申素平郝盼盼 || 从教师法律地位的变化看《教师法》的修订

Original 申素平郝盼盼中小学管理杂志社 2023-03-26

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导读

从教师法律地位的变化来看《教师法》的修订，主要是考察教师在法律上的人格及其相应权利义务责任的调整，有助于各级人民政府和教育行政部门、学校和教师更好地了解自身的权责义务。

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2021年11月29日，教育部发布公告，就《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）面向社会公开征求意见，制定于1993年的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）正式迎来大修契机。《征求意见稿》共九章57条，分别为总则、权利和义务、资格和准入、聘任和考核、培养和培训、保障和待遇、奖惩和申诉、法律责任、附则。教师法律地位是贯穿《教师法》的基础问题，它决定着教师的权利与义务，决定着教师与政府、学校和学生法律关系的性质及其权利救济方式，决定着特定国家教师管理体制、学校对教师的管理范式。^[1]因此，从教师法律地位的变化来看《教师法》的修订，也就是考察教师在法律上的人格及其相应权利义务责任的调整，是一个重要的分析视角，有助于各级人民政府和教育行政部门、学校和教师更好地了解自身的权责义务。

一

教师法律地位分化

《法学大辞典》中，“法律地位”指“法律规定的法律关系主体的权利与义务的实际状态”。《教师法》对教师的定位是专业人员，《征求意见稿》延续了教师专业人员的地位，第2条对教师概念的定义是“教师是指在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的专业人员”。在坚持各级各类教师是专业人员的同时，《征求意见稿》第13条又明确“公办中小学教师是国家公职人员”。公办中小学教师的法律身份从一重变为双重。

1. 强化教师的专业人员地位

根据联合国教科文组织《关于教师地位的建议》，教师作为专业人员，“要求教师经由严格且持续的学习获得并保持专业知识与特别技能”，这种要求主要体现在教师资格制度和教育职务制度两个方面。《教师法》和《征求意见稿》都将教师定位为专业人员身份，并都规定了这两项制度，但内涵发生了变化。

其一，对获得教师资格提出了更高要求。《教师法》在1993年确立国家实行教师资格制度，第10条规定，“具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。”基于此规定，取得教师资格满足学历要求或者教师资格考试合格两个条件之一即可。《征求意见稿》坚持了教师资格制度，但对获取教师资格提出了更高的条件，其中第15条规定“具备本法规定的条件，通过国家教师资格考试，经认定合格的，可以取得教师资格”；同时第16条明确了幼儿园教师、中小学教师、普通高等学校教师等不同群体取得教师资格应当具备的相应学历学位。此修订明确了取得教师资格需同时满足学历要求和通过教师资格考试两个条件，“学历要求”与“通过教师资格考试”由“或”的关系变为“和”的关系。并且《征求意见稿》根据现实需要提高了中小学教师资格的学历门槛，严格教师准入，增列可撤销教师资格的适用条件，进一步完善了教师资格制度。

其二，完善了教师职务制度。《征求意见稿》明确了中小学教师职务的四个等级，其中，设置正高级职务、取消教师初级职务和中级职务的“职称竞聘制度”，都凸显了对教师专业人员地位的尊重。《教师法》在1993年正式确立了教师职务制度，但没有规定具体的职务等级。1998年《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校实行教师职务制度”，将高等学校教师的职务明确为助教、讲师、副教授、教授四个等级。2006年《中华人民共和国义务教育法》修订，规定“国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务”。据此，义务教育教师职务等级得以明确分为三个等级。但有些学段，如学前教育和高中教育到目前为止尚没有专门法律对其教师职务制度进行具体的法律保障，针对《教师法》中教师职务规定不全面的情形，《征求意见稿》进行了完善。其第22条规定，“国家实行教师职务制度。幼儿园、中小学教师职务分为初级职务、中级职务、副高级职务和正高级职务”。此条规定不仅将幼儿园和高中纳入，使得教师职务制度的覆盖面更广；而且四个等级的职务设置，特别是增设正高级职务，提升了幼儿园、中小学教师职务的层次，也与高校教师四个等级的职务制度保持一致。阶梯式的职务等级设置，尤其是初级职务和中级职务的评选主要通过“履职年限和相关要求”进行晋升，为教师专业发展提供了更为宽阔的路径。

2. 明确公办中小学教师是国家公职人员

计划经济时代，教师是“国家干部”，身份等同于公务员。1993年，《国家公务员暂行条例》和《教师法》的颁布，使教师的身份正式与公务员分离。但教师法律身份的变化引发了一系列现实问题，尤其是中小学教师的福利待遇难以落实的问题，促使学界对中小学教师的法律身份开展了深入研究。有学者提出了国家公务员、国家工作人员或公职人员、教育公务员、公务雇员等观点，^[2]这些观点都强调公办中小学教师的公职身份。理论呼吁迎来了政策的积极回应，2018年初，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，首次提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。《教师法》修订通过立法程序将公办中小学教师国家公职人员的法律身份予以明确，进一步强调了教师职业的公共性与责任担当。^[3]

二

丰富教师法律权利、加强教师权利保障

我国《教师法》旨在坚持确认保护并发展教师的权利，而不仅仅是强调如何管理教师。《教师法》第7条规定了教师享有的六项权利，这一规定充分体现了我国教师的权利优先原则。^[4]《征求意见稿》对教师权利项数做了扩充，由六项扩充为七项，新增了研发成果转化权。《征求意见稿》也对原有教师权利的内容予以丰富，如明确教育惩戒属于指导评价权的具体内容，将教师的民主管理权细化为知情权、参与权、表达权和监督权。

1. 赋予教师更大的专业自主权

其一，更强调教师的“专业自主”及其他主体的保障义务。教师具有专业人员的法律身份，与专业人员身份相匹配，《教师法》赋予了教师相应的专业自主权。在教育教学权方面，《教师法》第7条第（一）项规定，“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”。《征求意见稿》对此进行了适当调整，重新表述为“自主开展教育教学活动并获得相应设施设备支持和资源保障”。从教师自身角度出发，此条规定是对教师获得相应设施设备支持和资源保障权利的认可；从政府和学校的职责出发，此规定指政府和学校有责任为教师提供符合要求的教育教学设施、设备以及其他相关资源，有利于教师切实实现教育教学的自主权。

其二，明确将教育惩戒纳入教师指导评价权。在指导评价权方面，此次《教师法》修订重点关注了教育惩戒的问题。1993年《教师法》第7条第（三）项规定了教师的指导评价权，即“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”。按照法律解释，评定学生的品行和学业成绩包括两个方面，表现好的给予表扬、奖励，表现不好的给予惩戒、处分。^[5]但由于《教师法》未明确出现“教育惩戒”的字眼，而现实中家校有关惩戒纠纷的争议较大，导致本来内含于指导评价权的教育惩戒一度面临法律依据不足的窘境。为破解这一难题，教育部于2020年颁布了《中小学教育惩戒规则（试行）》，为教师实施教育惩戒提供了基本保障。但《中小学教育惩戒规则（试行）》在位阶上属于部门规章，而教育惩戒的一些措施涉及对学生权利的限制和减损，因此需要上升到法律的位阶进行规定。^[6]《征求意见稿》回应了这一问题，通过明确指导评价权的内涵，将教育惩戒纳入其中，明确教育惩戒属于教师的教育教学和学生指导等专业自主权。^[7]这为教师行使专业权利提供了明确的法律依据，是对教师作为专业人员的充分尊重。不仅如此，《征求意见稿》第45条第（三）项在规定教师履职的政府保障时，特别指出要为教师实施教育惩戒提供保障。

2. 提升教师工资报酬权的保障力度

工资报酬权是教师权利中的一项重要内容，关乎教师的职业地位和社会地位的实现。《教师法》第7条第（四）项规定了教师的工资报酬权，并在第25条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。但由于缺乏相应的制度保障，教师的工资报酬权在一定的历史时期没有充分实现。中小学教师与公务员工资差距自1990年以来逐年扩大，至2009年开始缩小。^[8]随着我国财政收入水平的提升，政府对教师工资的保障越来越到位，到2020年，全国31个省（区、市）已全部按预算安排实现义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的目标。与此次明确公办中小学教师的国家公职人员地位相适应，《征求意见稿》进一步提升了教师工资报酬权保障力度，第38条规定，“中小学、幼儿园教师的平均工资收入水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资收入水平，并逐步提高”。从“工资”到“工资收入”，从整体收入水平上切实保障了教师工资报酬权，避免了教师工资不低于公务员、收入却可能低于公务员的现实问题的出现。教师工资报酬权的充分实现，需要国家建立教师工资待遇保障机制，为此《征求意见稿》第37条规定，“公办中小学教师工资、福利、社会保障单位缴费、津贴以及奖励、培训等所需经费，按照事权和支出责任相适应的原则，分别列入各级财政预算予以保障”。

3. 保障教师潜心教书、静心育人的权利

保障教师合法权益、规范教师职业行为是此次《教师法》修订的重要目标，一方面，随着办学条件不断改善，教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教；另一方面，要为教师潜心教书、静心育人提供履职保障，减轻中小学教师负担，营造教育教学良好环境。为此，《征求意见稿》新增第45条，规定各级人民政府、教育行政部门和学校等的“履职保障”，特别是第五项规定“除特殊、紧急情况外，不得安排教师到与教育教学无关场所开展相关工作，不得安排教师从事学校以外的执法、执勤或者其他与教师职责无关的工作”，并在第53条规定政府履职保障不到位的法律责任。因此，各级人民政府、教育行政部门必须牢固树立教师是专门从事教育教学工作的专业人员理念，切实减少对中小学校和教师不必要的干扰，把宁静还给学校，把时间还给教师。

三

规范教师职业行为、强化师德失范法律责任

法律具有规范性，用哈特（H. L. A. Hart）的经典表述来说就是：“凡有法律之处，人类的行为在某个意义上就不是随意的，或者说是‘具义务性的’。”^[9]法律具有拘束力，当人们的行为违反法律规范时，就要承担相应的法律责任。包括《教师法》在内的教育法律有时会被称为“软法”，主要在于对违法行为模式缺乏法律责任的规定。《征求意见稿》相比现行《教师法》，强化了教师公正履职的义务，完善了教师失范行为尤其是师德失范的法律责任。

1. 明确教师的基本义务和特别义务

教师是履行教育教学职责的专业人员，享有相应的专业自主权，也要履行相应的法律义务。《征求意见稿》对教师的义务类型进行了完善，全面规定了教师的教育义务、管理义务和保护义务，契合了学校与未成年学生间的教育、管理和保护法律关系。^[10]《征求意见稿》第10条详细列举规定了教师的七项基本义务，相比原来的六项，增加了“依法依规履行公共教育服务职责，公正评价、平等对待、科学管理学生”一项，突出了教师职业的公共属性。而在其他已有的法律义务条款中，特别突出了师德规范要求。如在教师的第一项义务“遵守宪法、法律法规和职业道德”之后，增加了遵守“社会公德，不断提高思想政治素质和个人修养，践行社会主义核心价值观”等新的更高要求。

《征求意见稿》除了规定各级各类教师的基本义务，还在第12条专门规定了中小学教师的三项特别义务，分别是“保护未成年学生的人身安全和合法权益，制止学生欺凌和其他有害于学生的行为”“发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件或者学生伤害事故，应当积极保护、救助学生”“应当与学生父母或者其他监护人相互配合，加强对家庭教育的指导，促进家校协同育人”。此外，《征求意见稿》增加了对教师履职行为的规范，要求教师在履职过程中公平、公正行使职权，不得徇私舞弊、弄虚作假，不得利用职务便利或影响，牟取不正当利益。

2. 强化教师失范行为的法律责任

其一，将师德失范行为纳入法律规范处理，并明确相应的法律责任。近年来，我国对师德规范的重视程度日渐增强，对师德失范行为的处理也加大了力度。2018年教育部印发《新时代中小学教师职业行为十项准则》，同时配套印发了《中小学教师违反职业道德行为处理办法（2018年修订）》，这两个文件在师德失范处理中发挥着重要作用。教师违反职业道德当然要受到相应的处理，师德评价会影响教师各项权利的实现，因此师德评价法治化的意义愈显重要。^[11]此次《征求意见稿》将师德失范行为纳入法治轨道，不仅在基本义务中明确师德规范的要求，而且具体规定了师德失范行为的法律后果，包括“调整岗位、暂停教学工作、降低职务等级、限制评奖评优、解除聘用合同等处理”，通过明确规定法律责任规范教师的职业行为。

其二，扩充教师法律责任的类型和适用条件。《教师法》第37条规定了教师承担法律责任的三种情形，包括“故意不完成教育教学任务”“体罚学生”以及“品行不良、侮辱学生”，主要指向教师作为专业人员的法律责任。《征求意见稿》将教师承担法律责任的情形扩充为七种，不仅强化对教师专业人员的责任要求，而且增加了教师作为国家公职人员的法律责任。公办中小学教师依据规范公职人员的相关法律规定，履行相应义务，承担特殊责任。其中，不得兼职取酬是国家公职人员的一项特殊法律义务。公办中小学教师违反兼职取酬义务的主要表现是有偿补课，无论是线下有偿补课，还是线上有偿补课，都与其国家公职人员的法律身份相悖。^[12]《征求意见稿》通过法律责任的设置规制有偿补课问题，除将一般的有偿补课纳入师德失范行为处理，还规定诱导或者强制学生有偿补课的教师将受到开除处分或被解聘，并被撤销教师资格。

参考文献：

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[12] 祁占勇，康韩笑.公立中小学教师有偿在线授课的多元分析与治理之策[J].教育发展研究，2017（10）：40-44+50.