【规划师论坛4】东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对

Original 邹鹏罗彦等规划师杂志 2021-01-15

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本期主题：城市2040与总规编制

【主持人语】

随着上一轮城市总体规划实施接近尾声，我国各大城市又开始编制新一轮城市总体规划，而“十八大”以来，中央城市工作会议的召开及习总书记关于城市规划工作一系列讲话的发布，对城市总体规划的规划理念、科学性和权威性等均提出了新要求。不久前召开的党的“十九大”，对城市发展提出了更高的要求。在此背景下，各大城市在编制新一轮城市总体规划时如何重新审视城市发展新理念、创新城市总体规划编制思路，值得思考。本期“规划师论坛”栏目以“城市2040与总规编制”为主题，在总结国际层面城市规划转型方向的基础上，对城市总体规划编审督制度、行动取向、政策性及空间治理等方面的规划新理念和新方法进行了探讨，以期对新一版总体规划编制提供参考。

[主持人简介]

罗　彦，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师，中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会委员。

【规划师论坛4】

东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对

作者中国城市规划设计研究院深圳分院规划研究中心主任规划师邹鹏，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦，东莞市城乡规划局水乡规划中心副主任陈俊峰在《规划师》2017年第12期撰文，当前，东莞正处于转型发展的关键时期，早期发展模式下的空间管理方式难以适应新的发展需求，需要探索空间治理的新模式。而基于计划经济时代背景的城市总体规划也面临一系列问题，其改革创新成为城市规划行业持续关注的热点话题。文章结合正在编制的《东莞市城市总体规划(2016—2030年)》，基于空间治理视角，从城市治理模式、规划管控方法、资源要素配置和规划创新表达方面对新时期总体规划的编制方法进行了有益探索。

[关键词]空间治理；城市总体规划；改革创新；规划管控方法

[文章编号]1006-0022(2017)12-0024-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]邹鹏，罗彦，陈俊峰．东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对[J]．规划师，2017(12)：24-29．

一

空间治理视角下的总体规划转型

（一）空间治理与总体规划的作用

空间治理就是解决空间生产过程中所产生的问题。陈晓彤认为，空间是治理的基础和对象。法国学者Rene Lourau于2003年指出，“没有空间就没有制度”，没有空间也就没有治理，治理都是在特定空间中进行的，并且针对的是空间内存在的关系和其他问题。空间治理是提升城镇化质量的手段之一。而引入空间治理概念，目的在于对不同空间利益主体的空间关系进行协调，实现空间生产关系顺应空间生产力发展需要的目标，逐步提高城镇化发展的质量。而城乡规划本身就是空间治理的关键过程，无论是列斐伏尔还是卡斯特尔，都认为规划就是对各种冲突在空间上进行政治性谈判、协调。

当前，中国正面临着从工业驱动向创新驱动、消费驱动的转变，城市空间治理模式也相应面临转型。针对国家的空间治理，一方面要深入研究如何能够进一步夯实国家的基本权力，不断健全和完善既有的法律制度，提高治理能力；另一方面也要尽量避免在国家空间治理领域的权力“另起炉灶”和“重复建设”，切实提高政府对土地使用和空间管理的效能。

城市总体规划是我国治理能力现代化的综合工具和重要平台，从计划经济时代附属于国民经济计划，到改革开放初期成为城市各项建设的综合部署，再到21世纪初期上升为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的发展蓝图与公共政策，无不发挥着重大作用。

（二）总体规划面临的挑战与转型要求

与此同时，基于计划经济时代背景形成的城市总体规划与市场经济下开放包容的城市建设精神存在诸多矛盾，诸如部门权力的条块分割、规划体制的不尽完善及规划方法的技术缺陷等问题。在新的发展阶段，城市总体规划需要解决编制方法不适应实际需求、对市域的管控和指导不足、规划适应能力不强、缺乏有效的传导机制与监管措施、公共政策属性体现不足等各种问题。

当前，中国城市和城乡规划的发展正处在新的历史转折点。经济体制的转型，要求尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用；依法治国的推进，要求完善规划法律法规体系，依法行政；新型城镇化的实施，要求规划以人为本；以及跨入“城市时代”后伴随而来的社会整体组织方式的改变，均推动着城市总体规划逐步进入全面改革的攻坚阶段。这就要求总体规划从空间治理角度，从规划管控模式、治理路径和技术手段等方面进行改革创新，探索新时期的城市总体规划编制方法。

二

东莞的空间发展特征与空间治理困境

东莞紧邻广(州)深(圳)，市域总面积为2465km²，截至2015年，全市城乡建设用地规模约为1143.6km²，占市域总面积的 46.4%，是我国地级市中建成度较高的城市。

（一）东莞的空间发展特征

1.面向区域的“中间城市”

东莞地处穗莞深发展走廊，是广(州)深(圳)两个特大城市之间的“中间城市”，其发展受到周边城市的强烈影响。这种特殊的地理区位使得东莞一方面有着诸多发展机会，如依托香港、深圳的产业转移和区域交通设施，实现了经济的快速崛起；另一方面形成了被动承接辐射的发展模式，主动战略谋划不足，致使区域功能不突出。

地理区位的中间性决定了东莞整体上并不是一个封闭的城市空间体系，呈现出分散化、离散式的发展特征。第一，城市空间呈现外向型空间结构，未能形成独立的空间体系，中心服务职能不完整。第二，整体缺少真正意义上的交通集散中心，各镇街交通与珠三角交通系统发生直接联系，中心城区的辐射力不足。第三，镇街交界地区成为交通服务的边缘地带，但面向深圳的交界地区发展活力足。

2.分散发展的镇域经济

截至 2015 年，东莞下辖 4 个街道办事处、28个镇和4个园区(图1)。在早期分散发展的模式下，镇村一级承担大部分行政管理事项，以村为基本单位组织农村经济和社会生活(村股份社)，镇村自主权较大。东莞实施特殊的“以市带镇”的行政管理架构，这种管理架构具有精简、层次少和能够激发基层积极性的特点，在工业化的起步和腾飞阶段，充分调动了社会的积极性，一定程度上适应了当时市场经济的发展规律，有力推动了东莞经济高速增长和城市急剧扩张。各镇街依托自身资源，同步、平行发展，形成了相互差异化的产业成长模式和格局，既充分调动了镇街和基层的积极性，又形成了相对弹性的整体结构。

（二）东莞空间治理的困境

1.空间形态破碎，用地效率低下

镇村主导的发展模式，导致工业化、城市化的质量不高，市域城镇空间呈蔓延式、破碎化形态，集中体现在以下方面：①产业和城镇空间布局散乱；②资源利用粗放、效益低，单位建设用地产出远低于广州、深圳、苏州和无锡等城市，生态环境遭到破坏；③产业空间布局相对分散、规模小，以镇村为单位的集体土地供应方式难以引进大企业带动产业升级。

2.各镇街独立发展，难以形成合力

东莞充分发挥市、镇、村各级的极性，实行“多个轮子一起转”。这种“诸侯发展模式”曾推动东莞快速启动工业化和城市化，但至今在一定程度上成为产业升级和城市功能提升的“包袱”：一是各镇街独立发展，城市建设分散，集聚能力不强，难以形成合力，导致“处处是城市、处处非中心”等问题；二是村镇级别发展平台过小，无法整合资源应对新一轮的城市竞争，区域间的各种生产要素得不到优化组合与有序流动，造成资源配置不合理、产业类型同质化及土地资源效益低等问题；三是公共设施和基础设施建设相对分散，建设标准不一，存在“小而全”的重复建设(图2)，导致整体水平不高，且难以适应区域一体化发展的要求。

三

空间治理视角下的东莞城市总体规划编制探索

东莞新一轮城市总体规划在明确战略发展方向和强化底线约束的基础上，基于空间治理的问题剖析与趋势判断，从空间治理模式、资源要素配置方式及规划传导机制等方面，对城市总体规划编制的改革创新进行了探索。

（一）以空间治理重构规划管控模式

1.通过全域管控实现规划引领

我国传统的城市总体规划编制一般采用“市域城镇体系规划+中心城区规划”的方式。规划聚焦于中心城区，包括对城市性质的描述也往往局限于中心城区，在编制内容方面夹杂很多应该在下层次规划或专项规划中解决的具体事务，面面俱到，以至于管控思路反而不清晰。而对市域范围一般仅针对城乡统筹战略、城镇化水平、空间管制原则，以及各城镇的规模和定位等主要内容做出安排，缺乏具体的实施管控抓手。作为我国经济发展的先发区，东莞城乡建设用地早已连绵成片，迈入城乡融合发展阶段。传统城市总体规划中的“市域城镇体系规划”已难以适应东莞这种建成区基本分布于全市域的现实情况，故早有学者认为编制全域规划是快速城市化地区实现城乡统筹发展的必然选择。

东莞新一轮城市总体规划将城市规划区拓展到东莞全域，结合本市实际，提出建构“市域统筹规划+组团发展指引+中心城区规划”的规划体系，探索全域覆盖规划模式，以此推动空间治理体系的改革。同时，调整市级层面的编制重点，一方面从区域协同角度统筹城市发展战略，构建城市未来发展框架，并对接区域主要的交通、生态及设施廊道；另一方面强化对全域的管控，主要包括城市规模、三类空间、城镇开发边界、生态控制线及空间优化等结构性引导内容，以及历史文化保护、城市风貌、重大公共服务和基础设施等系统性要求。

2.通过分区统筹重构市域治理模式

由于东莞各区域的发展阶段、发展特点及发展问题不同，要坚持问题导向、分区治理。东莞的转型发展，既要保持自下而上的活力，又要逐步优化和调整镇街主导的发展模式，形成多个镇街组团化联动发展的新格局。

本次规划以同类型经济区一体化理念统筹镇街 ( 园区 ) 发展，实施分区统筹战略。以经济区统筹引导资源要素优化配置和高效整合，构建“一中心、四组团”(中心组团、西南组团、西北组团、东南组团和东北组团 )的新型空间格局( 图 3)，从分散发展走向统筹发展，推进城市治理能力的提升。以组团为单位，跨镇域整合配置产业、土地、基础设施和公共服务等资源，提升城市发展水平和服务质量。在不同类型地区采取差异化的引导调控策略，发挥组团特色，促进城镇科学布局，合理分工、协调发展，提升城镇组合竞争优势。

3.通过发展单元明晰中心城区的管控要求

在大致确定中心城区空间布局和各类管控要素的基础上，规划将中心城区划分为 19 个发展单元，以发展单元为平台载体，分片落实本次总体规划的管控要求。规划提出的发展单元要素管控要求，是编制下层次规划的依据，以此建立总体规划的传导机制。同时，以发展单元为基本单位，统筹公园绿地、公共服务设施和市政基础设施等空间要素，形成多元综合服务中心，完善“市级—发展单元级—社区级”的公共服务体系，提升公共服务水平和效率，并引导土地开发。

4.通过特别政策地区强化统筹带动作用

本次规划识别对城市未来具有战略性影响的地区，并将其设置为特别政策地区，加强规划管控，制定鼓励发展政策，向上引导城市空间结构和功能结构的优化，向下增加分区统筹的实施抓手。该项特别政策地区机制，主要是强化市级政府在重点地区的统筹作用，以及对空间的干预作用。

（二）以“结构引导”和“要素管控”明晰方向与底线

按照城市总体规划改革“瘦身减负、精简内容”的要求，东莞新一轮城市总体规划提出，改变以往总体规划内容“包罗万象”、管理重点不突出的情况，探索“结构引导、要素管控”的方法。通过“结构引导”把握好战略定位和空间格局，明确城市未来的发展方向；通过“要素管控”进行刚性控制和要素配置，明确生态控制线、城镇开发边界及基本农田等要素的底线，并做好各类资源要素的配置，保障城市公共利益，从而发挥总体规划的“战略引领”与“刚性控制”作用，提高规划的可操作性和可实施性，解决总体规划“管什么”的问题，使总体规划能“该管的管好”。

在精简内容上，一是按照是否可监控可考核、是否具有操作性和实施性的标准精简管控要素，大幅减少可以由市场自行调节的内容；二是强调总体规划的战略性、纲领性、结构性和系统性内容 ( 如城市性质、空间格局等 )，保证城市发展格局的稳定性；三是突出底线性控制内容，如城市开发边界、“三区四线”等；四是落实保障性设施内容(如重大公共服务与交通市政基础设施 )，确保城市的有序运转，既做到控制城市空间结构，又切实保障了城市公共利益。

在表达方式上，弱化传统用地规划总图的法定效用，转为“两张图”管控：一是“功能引导图”(图4)，表达城市发展方向和功能区的结构引导，增强用地性质的兼容性和弹性，适应总体规划功能传导的需要和用地混合发展的趋势，弹性引导市场发展重点，适应市场灵活多变的需求特征；二是“要素管控图”(图5)，将城市开发边界、 “三区四线”、大型公共服务和基础设施等大型的、重要的、稳定明确的要素提炼形成“要素管控图”，对应落实住建部“一张图”“一督查”的要求，以“要素管控图”为规划督察依据，实现用地规划图和督察用图相分离，使该管的能更好地管住，而对应由市场调节或因实际情况调整机会大的非强制性内容应赋予更大的规划弹性。

（三）明晰事权，探索总体规划的分级管理与规划传导机制

明晰上下级政府事权关系，把城市政府要“实施和操作”的内容和上级政府要“决策和监管”的内容区别开来，明确责任主体。由国务院审批的城市总体规划，除城市性质和发展战略、城镇开发边界、生态空间、生态保护红线、空间结构、功能布局、环境保护、历史文化保护、重大区域性基础设施及市级城市“四线”管控等核心内容，由城市政府报国务院审定并定期报告实施成效外，其他一般性和专项性规划内容由地方人大监督实施，并定期向国务院城乡规划行政主管部门、省政府报告实施成效。

建立面向实施的规划传导机制，实现总体规划由静态蓝图向过程管控转变。部分难以在总体规划层面一步到位划定边界的要素，在符合大的布局原则、结构控制和总体规模的条件下，在专项规划或下层次规划中可不断进行细化和调整 (如上级政府管控大的功能分区和基础设施通道 )，而地方政府落实和确定具体用地功能和线位安排，包括性质、边界和位置等。

东莞新一轮城市总体规划创新性地将各项内容的管理分为“定界管理”和“目标管理”两个类型(图6)，解决“怎么管”的问题。“定界管理”是传统的技术蓝图管理，明确管控对象的边界，属于刚性管理，重点督查是否突破边界，下层次规划必须严格落实，不得擅自修改，如禁建区、绿线等。“目标管理”类型是在规划中不确定管控对象的具体边界或内容，但明确提出开发功能目标与布局要求，如管控要素的等级、规模、位置、走向及形态等结构性内容，下层次规划可对要素具体边界进行优化调整，或直接通过市场调节解决，用目标考核的方式进行管理，也就是弹性管理。在此基础上，再通过“规划编制要点指引”的规划引导方法，建立有效的总体规划传递机制，将管控要素和管控要求自上而下落实到下层次规划当中。

“目标管理”包括“定位”、“定区”和“定量”管理三种方式。“定位”管理是指已确定管控要素的位置或走向，但具体边界或线位可由专项规划或下层次规划优化落实，如部分公共服务和市政设施。“定区”管理是指划定管控要素的控制范围，管控要素的具体位置可在此范围内适当调整，如中心城区分片划定了公共服务设施集中区。“定量”管理是指对管控要素进行总量控制或指标控制，可作为开展量化评估的依据和考核政府工作的重要参考。

（四）加强精细化管理，建构统一的空间控制线管制体系

规划在坚持“生态优先、统筹协调、精细管理”等原则的基础上，改变原有基本生态空间单一、简单划线管制的做法，从生态的系统性、完整性考虑，将市域生态控制线分为两级，实施“差异化、精细化”管理，并制定分类管控要求。

同时，规划针对生态空间及非建设用地管理政出多门和概念繁多的现象，结合东莞实际情况，以“三区”划定为基础，统合生态农业城镇三类空间划定、生态控制线、生态保护红线和城镇开发边界等控制要素，建构统一的市域空间控制线管制体系。将适宜建设区作为城镇空间，其范围线作为城镇开发边界；将限制建设区与禁止建设区作为生态控制线的主要控制区域，分别对应生态控制线的一级管制区和二级管制区，其中生态控制线一级管制区再对应国家要求划定的生态保护红线区。

在管控措施方面，一是强化核心生态资源的保护和生态修复，制订综合生态治理方案，加快生态廊道、关键性生态节点、生态源地的生态修复进程，加强生态网络连通性，提升整体生态效益；二是重视人与自然的良性互动和共存，依托区域性生态山体绿地打造自然公园群，适当兼顾科普教育、郊野游憩功能，提升生态服务功能，将生态系统改善和宜居环境建设相结合。

四

面向空间治理的规划成果创新表达

总体规划的改革，最终会落实和体现在规划的成果内容及形式上。东莞新一轮城市总体规划结合住建部近两年制定的系列指导文件，结合管理事权，面向空间治理和规划实施，从成果构成、表达形式和编写方式上进行了一定探索。

（一）变革规划成果，转换话语体系

总体规划原有的成果话语体系一直源于技术思维，不管是文本还是说明书，其成文逻辑强化的是一种技术文件或是研究报告式的逻辑自洽，保证的是技术成果“内部正确”，但却很难满足公共政策文件所要求的“外部适宜”。因而规划常常出现不好理解、不好用、不好批的问题。笔者认为，在规划的法定性文件成果中，技术内容大可“藏”起来，需呈现的是公共政策文件，更为“简单”和“直白”，从而更具外部适宜性。

东莞城市总体规划率先采用了“规划条文”“规划条文说明”“图件”的成果表达形式。“规划条文”体现公共政策属性，按照法条化的形式进行表述，一般直接描述核心内容，包括目标、策略和结论等。“规划条文说明”体现技术性与实施性，分为解释说明和实施要点两个部分，其不再追求自成体系，而是对“规划条文”的逐条解释、深化和扩展，并为规划的后续深化、细化工作留出接口。规划图纸不再是简单的装订成册，而是将管控要求和使用方法链接到“规划条文”和“规划条文说明”的控制要求中。

（二）面向管理实操，注重图则结合

规划积极探索“图”和“则”相结合的成果表达方式。通过图文对应，进一步明确图纸的适用范围、实施路径和规则，以便于规划管理部门和各类使用者对总体规划图纸的理解与应用。实际上，图则结合不只是表现形式的变化，更是对规划技术和管控工作的重构。

规划从以下三方面展开探索：一是以文本和表格形式备注在图纸当中，便于阅读和理解；二是通过制定市域五大分区的分区发展指引图(图7)，明确各分区的功能定位、发展方向、发展规模和刚性控制要素，以及需要统筹和协调的公共设施、市政设施等发展要素，作为各分区编制次区域规划的“设计条件”；三是通过制定中心城区的发展单元划分图，并链接至“中心城区发展单元管控表”，明确各发展单元的主导属性、主要土地用途、人口规模，以及主要的公共服务设施、绿地及水域、交通设施、市政设施和历史文化保护要求等内容，确保总体规划各类管控要素向控制性详细规划等下一层次规划的有效传导。

五

结语

作为住建部城市总体规划编制改革创新首批试点，本次规划立足于东莞特点，结合城市总体规划改革创新进行了一系列探索：以空间治理重构规划管控模式，建立“结构引导”和“要素管控”的管控方式，探索总体规划的分级管理与规划传导机制；推动以底线约束、弹性适应为主的编制内容改革，加强精细化管理，健全规划的实施机制；创新了规划成果表达形式，实现从建设蓝图到公共政策的规划话语体系转型，促进规划治理的现代化。

当前，我国发展已经进入新时代。面向城市2040时代，东莞在“一带一路”倡议和粤港澳大湾区背景下，通过以上一系列的空间治理探索，推进城市治理体系和治理能力现代化，推动东莞从分散发展走向统筹发展，以更大的平台在更高层次参与区域竞合，实现东莞从“中间城市”走向“区域中心城市”，从“世界工厂”走向“创新型城市”，从“镇村拼合”蝶变为“高品质都市”，打造“国际制造名城、现代生态都市”，践行美丽中国梦的东莞样本，从而为我国高度城市化地区 ( 大都市区 ) 的城市转型发展提供一定的借鉴。

文章全文详见《规划师》2017年12期

《东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对》

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