|全网首发|【专题讨论34】健康融入15分钟社区生活圈：突发公共卫生事件下的社区应对

Original 王兰李潇天等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论34】

健康融入15分钟社区生活圈：突发公共卫生事件下的社区应对

作者同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师王兰，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生李潇天，上海市静安区疾病预防控制中心副主任医师杨晓明在《规划师》2020年第6期撰文，新型冠状病毒肺炎疫情引发了城乡规划学科的思考：如何提升城市对突发公共卫生事件的应对能力，提高城市空间的健康促进作用？文章立足城市社区层面，选取国内外重要案例，分析其针对传染性疾病暴发等突发公共卫生事件的社区应对。在此基础上，结合近年推动的生活圈规划，论证如何将健康融入15 分钟社区生活圈；提出规划需要在日常健康设施的基础上，增设疫情应急的相关机构和设施，从而提高社区的健康促进作用和突发公共卫生事件下的应对能力。

[关键词]健康城市；健康社区；社区防疫；社区规划

[文章编号]1006-0022(2020)06-0102-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]王兰，李潇天，杨晓明．健康融入15 分钟社区生活圈：突发公共卫生事件下的社区应对[J]．规划师，2020(6)：102-106．

一

案例分析

（一）美国社区案例

美国在应对以大型流感为代表的突发公共卫生事件中，强调对社区层面日常管理的完善，以便应对突发事件中患者短时间大量增加。其国家疾病控制与预防中心(Center of Disease Control and Prevention，简称“CDC”) 编制和发布了针对社区的医疗应急指导文件，为医疗救护力量可能出现的短缺制定预案；同时，鼓励基层治理主体因地制宜、统合医疗资源，将应急所需工作落实为日常惯例。

《突发公共卫生事件的社区评估工具》(Community Assessment Tool for Public Health Emergencies)和《社区大流行性流感防疫缓解导则》(Community Mitigation Guidelines to Prevent Pandemic Influenza)是美国疾病控制与预防中心为社区制定的文件。该文件建议，各社区应设立“紧急医疗服务中心”(Emergency Medical Service Center)，并聘任专业人员担任“社区疾病/ 应急协调员”(Community Disaster/Emergency Preparedness Coordinator)。该文件中列举了社区应设置的公共卫生应急设施，强调设施管理者应定期进行对照检查，确保应急储备物资充足；并定期演习以保障实施的合理性和可行性。同时，该文件明确社区医疗机构要考虑制定在30% 的医护人员因感染而无法上岗情况下的应对预案。

美国社区层面的健康服务设施兼顾日常保健和突发公共卫生事件应急，具体可分为日常保健供应类设施、诊疗设施、护理设施、备用隔离空间和临终关怀设施等。其中，日常保健供应类设施主要包括家庭保健机构、药店和初级保健提供方(Primary Care Providers)。家庭保健机构为各个家庭制定针对性的健康计划，药店为居民提供日常药品、健康指导，并在紧急情况下为医疗机构提供药品储备。初级保健的提供方门类多元，各具专长，同时构成功能全面的整体，能够提升社区居民免疫力，有效减少发病率、减轻诊疗机构的压力。社区层面的诊疗设施包含社区门诊、免预约诊所，为流行病患者设置独立的诊疗区，能够保护好医护人员，并有效分担上级医院的诊疗压力。护理是诊疗之后的重要环节。护理设施分为紧急、长期和备用三种类型。紧急护理中心能够分担医院护理压力，为流行病患者设置独立的护理区，在资源缺乏时，也能设置合理的护理标准。长期护理机构( 如老人、残疾人和长期慢性病患者的护理机构)在部分护理人员支援流行病救治的情况下，能够继续护理病患并防范传染。备用护理站点由其他空间临时改造而来，应具备一定数量的床位(或临时放置床位的空间)、清洁的自来水供应和机械通风装置。

由于隔离是防控传染病的重要手段，《社区大流行性流感防疫缓解导则》指出社区需要设置备用隔离空间。社区需要为可能被感染且不能立即离开(或自行回家隔离有困难) 的人员提供隔离空间。如果可能，建议指定附近的独立浴室，专供使用，并制定每天的清扫计划。临终关怀设施包含了缓和治疗、太平间。对于未能成功救治的个体，需要配套相关设施，以为预期难以治愈的病患提供临终关怀服务；太平间能够应对大规模致死疫情或事故，与医疗系统密切衔接。

除了国家层面的政策引导，美国在城市层面也有相应的考虑。例如，纽约市在总体规划当中，倡导“韧性始于准备”(Resiliency Starts with Preparation)，提出了各类防灾应急的规划要求。在公共卫生方面，提出邀请社区组织加入“城市应急协议”(City's Emergency Protocols)，一起制定方案、组织培训，这样便于社区间情况共享，确保城市政府对风险应对能力的准确评估。同时，纽约市警察局通过“公司突发事件可达系统”(Corporate Emergency Access System，简称“CEAS ”) 向企业颁发认证，鼓励企业开放办公建筑用于应急响应，如避险、救治和物资存放。

相较而言，我国在应对疫情中的诊疗压力更多由二级及以上医院承担，社区层面的医护资源未能充分发挥作用。因为社区级医院和护理设施在人力资源及药物设备方面的不足，分级诊疗的分流作用不明显。社区在健康服务设施配置、人员安排和日常管理中均缺少对传染性疾病暴发等突发公共卫生事件的考虑，未来需要硬件和软件两方面的支撑来实现“平疫结合”。大部分救援责任由政府承担，而企业和社会的参与渠道有待拓展。在各类救治环节中，诊疗的地位最为突出，而日常保健供应、诊疗后护理、隔离空间开辟和临终关怀服务较为薄弱。

（二）日本社区案例

日本是最早实践社区生活圈规划的国家，其公共卫生体系也依托基于慢行可达范围的生活圈而构建。同时，由于日本自然灾害频发，在生活圈规划当中也十分重视由自然灾害引发的次生公共卫生风险。

在日常护理和应急的结合方面，厚生劳动省面向社区构建“地域综合照护体系”。该系统由医疗机构、照护服务机构、老年住所和协会组织等构成。该系统构建范围为老人步行30分钟内可达范围，即一个中学的学区范围。对于高龄人口，还专门开发租赁式住宅，对申请入住者配套社区照护服务。这一举措有利于保护突发性公共卫生事件中的易感人群。

东京都世田谷区的公共健康和应急体系包含了从医院到照护的多个层级，主要可分为地域综合支援中心、医院、照护服务机构、轻型养老院/ 护理院和其他非公共资源等。地域综合支援中心是一种集照护、住所、医疗、预防和施救于一体的卫生服务管理中枢，使各类设施或服务能够在30分钟步行可达的时空范围内，构成“生活支援网络”。医院作为诊疗的高级终端机构，派出专业人员支援家庭医疗、居家养老照护。照护服务机构的主要职责是培训护工，进行健康知识宣传，定期走访社区。轻型养老院/ 护理院，是在城市开发中鼓励有条件的住宅和商业建筑在其中开辟小型养老、护理功能，并进行限价运营的商业护理院。其他非公共资源通常包括餐饮、休闲娱乐、零售、有空闲居室或仓库的业主或运营商提供照护、社群活动所需的空间。

在防灾应急方面，绿地和开放空间在日本被作为重要的空间要素加以考虑和规划设计。在大阪府的防灾公园中，设计者不仅考虑了避险疏散对空间的要求，还围绕突发公共卫生事件设置了水资源设施、紧急厕所和储备仓库等设施。水资源设施包括集成耐震水槽、紧急用水井、水景设施、洒水设施和给排水设施等。设计者为确保灾后饮用水安全，将其与医疗和生活用水的水源分开设置，以维持水质良好；同时，综合考虑公园给排水系统，如水景设施的多目的使用。紧急厕所兼顾平时与灾时的使用，与入口和避难广场共同配置。设计者还增设了灾时短时集中使用的卫生间数量，并配合紧急照明设备和引导标记供夜间使用。储备仓库提供消防、饮水、食品和医疗药品，以及能源资源相关设施的防灾设备材料。

近年来，我国地理学、城市规划学相继开展了生活圈研究，上海、北京和长沙等城市推动了生活圈规划的实践探索。根据日本的经验，由生活圈所定义的社区比基于行政区划的社区更具复合性，在健康促进和防灾应急方面能够有效调动社会参与。在操作策略层面，日本基于规划设计或法规保障为照护机构提供空间资源；对于灾后次生公共卫生风险的关注，减轻了社区面临的叠加风险。此次疫情体现出社区层面在应急、疫情期间生活支持和对高龄人群等弱势群体照护的重要性。基于慢行可达社区生活圈，可以将日常的健康促进和防疫应急紧密结合。

（三）其他国家案例

英国在社区建立完善的日常公共卫生服务(如药品销售、健康咨询等)基础，力求大部分出现症状的病患不必进入医院，而是前往社区层面的诊疗设施。以地方性流感为例，卫生服务部门主要对30% 有症状的患者做好诊疗和护理准备，1% ～ 4% 的症状出现者需要住院治疗，其他患者主要在社区层面诊疗设施获得基本诊断和护理。同时，英国卫生社会服务与公共安全部(The Department of Health, Social Service and Public Safety,简称“DHSSPS”) 在流行病应急响应中强调“相称性(Proportionality)”原则，即针对不同响应级别指导社区采取相应的措施。

具体而言，英国将传染病响应级别设定为初期( 有个别病例，影响力未知)、低强度、中等强度和高强度四个梯度，并在社区层面给出了不同的响应指导。在流行病初期，“国家大流行性流感服务”(National Pandemic Flu Service,简称“ NPFS”) 暂不激活，地方层面可开始初步准备对接国家大型流感服务，并启动“抗病毒药物供应点”(Antiviral Collection Points，简称“ACP”)。在社区中，由初级保健提供方和药房服务牵头做出反应，并为可能的发展做好物资准备。到达低强度响应时，需要在热点地区( 病患高发区) 建立抗病毒药物供应点，在一般地区则仍为初级保健提供方和药房响应。同时利用法律工具，准许非注册药房供应相关药物。到达中等强度响应时，所有地区都要建立抗病毒药物供应点，并且由社区医疗机构支持居家隔离治疗。社区公共服务机构要保证基础设施供应与维护。到达高强度响应时，全科医生、社区药房、地区护士、牙科医生、护工、独立机构、养老院和志愿机构等，都全力支持社区的基本医疗服务，二级医疗将更多资源用于针对疫情的急救。这样分级清晰的传染性疾病响应机制与设施和服务配合，避免了医院轻症重症聚集和交叉感染，减少了医护资源挤兑的情况。在理解“相称性”原则时，需注意英国应急响应系统避免过度响应、降低社会经济冲击方面的出发点；也需充分理解其对低级别响应的规范和重视。

澳大利亚设置“公共卫生单元办公室”(Public Health Unit Office)，为基层公共健康治理提供了可依托的主体。该机构履行对公共卫生单元内的管理职能，通常服务一个或多个社区，负责其辖区内与传染病、环境卫生和免疫有关的日常卫生保护，包括跟进个别疾病通知、管理局部疫情暴发和提供社区信息。例如，新南威尔士州共设置了15 个地方卫生区(Local Health Distribution)，每个卫生区划分为一个或多个公共卫生单元，发挥管理职能、提供服务。在突发性公共卫生事件中，公共卫生单元具有宣传防灾防疫、检测检疫、关闭学校和沟通各方等职权。公共卫生单元办公室主任之间定期开展电话、线下会议。新南威尔士州的两个卫生保健部门每年都举办研讨会，讨论各自领域的热点问题，来自全州的公共卫生单元办公室的工作人员都出席会议，以确保公共卫生网络的建设。同时，在公共卫生单元内设置相应的硬件设施，包括常见病原体检测试剂和设备、流感病毒检测设备、军团菌检测设备、水质检测设备，以及雨雪天气户外执勤装备、应急响应手册等。此外，该办公室配套有医学冷冻库，供微生物样本储存和进一步研究。公共卫生单元依托社区，整合健康促进和应对突发公共卫生事件的设施及服务，是澳大利亚落实公共卫生管理的重要空间单元和机制。

（四）我国台湾地区案例

我国台湾地区在社区健康促进和防疫方面的特色是设立专门机构，落实“健康社区营造”计划。自20世纪90年代以来，基层社区形成了多元、活跃的社会组织体系，为健康治理提供了良好基础。我国台湾2002 年提出“健康社区营造”，这是政府牵头积极对接社会组织的举措。每个社区设立一处“社区健康营造中心”，可位于卫生所、医院、社区发展基金会和公所(行政管理机构，类似街道办事处) 等设施内。社区健康营造中心定期邀请临近医院的专家指导社区防疫、建立社区防疫在线网址、开展社区防疫宣传和志愿者培训及考核。例如，花莲市在社区中建立“健康防疫联络站”，日常协调医疗服务提供主体，并为应对疫情提供组织保障。

二

案例地区经验借鉴

基于以上地区的案例，本文分析了其主要策略和文件、主要机构和核心特点( 表1)。美国基于《社区大流行性流感防疫缓解导则》《城市应急协议》等文件，为社区、公司提供指南，强调对社区层面的应急设施进行日常的完善，以能够在突发事件中应对患者短时间的大量增加。紧急医疗服务中心、备用隔离空间，以及紧急、长期和备用护理是其具有特色的设施。日本基于《地域综合支援中心业务手册》等文件，依托生活圈建构日常护理和防灾防疫体系，建立地域综合照护体系，地区综合支援中心、老年住所和防灾公园是其重要设施。英国基于《英国大流行性流感预防策略》，建立分等级的国家大流行性流感服务响应体系，抗病毒药物供应点、支持居家隔离治疗的社区医疗机构是其特色设施。澳大利亚划定地方卫生区，以公共卫生单元办公室为核心管理机构，医学冷冻库、常见病原体检测试剂和设备、流感病毒检测设备是其设施配置的特点。我国台湾地区主要是在社区层面利用专门机构，包括社区健康营造中心和健康防疫联络站等，作为日常协调医疗服务提供主体，并为应对疫情提供组织保障。这些日常健康与疫情应急策略和机构设施为我国社区层面的健康促进及突发公共卫生事件应对提供了借鉴。

三

将健康融入15分钟社区生活圈

“生活圈”的研究与实践最早源于日本，20 世纪70 年代以来形成的定义为：居民以家为中心，开展一日生活所需的通勤、购物、休闲和医疗等活动所形成的空间范围，是组织生活圈的基本空间单位。我国于20世纪90年代引进“生活圈”概念，社区生活圈规划越发被视为近年我国居住区规划转型的重要概念，以及国土空间规划在微观社区层面的落脚点，生活圈规划更加强调居民需求与主观评价，并从静态的空间视角走向重视时间与行为的视角。与传统居住区规划不同，社区生活圈规划不将居住地块作为封闭系统，其研究对象是一个开放、复杂的系统。社区生活圈规划意味着将考察视角从物质空间转向人群乃至个体，生活圈承载着更丰富的社区治理内涵；可作为落实多种城市发展目标、应对各类城市危机的复合型载体。近年来，上海、北京与广州等城市提出打造“15分钟生活圈”。《上海市15分钟社区生活圈规划导则》提出：在15分钟步行可达范围内，配置生活所需的基本服务功能与公共活动空间，完善教育、文化、医疗、养老、体育和商业等公共服务设施，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。

因此，本文提出将健康融入15分钟社区生活圈，从日常健康和疫情应急两大类设施和服务加以考虑。一方面针对日益增长的慢性疾病( 糖尿病、心血管疾病和抑郁症等) 建构健康生活圈：以促进体力活动和社会交往为主要目的，优化居民生活方式。增加设置可达性高的绿地和开放空间、健身设施、慢行系统等，让人们可以在城市中更便捷舒适地步行、骑行、跑步锻炼；同时，强化社区层面的基本健康监测，以及慢性病防控的设施和服务，强化照护系统，支持“分级诊疗”的实现。另一方面针对疫情应急，以提供疫情期间的预防、隔离、治疗和援助为主要目的。基于居委会及其设施，规划设立覆盖面广、步行可达的应急生活圈。在圈内设置针对传染性疾病的防控和应急配套设施，包括基本监测病房、隔离区和超市等，并配备相应工作人员。一旦突发事件发生，这个应急圈就能及时启动响应、报送和封闭等，同时基于大数据监测和分析，对疫情等突发事件的每一个环节进行行动指导。

在上海发布的《15分钟社区生活圈规划导则》中，对于日常健康有所考虑，主要体现在“覆盖不同人群需求的社区服务”内容中的下面三条[22]：①全面关怀的健康服务，具体设施为医疗基础保障类，包括社区卫生服务中心、卫生服务站点。②老有所养的乐龄生活，具体设施为养老基础保障类，包括社区养老院、日间照料中心和老年活动室。③无处不在的健身空间，具体设施为体育基础保障类，包括综合健身馆、游泳池/馆、球场；体育品质提升类，包括室内外健身点。可见，该导则对于医疗保健、体育锻炼等方面已经有所考虑，但针对突发公共卫生事件，还需要增加相应的设施和服务。

本文建议在此基础上增加的机构包括紧急医疗服务中心或地区综合支援中心(集照护、住所、医疗、预防和施救于一体)、社区健康营造中心、健康防疫联络站等。需要增加的设施包括护理设施( 紧急、长期和备用护理)、抗病毒药物供应点、含独立浴室的备用隔离空间、医学冷冻库，以及具有水资源设施、紧急厕所、储备仓库和避难广场设计考虑的防灾公园等。根据人口和就业密度、人口年龄结构等特点，这些机构和设施服务范围为一个或多个15分钟社区生活圈。在15分钟社区生活圈中纳入针对慢性非传染性疾病增长和传染性疾病暴发的两大类机构设施，以在社区层面有效实现健康促进，提高对于疫情等突发公共卫生事件的及时、有序应对(图1)。

四结语

将健康融入15分钟生活圈的重点是：以社区为平台，针对传染病暴发和慢性病增长，整合各类健康促进的设施、资源和工作，形成高品质和高效率的健康治理模式。基于大数据、信息技术和机制设置，部门和机构之间需要无缝对接，统一编制疫情应急规划和行动方案，形成多场景预案，提供相应的物资、人力资源和经费，并定期开展演习。

同时，需要把“健康意识”纳入规划编制和实施、项目发展决策和日常社区治理过程中。将健康融入社区生活圈是健康治理的重要组成部分。通过规划设计，协调建成环境和健康资源要素，引导社区力量参与应急响应，能够有效提高城市应对突发公共卫生事件的能力。在时序逻辑方面，强调日常准备的规范性和科学性，以此作为响应突发事件的基础。在制度建设方面，设立独立机构、治理单元，充分与社会力量合作，能够有针对性地落实相关目标。

将健康融入15分钟社区生活圈不仅仅是设置健身和医疗保健设施，还应该在社区层面建立一套能提供宏观和长远公共健康保障的社区系统。日常健康设施的完善，可以提高居民免疫力，预防慢性非传染性疾病，减少传染性疾病中的易感人群。此外，更需要在此次疫情后重视社区层面的疫情应急设施和机构设置，通过尊重和培育社会力量，丰富治理主体，提高社区治理能力。面对突发公共卫生事件冲击，将健康融入15分钟生活圈能支持人们有序从容应对。