【世界城市日专栏3】基于协同创新的广东省城乡规划编制审批改革探析

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广东省城乡规划设计研究院城市发展研究中心工程师徐敏，广东省城乡规划设计研究院城市发展研究中心副主任李欣在《规划师》2017年第11期撰文，随着城镇化进程的不断推进和现代化城市治理理念的深入，城乡规划改革特别是规划编制审批制度改革已成为当前我国城乡规划管理工作的关键性内容。文章根据近年来国家对于城乡规划编制审批制度改革提出的新要求，在分析我国现行城乡规划编制审批存在问题的基础上，以部门协同、规划协同、近远期协同、决策协同等协同创新为出发点，提出当前城乡规划编制审批制度的改革方向和改革内容，创新城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划及新类型规划的编制审批机制，并提出基于协同治理的城乡规划编制审批制度改革建议，为各地开展城乡规划编制审批改革工作提供经验借鉴，为创造城乡规划制度改革的健康环境做出基础性贡献。

[关键词]城乡规划改革；规划编制审批；协同创新

[文章编号]1006-0022(2017)11-0066-06　

[中图分类号]TU982　

[文献标识码]B

[引文格式]徐敏，李欣．基于协同创新的广东省城乡规划编制审批改革探析[J]．规划师，2017(11)：66-71．

  一  

 现行城乡规划编制及审批情况

新中国成立以来，我国城乡规划编制审批制度共经历了三次较大的调整，现行的城乡规划编制体系于1991 年制定，经过二十多年的发展，该体系与日新月异的城乡发展需求产生了诸多矛盾。例如，尽管《中华人民共和国城乡规划法》《城市规划编制办法》对城市总体规划和详细规划的编制与审批提出了一定要求，但规划内容、规划方法和规划重点等与实际发展需求存在脱节；又如，审查事权、各阶段审查内容和公众参与程序等在《中华人民共和国城乡规划法》中缺乏系统而明确的规定，且规划审批时间过长、审批效率低下等问题突出。

目前，广东省各地市已对规划编制审批改革的不同方面进行了一些实践探索。例如，广州、深圳等地率先对规划部门进行整合，并创新开展“多规合一” “两规合一”规划；东莞作为住房和城乡建设部的城市总体规划编制与审批改革试点城市，就总体规划的编制审批改革进行了刚性管控、要素简化等方面的深入探索；广州、珠海等市通过开展近期建设“十三五”规划、城市更新行动规划，形成了可操作性较强的近期建设规划。然而，各地市只是根据本地情况进行针对性的改革，尚未形成系统性、全方位的规划改革思路和具体改革任务。同时，造成我国现行城乡规划系列问题的一个关键原因在于规划在编制、审批等多个环节上的协同不到位，急需国家、省及地方相关部门进行协同，推动编制审批制度改革的协同创新。

二

 现行城乡规划编制审批存在的问题

（一）规划成果内容庞杂

1.刚性约束和层级传递不足

首先，受规划编制过于偏重技术等影响，总体规划、控制性详细规划等对于必要的专项内容刚性约束不足，容易使各类专项规划“肢解”总体规划及控制性详细规划。其次，规划底线控制刚性不足，“管的太多”与“管不住”并存。再次，总体规划等纲要和最终成果阶段的审查要点不清，纲要成果阶段常被要求编制最终成果阶段的内容，导致规划编制前期任务量较重、规划修改次数较多。最后，控制性详细规划“架空”总体规划、控制性详细规划违反总体规划的情况比较普遍，总体规划的要求和刚性约束没有落实到控制性详细规划中，造成总体规划的发展战略、方向和原则等要求无法落实。

2.编制审批事权划分不清

由于政府部门常常既是规划编制者也是审批者，政府部门关于审批的事权往往划分不清，导致审查常拘泥于细节，审查过程较为缓慢。以现行城市总体规划审查制度最为典型，如国务院、省级、市级、县级及镇级政府部门之间的事权划分不清，上级政府审查对于非自身职责的内容没有加以限制等；又如，在省层面，省级城乡规划主管部门负责组织编制省域城镇体系规划和区域规划，并负责审批所辖区域范围内的总体规划，在地市层面，市、县 ( 市 )、镇城乡规划主管部门负责组织编制所辖区域范围内的总体规划，市、县政府同时负责审批下一层次的总体规划等。

（二）编制审批程序繁琐

1.多规协调过程复杂

“多规合一”规划对于城乡规划及相关规划的约束性较弱。由于“多规合一”不具有法律约束性，规划提出的协调措施主要掌握在各政府职能部门手中，基于“多规合一”的全域要素规划审批机制尚未完全建立，难以满足编制审批过程的规划衔接要求。以广州为例，受制于现有政策，广州“三规合一”规划并不具备法律效力，难以约束多个规划的编制与实施，急需在规划编制审批过程中加以协调(表1)。

2.审批过程历时较长

城乡规划审批程序繁复的问题屡屡被人诟病。以广东省为例，广东省 21个地级市有 10 个城市总体规划需上报国务院审批，但截至 2016 年底，仅有深圳、珠海、惠州、江门及湛江5市获得了国务院批复，仅占需批复城市总数的50％；需上报省政府审批的地级市以上的城市总体规划有 11 个，已获得批复的仅有肇庆、清远、云浮、河源及湛江5市(表2)。总体规划编制多年却经久未批的现象较为突出，如惠州总体规划2006年开始编制，至2012年才获得批复；珠海总体规划自 2001 年开始编制，直到 2015 年才得以批复，编制审批过程长达14年。

（三）蓝图式规划难以实施

目前，许多城乡规划侧重于描述远景终极蓝图，缺乏对实施措施、时序、投资和实施主体、责任分工及实施保障机制等的考虑，如总体规划属于结构性和策略性规划，层次越低的规划操作性越强，缺乏对规划具体目标和内容逐级分解的机制，存在着项目落地时间不定、局部与整体目标出现差异、约束力不强、动态更新效率较低等问题；控制性详细规划则难以对城市发展实际建设行为进行约束，缺乏对接城市设计的指标体系，难以指导城市风貌设计。

（四）决策体系较为封闭

目前，我国城乡规划普遍缺乏公众、同级人民代表大会和上级政府等不同层级社会人士的有效监督。其中，在公众参与方面虽然已以规划公示或公告的形式体现，但是规划审批过程往往不对外公开(表 3)。同时，大多数规划审批会议对于规划重点和敏感内容、公众意愿反馈等情况未能及时向公众告知，公众无从知晓或难以参与到规划审批过程中。此外，规划成果的表达多使用技术语言，对公众的诠释和宣传力度不够。

三  

基于协同创新的城乡规划编制审批改革创新方向

为解决城乡规划编制审批存在的问题，广东省根据国家、本省出台的相关政策措施，结合实践，从规划协同、部门协同、近远期协同和决策协同等方面，对规划刚弹性管控、多规融合、近期建设规划、规划公众参与等体制机制的改革和创新进行了探索，力求实现规划内容从“混淆不清”向“重点突出”、审批程序从“条块分割”向“并联审批”、规划重点从“蓝图规划”向“行动计划”、规划决策从“封闭循环”向“开放公开”的转变。

（一）规划协同：规划内容从“混淆不清”向“重点突出”转变

1.明确编制重点，做到“结构引导、底线管控”

为有效解决规划刚性约束和层级传递不足等问题，规划编制应强调“突出重点、简化内容”、明确规划强制性内容，包括突出城市开发边界、“三区四线”等底线性、管控关键性内容，以及明确重大公共服务设施与交通市政基础设施等保障性设施建设要求，既做到控制城市空间结构，又切实保障城市公共利益。

同时，随着我国城镇化与城市发展进入转型阶段，规划应确立“以人为本、生态优先”的理念，走“精明增长式”的城市发展路径。以东莞总体规划编制和审批改革为例，规划严守生态底线，划定禁建区、限建区、生态保护红线及城镇开发边界，实现建设规模从“微增长”到“零增长”；明确 2030 年城乡建设用地规模控制在全市总面积50％以内，中心城区城乡建设用地规模控制在中心城区总面积的70％以内。

2.明确审查内容，做到“事权分级、权责对应

根据不同层级政府关注内容的差异( 表 4)，合理划分上下级政府的审查事权，明确各级政府重点管控的规划内容。以城市总体规划为例，除关注区域基础设施布局、生态空间格局等区域性问题外，地方政府还应以“市场失灵”、必须政府进行刚性控制的问题作为审查内容，主要包括产业发展、商业服务业设施布局、公共服务设施用地布局、工业用地布局、物流仓储用地布局等内容。同时，城市总体规划可实行规划编审分离机制，建立对应各级政府事权的规划审批内容体系，以达到明确权责、简政放权和“管住刚性”的目的。

规划审查主体应避免职责混淆。例如，在规划纲要阶段，重点审查战略研究的科学性；在最终成果阶段则重点审查技术性内容的规范性。同时，各级政府对各自事权范围内的规划内容进行逐级审查，各政府职能部门对各自事权范围内的规划内容及相关法律条款进行同步审查。

（二）部门协同：审批程序从“条块分割”向“并联审批”转变

由于现行“多规”主要由不同职能部门编制，在国家、广东省相关要求下，在充分衔接国民经济和社会发展“十三五”规划、土地利用总体规划及城市总体规划等规划的基础上，应加快建立基于大数据和政务数据、支持数据分析及方案论证的规划信息平台，对各类规划编制审批情况进行动态更新，直观真实地固化方案审查及审批等工作，推动省、市层面空间规划在“一张图”上实现“多规合一”和并联审批，简化审批程序。例如，广州通过建立“三规合一”审批平台，使多个部门的审批事项在一个审批平台上即可完成，在规划业界产生广泛的社会影响；广东省早于2015年便出台了《广东省“三规合一”工作指南 ( 试行 )》，成为全国第一个省域层面的“多规合一”技术指南。

（三）近远期协同：规划重点从“蓝图规划”向“行动计划”转变

1.强化以近期建设计划为重点的规划内容，成为面向实施的行动指南

为有效突破当前蓝图式规划落地难的现实问题，规划需加强对近期实施的规划内容的重视，结合城乡发展的动态需求，紧抓近期工作重点，将规划演变为动态行动，改变过去侧重于愿景式规划内容的规划方式，让规划编制成为面向实施、能用管用的规划。例如，广东省编制了《广东省近期建设“十三五”规划》，成为我国省级层面首个创新型的近期建设规划；珠海制定了《珠海市“十三五”近期建设规划》，推出八大重点行动计划及一批示范性项目，成为指导广东省珠海等地近期重点项目实施的切实可行的行动方案。

2.整县推进村庄规划编制与实施，形成整治型、行动式的村庄规划

在新农村建设工程中，村庄内许多基础设施 ( 如道路、供水、供电、污水和垃圾处理等 )建设的决策权并不在村集体层面而是在县或镇级层面。在城乡统筹的背景下，城乡基础设施和公共服务设施将在县域内进行统筹安排，因此需尽快建立以县域乡村建设规划为首的村庄规划编制体系，推进村庄规划的编制与实施。

同时，为加快改善农村人居生态环境，促进村庄规划的公众参与，结合省定贫困村创建社会主义新农村示范村建设工作，广东省委省政府办公厅出台了《关于 2277 个省定贫困村创建社会主义新农村示范村的实施方案》，强调要按照整治型、行动式及群众参与的原则，明确全省在2017年底前编制覆盖2277个省定贫困村的示范村整治创建规划。

（四）决策协同：规划决策从“封闭循环”向“开放公开”转变

1.健全省、市城乡规划委员会制度

借鉴深圳城市规划委员会编制制度改革的经验，省、市城乡规划委员会需明确各社会阶层和利益代表的权利与义务，履行部分原来属于政府和规划主管部门的职责，建立实现规划决策与执行相分离的制度，提高规划审批的民主参与性和公正性。在城乡规划委员会下设城乡规划设计审查委员会，以及独立、合法的规划上诉委员会，对规划委员会的规划审批权力进行监督，为公众提供保障自身权益的规划救济渠道。

2.完善以第三方公共机构为平台的审查机制

为增加审查机构的多样性，鼓励建立独立于政府的第三方公共咨询机构，行使就规划与公众、政府和行政管理部门间沟通协调的权利，明确公共机构的规划否决权，保障公共机构在规划协调工作过程中的独立性，提升规划审批过程的公众参与度。目前，广东省正在制定《广东省城乡规划社区工作参与指引》等促进公众参与的指引文件，为规划决策的全过程开放迈出关键一步。

3.搭建基于“互联网 +”的城乡规划综合信息平台

基于当前网络大数据在城乡规划的广泛应用，可在规划编制审批时运用“互联网 +”的技术方法，客观展现公众对规划的意见。例如，《珠三角全域空间规划专题：珠三角智慧城市群》基于网络意象的图景、大众点评网站的网络数据和百度搜索数据，对珠三角的公共管理、社会生活和基础设施现状进行评估，为规划决策和管理带来有效的依据；利用网站和微信公众号发布信息动态并征求各阶段成果的意见，有效拓宽了公众参与规划的渠道。

  四  

基于协同创新的城乡规划编制审批改革内容重点

根据上述城乡规划编制审批改革创新方向，广东省从城市总体规划、控制性详细规划、近期建设规划和村庄规划层面创新编制审批机制，深入探讨基于协同治理的城乡规划编制审批改革的重点内容。

（一）城市总体规划

1.“一个平台”

在编制、完善“多规合一”规划的基础上，建立基于“多规合一”的并联审批平台，实现“一张图”管理。结合“一张图”的构建，明确规划审查时限，建立城市总体规划审查的时间倒逼机制，如地方政府在收到市、镇(县城)城市总体规划上报文件后，应在60个工作日完成市相关职能部门意见征求和审查程序，并按规定上报省政府相关职能部门审批。

2.“一个清单”

除区域基础设施布局、生态空间格局等省级以上政府管控的区域性问题外，地方政府以“市场失灵”、必须政府干预的刚性部分作为规划编制审批改革的重点内容，建立一个总体规划编制审批的“负面清单”，主要包括产业用地、商业服务业设施用地、公共服务设施用地、基础设施用地、公共绿地和物流仓储用地等重点事项，以及“三区四线”、城市生态控制线和城镇开发边界等底线要素，并配套完善相关规划督察机制。

3.“两套成果”

根据城市总体规划纲要成果和最终成果两个成果阶段的审查内容(表5)，总体规划提交的成果形式可包括两种，其中纲要成果包括“说明书+图集+专题研究报告”，最终成果包括“文本 +说明书 + 图集 + 专项规划 ( 大城市以上 )+ 附件”等。对于城市总体规划已普遍存在的强制性或原则性内容，上报审查时应以“法律条例”或“附录”的形式表达，简化文本上报材料。

4.“广泛参与”

在城乡规划编制的纲要阶段，可引入专家学者进行技术论证，并在必要时召开规划纲要阶段的专家咨询会、公众解释座谈会等；规划审查可以专家审查为主，主要审查规划的技术内容和协调公众利益。在城乡规划编制的最终成果阶段可以政府部门、法制办等法理审查专门机构及第三方审查专门机构为主，主要审查规划的政策性和法律性等内容，同时可组织规划批前听证会，对规划成果进行公示，确保规划编制审批全过程公平、公正、公开。

（二）控制性详细规划

1.“刚弹结合”

为进一步区分控制性详细规划的强制性内容和弹性内容，可将控制性详细规划中需要进行控制的指标分为刚性控制指标和可调适性控制指标两类。其中，刚性控制指标即在原有强制性内容的基础上，明确对于绿地、紫线、公共服务配套设施以及基础设施用地功能和指标方面的底线控制，该指标主要适用于控制性详细规划的强制性控制。可调适性控制指标，即在符合上位城乡规划的基础上，根据外部环境的变化实行多方案的预测，在满足一定标准条件下，可对容积率进行置换，并进行用地更改，依据近期建设规划和年度实施计划随时调整，该指标主要适用于地块层面的控制。

2.“前置条件”

控制性详细规划的前置审批条件可包括与上位规划衔接、符合绿色低碳相关规划指标要求等，落实城市总体规划、专项规划对控制单元的要求。若不符合上位城乡规划及不满足当前有关发展要求的，应立即终止审批上报程序。

3.“集体决策”

通过开展协商式规划及运用工作坊等形式，结合“代议制”的集体决策和“首长负责制”的个人决策优点，推动公众参与控制性详细规划编制的全过程。同时，借鉴深圳控制性详细规划的法定图则经验，健全市、县城乡规划委员会制度，在委员会人员构成上，引入专家、社会人士和当地社区居民等社会公众，形成集合不同知识结构、专业和利益背景人士的决策集体。

（三）近期建设规划

1.明确项目，制定行动计划

为实现蓝图式规划向行动式规划的转变，规划需以“多规合一”为统筹，以近期建设规划为实施平台，构建基于近期重点项目库的近期建设行动计划，明确规划内容、项目规模、项目位置、实施主体、投资主体、项目时间及项目总投资额等工作内容，确保每项重点工作的开展情况可监督、可评估。

2.对接政策，制定资金方案

根据近期建设行动计划中提出的重点建设项目，对包括市级政府直接投资的非经营性项目、准经营性项目或者企业的产业项目等提出投资估算和经济效益测算方案。同时，运用好国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行的贷款政策，将垃圾污水设施建设、道路桥梁建设、农村人居环境整治及公共服务设施等可提供贷款的公益性项目进行整体打包，形成对接政策性金融贷款的项目包和项目资金运作方案。

（四）村庄规划

1.完善村庄规划编制体系

为解决过去村庄规划缺乏县域统筹和指导、村庄规划编制脱离实际等问题，村庄规划改革可进一步明确县 ( 市 ) 域乡村建设规划先行及主导地位，构建以县 ( 市 ) 域乡村建设规划为依据和指导的村庄规划编制体系，即建立包括《县域乡村建设规划》《村庄(整治)规划》《村庄 ( 整治 ) 项目工程设计》三个层次的村庄规划编制体系，并整县推进垃圾污水设施、道路硬底化和公共服务设施等公共项目的实施。

2.开展村庄整治创建规划

为保障村庄整治具体项目能够按照进度实施，村庄规划要注重向行动式规划改革，包括建立以“整治规划+创建规划”为统筹的规划编制模式，通过组织村民参与到村庄整治创建规划中，并纳入村规、民约，促使村庄规划编制成为“整治型、行动式、村民参与”的“靶向规划”，真正让村庄规划做到村民易懂、能用管用。

五

结语

城乡规划编制审批改革是一项系统工程，事关全局、影响深远。本文以协同创新为思路，通过梳理总结广东省各城市发展过程中遇到的实际情况，针对当前城乡规划面临的难题，提出了构建刚弹结合的规划成果体系、促进规划审批走向多规并联审批、建立行动式的规划而非蓝图式规划，以及完善公共参与机制等城乡规划编制审批改革、创新内容，形成了基于省市联动、符合实际的一些经验，力求为城乡规划编制审批改革提供一定探索性研究。

文章全文详见《规划师》杂志2017年11

《基于协同创新的广东省城乡规划编制审批改革探析》

 

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