地方政府空间规划的重心偏离与回归

Original 2018-02-11 袁媛规划师杂志

点击蓝字关注规划师杂志公众号

广州市城市规划勘测设计研究院高级工程师袁媛在《规划师》2017年第11期撰文，通过梳理与比较当前我国空间规划改革探索的成果发现，空间规划改革的重点内容主要包括“一张图”、发展战略和运行机制，但地方政府多聚焦于“一张蓝图”编制。地方政府在规划编制中的角色与重心偏离在空间 “一张图”上，不利于当前转型过程中经济社会的发展需求。基于此，文章提出未来地方政府空间规划应遵循“目标—战略—空间管制—政策”的设计逻辑，实现目标战略、空间整合和政策协调三部分内容的协同共生，进而成为未来城市治理与空间规划的重要手段与工具。

[关键词]空间规划；地方政府；一张图；战略；运行

[文章编号]1006-0022(2017)11-0039-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]袁媛．地方政府空间规划的重心偏离与回归[J]．规划师，2017(11)：39-44．

一

空间规划改革实践中的地方政府探索

在中央宏观政策的引导下，我国的空间规划改革实践由地方自发探索逐渐演变为中央授权下的改革试点，经历了从技术协调到事权协调再到体系改革 3个阶段，在这一过程中空间规划实践的内容主要集中在空间管控“一张图”、发展战略和实施运行机制3个方面，而建立空间管制“一张图”一直是地方政府空间规划的热点和重心。

（一）空间规划实践的主要内容

我国的空间规划实践探索经历了从地方主导的规划协调探索到部委主导的“多规合一”试点探索，再到目前中央主导的空间规划改革探索3个阶段。地方主导的规划协调探索以 2008 年以来广东的广州市、河源市、云浮市的“三规合一”、上海市、武汉市的“两规合一”等为代表，多聚焦于以用地协调为主的“一张图”工作实践，其关键词主要包括差异、数据、衔接和项目等，希望通过建立统一的规划数据参数库，协调城市规划与土地规划在图斑上的布局矛盾，形成统一的空间管控“一张图”，以此解决规划冲突、建设用地低效粗放和项目落地困难等问题。部委主导的“多规合一”试点主要为了理顺部门空间管控事权，多希望通过编制一本引领性的空间综合规划、明确全域全要素的空间管控“一张蓝图”来统领各项规划，推动规划管理事权整合。但这一基于市县层面的空间规划试点暴露出“中央与地方规划责任与权益边界模糊”问题，在市县层面的规划事权整合解决不了根源于体制上的央地规划事权矛盾。因此，在中央主导下，第三阶段的空间规划实践开始关注规划体系的改革，其主要目标是建立健全统一衔接的空间规划体系，其中核心的内容是“三区三线”空间管控边界的划定，通过“纵向”省市 ( 县 ) 对话、横向部门协同的模式，在省域层面划定上下级政府、各级部门共同遵守的城镇建设、生态保护和基本农田保护边界，确定协同治理的空间规则(表1)。

（二）地方政府空间规划的重心

从各实践阶段地方政府编制空间规划的作用、关注点、规划层面和空间管控方式，可以看到地方政府的空间规划编制重心始终聚焦于空间资源配置，表现为落实用途管制的空间“一张图”。其空间规划表现出以下几个显著特点：

(1) 以寻找增长空间为导向。地方政府编制空间规划基本都以安排新增建设用地为中心议题。例如，早期的“两规合一”“三规合一”聚焦于统一规划数据、协调矛盾图斑、划定“一张图”，以明确增量空间、指导土地开发和满足发展需求；四部委28个试点中，多数城市的一项核心内容即为土地开发权的政策探索，包括存量土地再利用、农用地合理补偿、差别化土地供应和建设用地绩效指标等，如广东南海区提出推进“三旧”改造与土地复垦、产业用地集聚等，其目的都是在推动用地结构优化的同时，变相获取新增建设用地指标。

(2) 以全域空间资源统筹为核心。各阶段空间规划的核心内容都包括划定生态保护、基本农田保护及建设用地发展的底线空间，形成全域空间管控“一张图”，实现对土地发展权的统一安排。

(3) 注重时效性与实施性。因为地方政府是 5 年为一任期，所以解决近 5年的实际问题是其考虑重点。前后几个阶段空间规划共同的一个重要内容，都是根据土地规划规模安排，明确 2020年可实施的“多规”空间布局“一张图”，而重点项目的安排是其中的重要内容。多数地方试点在明确空间发展框架的基础上，配套相应的重点项目库、实施计划等，直接导向城市近期建设安排。

二

空间规划中的“一张图”

（一）面向“增长主义”的运作逻辑

自我国 1994 年实行分税制开始，地方政府成为有自身经济利益的集团后，其逐步以城市空间(其核心是城市土地)为载体，以经济指标增长为第一要务，支撑起了中国城市的“增长主义”发展模式。与土地发展结合良好的空间规划受到地方政府的重视，并逐渐成为地方政府运用娴熟的工具，用来撬动管辖区的土地价值，获得规划收益和土地财政。从各阶段大多数试点的情况看，地方政府的空间规划摒弃了法定规划众多的专项内容，集中关注城市发展目标与指标、空间管控“一张图”、重点项目库等方面，主要针对城市发展框架和土地开发，效率优先成为其价值标准。因此，目前空间规划多由城市政府主导，其编制过程、编制时间和编制内容基本由政府掌控，而城市政府大部分精力集中在处理政府的职能部门之间的矛盾图斑上，以此保证城市重点项目落地。“一张图”实际上体现了城市政府甚至是少数领导人的施政意图，忽略了公众参与的过程，即使公示也基本流于形式(图1)。

可以看到，地方政府依托“一张图”再次行使公权力，实现其与空间发展的结盟，以为经营城市服务或为“土地财政”提供支撑。与首要关注程序正义和公平优先的总体规划等法定规划相比，试点规划在协调与平衡政府、市场、公众各利益主体关系上所花费的精力、所设计的程序是远远不够的。例如，城市总体规划，根据 2016 年颁布的《城市总体规划编制审批管理办法 (征求意见稿 )》，总体规划从编制到审批需要经历前期研究、专题研究和技术论证、规划纲要审查、规划公示、同级人民代表大会审议、同级及上级部门意见征询、上级人民政府审批等程序，需要花大量精力去协调、平衡各利益主体的关系，需要遵从上级政府对其的发展权控制。而目前地方政府在编制空间规划过程中多侧重于行政协调，基本是市、区两级政府和发改、规划、国土等多部门对于土地发展权的协调，最后由本级政府审批通过，主要体现的是城市政府的意图与利益。由于空间规划目前并没有法定地位，其具体实施仍然要回到对法定规划的指导修改之中，因此简化程序、政府主导获得的“一张图”最后可能在实施中寸步难行，如四部委推进的28个试点中的广东南海区，其区、镇街、村分治的体制造成了土地的多元主体，而由部门主导的“多规合一”试点中划定的2020年城镇建设用地边界，在之后的土规调整完善工作中被不断调整和修改，并未达到指导法定规划的作用(表2)。

（二）“一张图”中的中央—地方博弈

“一张图”作为空间规划事权整合与资源配置的工具，在对主要要素 ( 生态保护空间、永久基本农田、城镇建设空间 ) 的管控过程中，中央和地方政府的博弈贯穿始终。中央政府管控土地的目标是多重的，首先是保护 18 亿亩的耕地生命线，其次是保护必要的生态空间。在此前提下，还需下达新增建设用地指标，一方面给予地方适量增长空间，保持社会经济稳定增长；另一方面还需约束已经地方化的城市规划的供地行为。而对地方政府来说，在“增长型”发展模式的驱动下，扩大建设用地，加速本地区的工业发展和经济增长，增加地方收入和融资规模是其首要目标。在当前土地资源紧缺、地方债务危机显现的背景下，中央政府自上而下严控土地供应与地方政府推动土地开发带动经济增长之间存在着持续博弈。试点过程中很多地方政府表现出突破自上而下的指标控制的趋向，如通过规划时间的差异、规划人口参数不同、城乡增减挂钩实施时序等来作为博弈的工具，以应对上级政府的土地供应管理。

在目前推进的省级空间规划试点中，在省域层面划定上下级政府、各级部门共同遵守的“三区三线”空间边界，其实是为央地之间的博弈提供了一个纵向对话机制。地方政府作为土地事实上的代理人，是土地使用和控制的最终实施者，中央政府发布的土地指标、政策及控制管理办法的最终实施效果仍然取决于地方政府。因此，“三区三线”一张图的规划与实施效果，既要看中央和地方目标的一致性，又有赖于中央的管控能力和地方的意愿与执行力度。从笔者参与的省级空间规划实践看，其中“三区三线”上下传导的方式、协同治理的规则等都还在探索之中，矛盾焦点集中在城镇开发边界的划定，划定方式目前有省划定市 ( 县 ) 校核、省下达指标市(县)划定、市(县)划定省统筹等，这其实也反映出中央与地方之间就建设用地管控模式上的博弈仍在持续。

（三）地方政府空间规划中的“一张图”——何去何从

毋庸置疑，“一张图”对于地方政府明确土地发展权、引导土地开发具有重要作用，但是目前地方政府对其的认识存在偏差，其运作方式也有待研究和探讨。随着我国“国家治理体系”的不断推进，地方政府向治理型政府转型，空间规划中的“一张图”也必然面临变革。

(1) 政府职能转变的影响：从“为增长寻找空间”转向“协商共治”。随着中国经济进入新常态，资源环境对于经济增长的制约持续加强，传统的增长主义模式难以为继，我国发展模式正从要素驱动和投资驱动转向创新驱动，科技创新和社会公共支出成为城市新的增长点。相应地，地方政府的行为模式也在发生变化。土地资源紧缺、地方债务危机加上城市政府融资职能被剥离，地方政府控制的资源大幅下降，只能积极寻求与企业和社会合作，以此改善人才发展环境，解决社会公共支出问题，公私合作(PPP模式)正成为新的潮流，“政府引导、多元参与、协商共治”的治理型政府正在形成。直接受社会经济关系影响的空间规划也将发生相应转变，从“为增长寻找空间”转向“协商共治”的政策平台，成为政府与多元主体面向公共服务、生态与基本农田保护等公共事务合作的重要工具。

(2)破解中央与地方的“土地博弈”困局，重构空间规划事权关系。“土地财政”与地方唯 GDP 的绩效考核机制是造成央地土地供应矛盾的根源，破解中央与地方的“土地博弈”困局，只有从重构空间规划事权关系入手，并改变现有的绩效考核机制，才能避免地方政府对“土地财政”的沉迷。为进一步推进经济体制改革和国民经济的转型升级，近年来中央上收了部分事权，如通过新设立的全面深化改革小组强化了对改革的领导权，并加强了中央对全国性、区域性事务的管理权限和支出责任 (如生态保护红线、永久基本农田等 )，以强化中央政府的宏观调控作用。在上收和加强部分权力的同时，中央也开始弱化GDP在地方政府政绩考核中的权重，并减少了中央政府对地方部分微观事务的管理。这些转变将引导地方政府空间规划新的方向，包括落实中央政府的底线约束类任务，保护生态环境与耕地资源，加强区域协作与对接，同时将管控重点由城乡建设用地拓展到全域国土空间等。

(3)“一张图”并非静态“理想蓝图”，其核心是城市战略框架与运行机制的建立。由于“一张图”直接作用于土地资源配置的特性，部分地方政府将“一张图”理解为规划期限内对土地利用布局的统筹安排，如某些试点城市直接将空间管控“一张图”细化到具体四级地类，最后在实际操作中被证明是难以实施的。在现行法定规划体系的基础上，空间规划可以理解为具有战略性和指导性的统筹各部门规划的统领型、管制型规划，其首先应该凝聚全社会共识，明确地区持续发展框架与长远目标，以及当前的核心战略议题及解决方案的战略规划，“一张图”只是落实战略目标与框架的空间工具，同时其实施还有赖于背后的运行与保障机制(表3)。

三

发展战略、运行机制与“一张图”的共生

空间规划作为未来城市治理的重要手段与平台，不应是单纯“空间营建的技术工具”，而应逐步向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”转变。从空间治理的本质入手，地方政府编制空间规划应着重于3个方面：①战略体系的确立。空间规划应当在对空间资源进行系统、客观评价的基础上，厘清关系城市发展的重大问题和关键问题，并有针对性、落地性地确定战略体系，谋划全局发展。例如，荷兰的几轮空间规划核心议题在不断变迁，最新一轮空间规划确定的核心战略着重于构建城市网络，关注基础设施和水系治理议题等。②空间资源的统筹安排。空间规划应在战略目标指导下，明确划分不同政策供给与导向的类型区域，作为城市发展的战略框架。③支撑战略框架实施的运行机制，包括明确其实施的路径、政策工具、参与主体及其参与方式等。

因此，未来地方政府的空间规划，应当是目标战略、空间整合与政策协调三部分内容的协同共生，而真正意义上的“一张蓝图”应遵循“目标—战略—空间管制—政策”的设计逻辑，其核心在于建立目标战略的实施路径。为此，未来空间规划应在现有空间管控“一张图”的基础上，进一步强化其对城市发展的战略引领作用，并进一步深化其政策协调与运行机制的研究(图2)。

（一）战略引领：“持续发展”的协同共治纲领

在地方政府向“治理型”转型的过程中，过去战略体系以城市政府为中心，政府行为统揽规划政策的全过程模式也需相应改变。城市治理的核心在于协调，一是协调城市中政府、市场和社会之间的关系，二是协调地方与中央的关系和与周边城市的关系，因此面向“治理”的战略体系也应当在持续发展的目标指导下，强调多元化主体在平等的基础上积极参与沟通、协调的过程，以下两方面关系的协调，则是地方政府进行城市治理的重要手段与平台。

(1) 协调关系一：政府、市场和社会的关系。空间规划作为一个社会过程(Social Process)，应在编制过程中推动不同部门、行业、领域和不同层次的人一起交流，共同形成一个城市空间的决策框架，进而影响不同团体未来的投资、管理行为和活动。我国近年的规划编制与政策制定中推行的公众参与方式多为“规划公示”，只是一种事后的告示，单一的主体及参与机制的缺乏，使得企业与社会几乎没有话语权。而没有参与者对规划目标源头的认同，是不可能对规划实施采取自愿合作与协同行动的。西方国家空间规划体系的一个重要立足点，即是战略体系的确定需考虑各方的不同利益，通过政府内部的协调谈判，形成远景设想和近期行动，为城市整体持续发展提供导则或框架，引导利益相关者的行为，进而实现空间变化的共同目标。但是，鉴于空间规划战略体系的宏观、综合和长远性，部分利益相关者的关注点有微观、具体、近期的特点，因此在空间规划战略体系的公众参与过程中，需要进一步探索政府引导、知识整合、利益协调的参与方式。借鉴“大伦敦规划”“芝加哥 2040”“美国2050”等国外战略规划的编制经验，可通过选取相关议题建立讨论组、组织公众评议等多种形式实现多元主体对空间规划编制实施过程的参与，同时在战略发展框架、公共服务供给和公共秩序维护等议题方面，强化政府引导的作用，吸收协调相关利益主体的诉求；在经济发展和土地开发等市场因素占主导的议题方面，则应更注重不同利益相关者的矛盾冲突和关系的协调。

(2) 协调关系二：地方与中央及周边城市发展的关系。在国家治理现代化的背景下，中央进一步加强了宏观调控的职能，强调区域规划的作用，如目前推进的省级空间规划工作，现阶段区域的协同治理已经比单个城市发展更为重要。因此，地方空间规划的战略框架要在国家、省级宏观框架与定位的要求下设定，加强其纵向对接及衔接；与周边城市应在空间、环境、交通和产业等方面强化区域协作，包括着眼于区域城市合作和城市网络建设的经济共同发展战略，区域一体化的公共交通系统建设战略，可持续的景观生态、历史文化遗产保护战略等。

（二）“一张蓝图”：“底线+弹性空间”的战略框架

“一张蓝图”作为落实目标战略的空间工具，应当从土地使用和空间要素的具体安排向结构性控制转变，包括确定各类空间管制与优化的目标，以及统筹组织各部门、各类空间要素并实施控制引导。首先在宏观区域层面是围绕城市目标的战略性空间布局，包括区域重要发展走廊、生态廊道、重大区域基础设施和城乡体系等，重在形成区域性交通、功能和空间的整体网络，并以分区规划指引的模式指导实施。其次是在中观层面的城市战略框架，包括刚性约束的空间骨架及应对规划实施中不确定性的弹性空间。其中，刚性空间骨架包括上级空间规划明确的人口、用地规模指标，上下协同划定的生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界，以及地方政府根据自身城市特征划定的历史文化保护控制线、重大基础设施控制线等和作为下级各类规划编制时共同遵守的保护与开发边界。同时，为应对规划实施过程中的不确定性，可通过两种方式加强规划弹性：一是采取机动指标预留与廊道控制的方式，保障区域性重要廊道、重大基础设施等要素的实施，并应对其不确定性；二是在城镇开发边界的政策设计与开发管理上，可采取开发时序调控、“功能分区 +总量管理 +政策管控”等模式，既突出对开发边界内各类用地主体功能的政策导向，以指导实施性规划，保障城市战略框架的实施，又不过度限定其具体用地

（三）运行机制：“ 责任+激励”的实施运行机制

空间规划的有效实施不仅在于科学的规划方案程序和内容科学，还取决于多元主体对规划的执行程度。目前空间规划的实施运行机制多集中于建立统一的规划信息平台与管理机制，重在部门协同的管控，但对于激励和引导多元主体的空间政策机制则研究不足。基于此，应建立“责任+激励”的实施运行机制，通过管控约束和激励引导的结合，保障空间规划的落实。责任思维主要对底线类空间管控建立相应的配套责任制度，在明确其边界管理、负面清单等管制规则的基础上，将底线管控成效纳入地方政府政绩考核并进行动态监督，采取终身问责制，通过规划权力运行制约机制推动底线空间的实施。激励思维则主要通过建立与空间规划相匹配的政策体系，来落实地方发展战略意图。包括基于战略框架的全域政策分区，针对各类战略性地区 ( 如重要生态保育地区、特色产业集聚区、城镇集中建设区和特别开发区等 ) 作出差异化的政策设计，如空间准入政策、区域发展基金和资源保护补偿政策等，以及相应的建设、产业、环境、土地和基础设施等各类行业部门政策。在政策制定过程中应充分尊重社会、企业参与政策的权利，建立起协商讨论平台，推动政府与社会、企业协同合作的政策行动。在这一协同运行的政策体系基础上，进一步将空间政策与政府绩效挂钩，包括配套相应的政策监督与绩效考核机制等方面的内容，通过约束与激励并举的方式推动空间规划的实施。

四

结语

随着国内外社会经济形势的变化，我国地方政府正在从“增长型政府”向“治理型政府”转型，与此对应，空间规划也将从明确土地发展权、“为增长寻找空间”向凝聚社会各界的共同愿景、搭建政府“善治”的政策平台转变。我国空间规划从技术协调到事权协调再到体系改革3个阶段中主要体现地方政府施政意图的空间“一张图”的主要编制内容与方法，已难以适应当前转型过程中经济社会的发展需求。未来地方政府空间规划应强化其引领城市发展和构建和谐社会的地位与作用，遵循“目标—战略—空间管制—政策”的设计逻辑，实现目标战略、空间整合与政策协调三部分内容的协同共生。

文章全文详见《规划师》杂志2017年11期

《地方政府空间规划的重心偏离与回归》

转载须知

文章转载时后台回复“转载”二字，

如需开白名单进行转载请在后台回复ID，

无授权图片的童鞋会被举报的哦！

《规划师》杂志近期文章推荐

（点击蓝字可打开链接）

新书推荐|《城市观察》，不只是观察……

实施导向下的城市景观风貌规划方法探索

四川天府新区成都直管区低影响开发规划指标体系构建

基于需求导向的城市公共停车场规划方法探讨