|全网首发|【专题讨论36】强化应急治理能力的韧性社区营造策略——新型冠状病毒肺炎疫情的启示

Original 王世福黎子铭规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论36】

强化应急治理能力的韧性社区营造策略——新型冠状病毒肺炎疫情的启示

作者华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授，粤港澳大湾区规划创新研究中心主任王世福，华南理工大学建筑学院博士研究生黎子铭在《规划师》2020年第6期撰文，2020年初，在全国性抗击新型冠状病毒肺炎疫情的过程中，社区作为防控前沿，在春节期间叠加严峻的防疫责任，这对于仍在逐步发育的社区治理而言，无疑是不堪重负的。韧性社区的理念有助于理解应急治理能力的强化对社区营造的重要意义，也是助力疫情缓解并恢复健康常态的重要保障。国际视野中的健康城市为韧性社区营造的原则与策略提供了启示，为此文章借鉴相关理念，从设施空间硬件保障、治理服务资源匹配和治理能力体系建构三个方面，提出韧性社区营造策略。

[关键词]韧性社区；健康城市；资源匹配；治理能力

[文章编号]1006-0022(2020)06-0112-04　

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]王世福，黎子铭．强化应急治理能力的韧性社区营造策略——新型冠状病毒肺炎疫情的启示[J]．规划师，2020(6)：112-115.

一

何为韧性社区

韧性(Resilience)是事物能够凭自身力量抵御灾害、减轻灾损，并在灾害来临后快速恢复响应并主动修复，乃至实现更高质量的灾后发展的能力。如果将城市比作一个生命体，韧性就如它的免疫力。足够的韧性，将使城市有能力在日常运作的情境以外，有能力抵御不可预计的灾害冲击，使一座城市真正地成为健康城市(Healthy City)。换言之，健康城市不仅能在正常情况下为居民提供有利于身心健康的环境，还需要在非常时期具有足够的韧性。因此，韧性是健康城市不可缺少的特征之一。

社区作为城市治理的基层组织，也是健康城市运行的基本单元。缺乏韧性的社区，将因难以抵御灾害、损耗而导致局部崩溃，最终对城市的整体健康带来严重的冲击。当抗击疫情的艰巨任务落在基层社区时，相比常规的社区治理，以应急治理能力为核心的社区韧性显得尤为重要。大部分研究认为，社区韧性是指社区应对灾疫时的稳定能力、恢复能力和适应能力等一系列能力的集合，同时也体现为灾害前后运转正常或在灾后临时紊乱下社区适应与恢复能力提升的过程和发展目标。社区韧性是城市健康的体征，也是城市从宏观到微观的整体空间韧性体系的构成基础。

可见，韧性社区(Resilient Community)是指能够凭自身力量在抵御灾害时快速调配资源并恢复正常，且拥有通过应灾学习而主动创新的综合能力的社区。为此，韧性社区应该具有弹性冗余和稳健可靠的基本特征。弹性冗余指社区具有一定的空间和服务资源的弹性容量，危机发生时有利于减少灾损并具有功能变换和紧急扩充的可能性。稳健可靠指社区具有足够的抵抗和应对外部冲击的能力与自主性，危机发生时可以稳定可靠地保障居民基本生存生活。为实现弹性冗余和稳健可靠，韧性社区需掌握恢复、适应和学习的能力。恢复力是指遭受冲击后具有可逆性和还原性，能回到系统原有的结构或功能；适应力是指能够根据环境的变化调节自身的形态、结构或功能，以适合各种应急情景；学习力是指能够从灾害经历中吸取教训、学习经验，并转化创新的免疫能力，可促进新的发展。还必须认识到，韧性社区的赋能既来源于其自身的基础，也来源于其所处的城市整体环境。

二

国际视野中的韧性社区营造指引

（一）健康城市建设视角下的韧性社区要求

韧性社区的规划建设作为保护和促进居民健康的关键因素在国际健康城市运动的各项政策与决议中被反复强调。世界卫生组织(WHO) 的欧洲健康城市网络项目，在20世纪90年代提出社区发展和复兴的议题，并一直强调环境干预和设计的作用。继上一阶段(2014～2018年) 明确提出营造韧性社区的要务后，当前阶段的核心主题则继续强调和促进地方政府通过政府整体与社会整体的施政方法，在发展健康和人类福祉方面所发挥的重要作用，持续推进多项健康城市建设的国际决议。例如，《健康2020》提出的韧性社区必须建立在具有韧性的整体健康系统之上(包括保障社区中基本环境卫生、饮用水安全和基础医疗等)，更应使居民参与到城市健康问题的研讨和解决中，强调了社区主动治理的重要性；《哥本哈根共识》六大主题大部分内容与韧性社区的环境优化和社会网络的建设紧密联系，以促使社区获得更好的福祉。另外，作为该阶段的行政声明和行动承诺，《健康城市贝尔法斯特宪章2018》进一步明确了韧性社区的规划建设目标，即通过治理、授权和参与的方式促进健康及福祉，为平等和社区繁荣创造场所，并为全球和平、可持续、更具韧性的发展，而将资源投入到个体人的培育之中，其策略包括取消不公的政策，重视社会多样性和社会信任，社区中心式的经济转型，促进共同治理的决策和管理等。亚洲方面，2019 年WHO 东南亚健康城市网络大会提出了重新重视初级卫生保健和改善基层一线卫生服务的重要议题，揭示了当今社会需要保障个人安全，集成化、高质量的一线卫生设施，还有更具实效性的信息监控和传达体系。这些需求主要指向基层建设，因此会议成果《到2030 年加强全民健康覆盖的基层一线服务》明确了东南亚各国更应首先加强组织、管理和配置一线保健服务设施和人员，以加快实现全民健康服务的进程，其次是要提高卫生服务质量的有效策略，最后要以信息技术和机制设计建立有效监测一线保健服务的系统。

（二）防灾抗灾重建视角的韧性社区营造重点

早在2001年的国际减灾日，联合国就提出“发展以社区为核心的减灾战略”，其主导思想是依靠社区组织，在政府或非政府力量的协助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设；2005年的世界减灾大会更是提出“在所有社会阶层，特别是社区，建立应急机制和提高应急能力”。2010年，在联合国国际减灾战略组织(UNISDR) 发布的全球城市抗灾行动纲领中，已指出社区恢复和重建的能力是城市韧性的十要素之一，其2017 年版本的行动纲领更明确在灾后重建中政府要优先保障受灾人口的需要，全力支持他们及其所在社区，为其恢复生计、重塑家园出谋划策并提供切实帮助。值得注意的是，UNISDR 最新发布的《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》提出，城市应在四个优先领域采取行动以提升韧性：①理解灾害风险；②加强灾害风险治理，管理灾害风险；③致力于减少灾害风险，提高抗灾能力；④加强备灾、有效响应，并在复原、恢复和重建中让灾区“重建得更好”。在上述的行动中，应对灾害的韧性社区营造集中在宣传教育、组织管理、服务设施投入和物资储备等方面。

（三）具有启发意义的韧性社区营造指引

通过全面梳理相关国际议程，可见韧性社区的营造首先需要满足基础设施的硬件配套建设和基层服务人员的配置，并具有弹性余量和前瞻性增量，形成韧性空间体系的基本物理网络和基础服务能力。例如，保障基本医疗、营养、住房和教育等服务，尤其是加强基层一线的医疗卫生服务设施和职业人员培养，增强自然生态系统的自我调节功能，继而加上社会服务、环境、经济、安全、交通和体育等领域的干预来促进社区健康[15]，设计促进健康和福祉的城市场所，将资源投入到人和社区建设中，促进绿色发展、经济转型、社区繁荣，使社区获得更好的服务，提升社区对公共卫生事件的容纳能力等。设施与服务的资源运作机制设计同样重要，包括空间弹性使用管理、领导多方协同合作、应急组织机制设计、社区团体业务管理和社区心理文化影响等方面，并涉及制定灾前、灾后的针对性策略。例如，灾前促进更大的健康和福祉参与及合作行动，消除健康和福利不公平的政策，改变当前治理结构和机制，从而带来更好的社会多方合作，通过领导力和激励，利用多元主体的共同努力来优化健康社区的社会环境，社区动员和社区参与风险教育，了解危机，制定预案，利用社区中心储备物资，建立并定期更新备灾计划，与预警系统连接，提高应急和管理能力，培养病患及其家庭和社区互动的文化，理顺和优化初级卫生保健及医院治疗之间的联系等；灾后及时应对，让当地人民和社区参与健康问题的解决，建立社会网络和动员社会支持，为个人、团体和邻里提供制度、资源与机会，以法律、监督和财政等手段，提升社区权能，便于其开展救灾工作，增强健康数据监测和利用[18]，识别、理解和使用当前及未来的风险情景与最新数据，用于应对灾害和重建，确保基础设施的使用能够有效备灾和救灾，以及满足受灾人员的需求，支持并帮助社区恢复，重建家园，并促进社区长期的发展与进步等。

三

防疫与恢复并举的韧性社区营造策略

在新型冠状病毒肺炎疫情期间，社区治理始终面临防疫和恢复并举的巨大压力与挑战。在疫情防控过程中，部分基层社区曾出现信息错滞、资源不足、管理无序和服务缺位等一系列问题。在韧性社区的概念理解与国际相关启示的基础上，本文从设施空间硬件保障、治理服务资源匹配和治理能力体系建构三个方面，提出强化应急治理能力的韧性社区营造策略。　

（一）加强设施空间硬件保障

1.完善公共设施配置的韧性

城市规划应根据“5—15—30 分钟生活圈”内，不同密度的社区类型，在既有公共服务设施分级配置的基础上，重新梳理并完善应急服务支持系统，识别疫情防控期间能保持有效提供服务的支持性设施，拟定必要的服务能力要求。首先，基层医疗卫生设施薄弱的问题需要得到充分重视与改善。稳健的基层医疗设施体系将对疫情发现、初诊监控和就近支持等起到积极作用，大幅提升居民信心和社区韧性。另外，发热门诊的布局，应以确保社区居民能就近就诊为原则，减少疑似传染源长距离就诊带来的暴露和传播风险。综合考量社区防疫需求，还应确保平时一般性的医疗和健康服务设施能在应急防疫时期快速改造转换为救急、救助场所，以支撑突发性、大规模疫情的防控，尽可能分担和疏解大型枢纽医院的压力。

2.建立节点空间支撑的韧性

街道以公共设施及其室外公共空间构建应急公共服务枢纽，配置相应的公共卫生资源和应急设备物资，根据具体需要迅速改扩建所需的室内外公共空间。社区级节点系统包括以社区出入口、菜场超市为主的社区管理节点，规范必要、必备的功能分区，配置相应的应急物资，并进一步考虑以街道枢纽为统筹的社区互相“备份”，实现可能的流动支持。节点系统的建立有利于充分发挥社区治理的在地优势，实现社会与政府之间的应急信息同步和措施及时到位。城市层面，建议规划建设部门联合公共卫生、应急管理等部门制定全新的城市公共空间使用导则，引入安全韧性目标，并开展专项规划编制。加快研究和制定防疫期间公共空间的特别使用细则，为应灾缓冲提供空间支撑。

（二）匹配治理服务资源

1.应急状态下的管理韧性

基层社区不仅是居住邻里和日常生活的共同体，还是个体和家庭行动起来保障自我安全的最后一道防线。当抗灾防疫职责落实到社区之时，社区面临人力、物资、卫生知识等超常规和超负荷运作压力，造成各方面资源的短缺。为此，一方面要在常态化的社区治理过程中增加防灾意识、应急能力的培育和储备，一旦进入应急状态就可以有备无患地组成临时高效的一人多责、多人协同的应急小组，并与相邻社区之间建立流动协作关系；另一方面要在社区中动员和组织受过应急培训的社区志愿者和医护力量，及时扩充社区服务的人力资源。社区生活圈就是防灾防疫圈，在以日常生活为主的社区治理中储备应急潜力，本身也是社区治理能力建设的目标。

2.匹配责任的资源下沉

此次疫情防控特别强调社区责任，但是即使居委会、业委会和物业管理公司全力以赴，仍然存在显著的资源缺乏问题，尤其是医疗资源和防护物资。在实际抗疫中，一批长期处于失管、脱管的老旧小区成为疫情防控的脆弱地区。为了更好地实现社区防控，市、区政府应根据实际情况，下沉相应的医疗卫生资源，加强社区级医疗机构人员和设备的配置，或者组织临时医疗组等力量，通过驻场支援或流动支持等手段，发挥其在社区级别的首诊作用和响应能力。在物资保障方面，针对存在确诊患者、较多疑似患者而引发恐慌的疫情严峻社区，市、区疾控部门应设立支持点，针对性地调配口罩、酒精和药品等疾控防护物资，提供必要的现场援助，缓解社区居民因疫情形成的心理焦虑，增强社区居民的安全感。

（三）建构治理能力体系

1.将健康影响评估纳入城市规划和社区治理全过程

健康影响评估是运用一系列手段分析、评估规划建设项目及决策对特定人群健康的潜在影响，并提出健康促进建议的一种框架、方法、工具和实践。将健康影响评估纳入城市规划和社区治理全过程，由规划部门联合公共卫生部门设计一套规范的健康影响评估程序，使社会各方都能参与评估，不仅有助于社会和政府部门建立统一的健康价值观，还有利于形成对社区健康最有利的方案，是社区治理中防灾患于未然的重要举措。通过总结抗疫经验，拟定社区治理应急标准也是下一步的重要工作，有助于明确应急权责的界定、应急措施的规范等问题。

2.信息公开与监测需要智慧包容和人文关怀

信息时代，谣言煽动负面情绪的效应在非常时期剧烈放大。克服这一问题的关键在于建立疫情数据主动公开机制，社区应在微信群、电梯厅及其他公共信息点及时公布政府决策和社区疫情实况，积极引导社区舆情，避免造成由于信息理解不准确所导致的负面情绪爆发与社会群体冲突。政府应根据社区人员构成、建成环境和医疗设施的实际情况，结合大数据技术对社区人口、年龄、籍贯和出行等情况进行动态分析，对基层社区进行防疫脆弱性评估，识别社会脆弱人群的空间分布，辅助公共卫生和防疫部门决策。依据智慧城市技术提高疫情防控工作的精准度，优先救济高风险地区并特别关注老年人等信息技术弱势群体。疫情峰值过后，应对防治疫情复燃、社区关系重建和居民身心康复等“余波”，仍需社区发挥持续的人文关怀。

四结语

韧性社区在应对疫情的过程中提升了自身的治理水平，相信我国的社区一定会在全面打赢疫情防控保卫战和疫后恢复活力战的过程中，培育出更具韧性的基层应急治理机制及能力。

来源：2020年06期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年06期

《强化应急治理能力的韧性社区营造策略——新型冠状病毒肺炎疫情的启示》

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