底，以水系和绿地为生态廊道，构建“一带三区多廊”的生态安全格局，引导城镇合理布局，保障区域生态安全。其中，“一带”是指黄河生态保护带，规划加强黄河沿岸与沿黄公路生态建设，修复与恢复重要湿地，建设黄河生态涵养带、生态景观带。“三区”是指长城沿线防风固沙林区、黄土高原生态屏障区和渭北台地生态屏障区。“多廊”是指建设窟野河、无定河和洛河等黄河支流沿岸生态廊道。

结合现状存在的生态环境保护不足、黄河水质较差、大气污染严重和水土流失严峻等突出问题，规划制定了三大区域环境治理的负面清单(表1)。

2.做好生态修复与水土治理，构建多样性的水生态体系框架

在生态修复与水土治理方面，规划首先加强对资源开发建设的监管，加大对矿区环境的整治和修复力度，最大限度地减少人为因素对生态造成新的破坏；其次，对沿线城镇制定水土保持综合治理专项规划，并建立和完善水土保持目标责任和考核奖惩制度；再次，开展小流域综合治理和淤地坝系建设，实施封山禁牧，恢复植被，促进生态系统的恢复；最后，在产业配置上，以文化、旅游、新型农业和科研创业等低耗水高端产业为主，并要求新建产业园区以再生水为主要供水来源。

在水生态体系构建方面，规划在区域层面构建多样性的水生态体系框架，推进皇甫川、窟野河等水生态敏感地区的修复工程。在城镇层面，规划建设海绵城市，构建城镇水系湿地系统，结合低影响开发理念，开展沿黄城镇带生态修复工作，推进皇甫川、清涧河等沿线城镇的截污控污工程；在乡村层面，规划通过植被缓冲区和人工湿地系统，层层过滤，净化农业面源污染物，防止污染物进入河道。

3.共建黄河国家公园，弘扬中华文化

在传承中华文化方面，规划内容包括以下方面：建立基于文化资源保护、文化源脉整理的文化发展总体框架，完整全面保护文化遗存；明确文脉主体特征，加快建设各层级文化品牌、民俗风情精品工程，传承和彰显黄河文化中蕴含的中华民族精神；发展特色旅游，加强文化传播；以文化为源，划定文化旅游分区，形成以特色旅游为主，以影视、文学、演艺等媒介为辅的文化传播途径，进一步激活文化产业活力，实现资源效益的最大化，促进沿黄地区文化旅游产业的整体发展；建设黄河国家公园，打造黄河生态文化品牌，统筹陕西、山西两省沿黄地区自然生态资源，以佳县—吴堡—清涧—延川—延长—宜川为主体，推动黄河国家公园试点计划，创建世界级“黄河峡谷”生态、景观、文化品牌(图5)。

（三）制定差异化城镇化发展路径

规划从北向南将沿黄城镇带分成榆林北片区 ( 神木—府谷区段 )、榆林南和延安片区 ( 佳县—宜川区段 )、渭南片区 ( 韩城—潼关区段 ) 三大片区，结合沿黄城镇带发展现状，制定差异化的城镇发展与协同治理路径。

1.神木—府谷区段：产业与城镇一体，县城集聚提升

规划确定神木—府谷区段以绿色能源化工和新型城镇化双轮驱动发展，加快产业转型升级，实现产城融合的目标。具体规划内容包括：①提升传统优势产业的集中度和技术水平，延长产业链；大力引进高新技术产业、装备制造业和先进制造业；利用“互联网 +”等改造提升传统农业，大力发展旅游业等现代服务业。②实现城镇特色发展，按照“依托产业、培育功能、多元发展、全面协调”的思路，实现城市、小城镇特色发展，双中心带动，实现城镇特色发展。③打造神木、府谷县城双中心，依托优质资源和高速公路、铁路等走廊，串联沿途工业区、城镇和旅游景点，培育榆林—神木—府谷城镇带；加大神木、府谷县城公共服务投入，引导人口向县城集聚，消化过剩住宅供应量；推动府谷、保德合作，逐步实现两地设施共建共享，提升府谷的辐射范围(图6)。

2.佳县—宜川区段：生态与城镇融合，要素集成发展

针对佳县—宜川区段，规划以生态文明建设、区域协同发展为重点，围绕黄河国家公园建设，加快城乡统筹步伐，促进人口向延安、榆林等区域中心城市集聚，围绕榆商高速打造县域经济发展轴，培育绥德区域副中心城市，提升人口吸纳和综合服务能力，以县城、镇作为基本公共服务的集聚点，发展一批重点城镇，创建一批特色小城镇与特色村落，构建集成“生态—旅游—农业—城镇”的复合型发展体系。规划将清涧、龙门作为国家公园南北两大门户，将延川、延长和宜川作为黄河国家公园中段的服务核心(图7)。

3.韩城—潼关区段：平台整合与升级，东部门户提振

针对韩城—潼关区段，规划首先重点加快现代产业平台的整合与升级，拓展高新技术产业链，积极引进劳动密集型产业，完善现代产业体系。其次，“做美韩城，提升大荔”，形成三条密集城镇带，向东部地区展开，以强化渭南作为陕西省东大门的地位。其中，第一条发展轴带为陇海铁路发展轴，突出渭南市区及华州片区；第二条发展轴带从西安经富平县、韩城市到山西省，提升韩城作为关中—天水城市群东北部区域中心城市的发展地位；第三条发展轴为渭南—大荔—运城—太原发展轴带，以提升大荔城镇等级；而渭南地区主动承接中东部产业转移，引进劳动密集型产业，逐步拓展产业链。最后，规划打造精品黄河旅游景区，发展都市旅游，融入大西安游憩圈(图8)。

（四）加强秦晋区域合作

1.成立跨省协调机构

规划以共建国家公园为契机，成立跨区域协调机构，联合山西省共创黄河国家公园。其中，陕西段 — 清涧、龙门作为黄河国家公园南北两大门户，延川、延长和宜川作为国家公园中段的服务核心。山西段 — 以临县、柳林、石楼、永和、隰县和吉县为主。由陕西、山西两省发改部门牵头，财政、国土、住建、环保、水利、农业、林业、旅游及文物等部门参与，建立工作组协调机制，通过开展黄河国家公园的专题研究，梳理生态、文化、城镇、社会发展和保护之间需要解决的主要问题及对策，制定黄河国家公园体制建设的详细方案，并推动区域生态协同治理与旅游综合发展和区域文化特色打造。

2.共建区域服务中心

规划建议陕西、山西两省合作共建府谷—保德和绥德—吴堡—柳林—吕梁两个区域服务中心。其中，规划在府谷—保德区域服务中心建设府谷支线机场，提高区域道路技术等级；协调统筹府谷—保德县城公共服务设施、交通设施建设，提升综合服务水平，带动沿黄北部乡镇发展；打造秦晋“边塞古城—草原湿地—黄河峡谷”旅游线路，建设府谷—保德区域旅游服务中心。规划在绥德—吴堡—柳林—吕梁区域服务中心加快榆商、延延等高速公路建设，推动太中银城际线规划建设，提升沿黄地区中段交通设施建设水平；加强吴堡与绥德、吕梁的公共交通联系，利用绥德铁路枢纽、吕梁机场，促进吴堡区域旅游服务中心的建设，强化对1～2小时交通圈内旅游资源的组织，并提升服务能力。

3.建设区域流域治理机制

规划建议建设跨行政区生态补偿机制，加强流域断面水质考核，形成有效的源头污染防控机制；建立小流域水污染防治管理体系，明确各流域水污染防治重点和方向，协调流域内上下游、两岸各行政区的防治工作；提高工业污染防治水平，加大渭河、延河、无定河和汾河等流域工业结构调整力度，推进清洁生产，加强工业园区环境管理；系统提升城镇“两厂”建设，沿黄地区全面建成垃圾和污水处理设施。

五

结语

陕西省作为丝绸之路经济带的新起点，迎来巨大的发展机遇，肩负带动周边地区共同发展的使命。陕西省沿黄地区城镇带发展相对落后，在共建丝绸之路经济带的时代背景下，结合生态系统保护的要求，打破行政区划界限，形成了区域横向协调机制：以黄河国家公园为载体，构建跨区域的生态治理机构，进一步明确生态治理中不同主体的地位、权利与职责，从而有效保障跨区域生态治理的运作效率和独立性；通过道路、市政等基础设施的规划和建设，推动沿黄地区的综合发展，加快落实国家“两个一百年”奋斗目标以及中央城镇化工作会议和城市工作会议的精神，探索西部地区城镇带协作开发与协同建设的特色路径，进一步丰富陕西省城镇化发展内涵，引导全省城乡空间高效、集约、和谐发展。