“一律劝返”，凭什么？

有句话叫有人的地方就有江湖，还有句话叫有人的地方就有左中右。当今社会最真实的状态是，有人做事就会有人反对，但你做的对不是因为有人说你对，你做的错也不是因为有人说你错。我们每个人都有权利去论对错，但我们每个人都需要有理去分对错。

 一、“劝返政策”起风波

2月7日，无锡市疫情防控应急指挥部发布公告，要求来自湖北等七省“疫情重点地区”的外来务工人员一律暂缓来锡，上述人员擅自来锡的，一律劝返。随后，陆续有多个城市也相继发布类似通告。
2月10号上海也出台相关政策，对在沪无居住地、无明确工作的人员加强劝返、暂缓入沪。
针对无锡“劝返政策”，《健康时报》于2月9号发表评论文章《无锡对这7个省份的人一律劝返！悖党性，违法理，伤人心》，对无锡的做法大加批判。主要质疑点有三：1、无锡市发布这则通告的合法性，仅就通告对“重点疫区”的表述，就显然是越俎代庖，操了不该操的心，表了不该表的态；2、作者学习了《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》，在中国现行的任何一部法律、法规里，在任何情形下都没有允许任何组织和个人，采取地域性歧视措施的规定和法律依据。3、七省几亿同胞心理上不好接受，不仅与党性、与法理相悖，于情理还显得不厚道。
随后，人民日报新媒体平台“人民号”上传并发布文章《无锡的劝返通告不符合全国一盘棋》，用习近平总书记提出的“疫情防控要坚持全国一盘棋”这句话来否定无锡“劝返政策”。
无锡政府在抗击疫情的同时，遭受了来自主流媒体的舆论压力。

笔者在17年前非典期间参与了南京大学人权法研究小组的课题“紧急状态下的政府行为和公民权利义务”，并在《人权》杂志发表了研究文章《非典带来的权利思考》，较为系统地阐述了紧急状态下政府行为和公民权利保护之间的关系。因此，笔者很有兴趣对无锡“劝返政策”是否属于“地域性歧视措施”，是否合法等问题进行一些思考和分析。

二、“劝返政策”合法吗？

“ 劝返政策”全名叫《关于进一步加强疫情防控期间外来人员流动管控的通告》（第7号），其全文是：一、凡是没有本市身份证件以及未在本市办理暂住登记的人员，一律暂缓来锡；二、凡是未通过复工防控措施核查的企业，其外来务工人员一律暂缓来锡（通过复工防控措施核查的企业名单可通过无锡市民卡微信公众号“返锡通”平台查询）；三、对于来自湖北、浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等疫情重点地区的外来务工人员，一律暂缓来锡。上述人员擅自来锡的，一律劝返；不听劝返的一律按照《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的通告》有关规定严肃处理。总结一下这个政策其实就是三个一律，防控三部曲，首先是要求暂缓来锡，其次是来者劝返，最后是拒返隔离。
《健康时报》文章批判上述政策“悖党性，违法理，伤人心”，这个口号道德感太强，站位太高，我们做专业工作的人不太适应。至于有没有悖党性，我不是党员，不便评说。有没有伤人心，得问问无锡人民、七省人民以及全国人民，我代表不了人民，也不便评说。但至于是否违法理，倒正好属于笔者的专业范围。《健康时报》作者研究了整整一天时间，请教了三位以上律师老师还是没搞明白，那么我们就来评说一下。
1、隔离的法律依据

在这项政策中，劝缓、劝返和隔离是不可分割的三个部分，劝缓和劝返是因为相关人员来无锡就将被隔离，因此劝其缓来，来则劝返。劝缓、劝返是为了避免隔离减少隔离人数，因此隔离是核心。 
首先，依据《传染病防治法》以及国家卫健委于2020年1月20日发布的第1号公告，新型冠状病毒感染的肺炎属于“乙类传染病“，并采取甲类传染病的预防、控制措施。
《传染病防治法》第三十九条规定，医疗机构发现甲类传染病时，对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗。第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径。
其次，《突发事件应对法》第四十九条规定，公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。第四十一条规定，对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。

上述两部法律一部行政法规，都明确了地方政府在发生公共卫生事件时对相关人员进行疏散、采取医学隔离、控制措施的依据。当然，我们也注意到《传染病防治法》对于隔离的规定是存在一定缺陷的，它仅仅规定了“医疗隔离”，没有对接触者隔离、疫区居民区的“生活隔离”进行规范。但这是法律层级的问题，建议进行立法完善，或者立法授权，明确疫情防控机构进行隔离和检查的范围。

尽管《传染病防治法》仅仅规定了医疗隔离，但是实践中的居家隔离，隔离医疗观察，包括强制要求体检和戴口罩这些措施都应当属于上述法律法规所说的“控制措施”的范畴。所以其法律依据也是比较明确的。

2、劝缓、劝返的合理性与合法性
首先，劝缓、劝返即不是行政处罚，也不是行政强制，而是行政指导。
既然相关人员来无锡将被隔离观察，那么提前告知并规劝相关人员不要成为流动人口，并避免被隔离，应当属于相关防控措施的配套措施，应当认可其善意性和合理性。另外，劝缓与劝返也并非某些文章所称的法无授权不可为。《突发事件应对法》第十一条就规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。显然，针对于医学隔离，缓来和返回显然对公民而言是损失更小的方式，因此，政府用劝缓和劝返的方式，除了减少流动人口外，也是尽可能减少隔离人员的一种减损措施。
3、是否属于“地域性歧视措施”
完整地阅读这份通告，该项政策针对的是三类人，一、没有本市身份证件以及未在本市办理暂住登记的人员，二是未通过复工防控措施核查的企业外来务工人员，三是七省疫情重点地区的外来务工人员。其措施基本是一视同仁，对七省单独列示乃基于七省的疫情较为严重，将其列为“疫情重点地区”属于防疫指挥机构的应急判断行为，不属于地域性歧视措施。

4、无锡市政府是否有权发布和采取上述措施？
《传染病防治法》第六条规定，县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。《突发公共卫生事件应急条例》第四条规定，县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。无锡市人民政府完全有权限授权其职能部门无锡市疫情防控应急指挥部发布相关疫情防控相关的措施和政策。

三、“劝返政策”是应对突发事件的巧作为，敢作为和依法作为

所谓突发事件（有些国家称为“紧急状态”），是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在应对突发事件时需要我们的政府既有魄力又有智慧的巧作为，敢作为，依法作为。
为什么说“无锡劝返政策”是巧作为，是行政管理能力的体现？
首先，巧就巧在无锡市对该政策在第一时间就进行了公开发布，一切公开透明，而没有采用行政管理中通常用的窗口指导，内部政策，暗箱操作。这样做巧就巧在让疫情重点地区在锡务工人员提前知道政策内容，可以对自行的行为和后果有充分的预判性。我们说，法律也好政策也好，其生命就在于其公开性和可预判性。一旦公开，民众就知道其行为后果，不至于无可适从。我在网上看到一篇文章《疫囧》，说某温州老板去江西访友后恰逢疫情爆发，最后在高速公路上呆了十几天，没法找到安身之处，更不知道哪里可以收留。出现上述结果的原因就在于大多数地区也采取了限制人员流动的政策，但是政策不公开不透明，导致民众无所适从。

其次，巧就巧在一个“劝”字体现了政策的刚柔并济，一方面，用了三个“一律”，体现了防止输入性疫情的坚决态度。另一方面，又体现了柔性和弹性，对于不听劝返的一律按照《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的通告》（5号通告）有关规定严肃处理。怎么处理？按照前述5号公告的规定，是进行不少于14天的居家或者集中隔离医学观察。
第三，该政策巧就巧在其变守为攻，将疫情防线前移，创造防疫战略纵深的前瞻性战略思维。我相信无锡的防疫指挥者一定懂得一个道理，消极防守鲜有成功，积极防守方能见效。防控疫情一定不能坐以待毙，必须要把防线往前移。不是等疫情重点地区的人员大批进来后再去隔离，那时候必将防不胜防，为时晚矣。
无锡沦陷了，苏州还会远吗？苏州沦陷了，上海还会远吗？大家一起沦陷，就是所谓的全国一盘棋吗？非常时期保境安民是第一要务，主政者必须有手段有担当，既有敢踩线的魄力，又要有不越线的智慧。否则大家都明哲保身，必将一事无成，贻害大众。无锡劝返政策到底是乱作为还是敢作为，是依法作为还是违法作为，历史和民心都会给出自己的答案。

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