最高法：关于完善生态环境司法保护机制的提案的答复

问津学术 2022-10-05

关于政协第十三届全国委员会第四次会议第3978号（政治法律类260号）提案答复的函

发布时间：2022-01-26 00:00:00

您单位提出的《关于完善生态环境司法保护机制的提案》收悉，经商生态环境部，现答复如下：

提案指出了生态环境司法保护机制中存在的涉及生态环境司法民事侵权诉讼不易，涉及生态环境的修复补偿机制不健全，行政机关在涉及生态环境诉讼中理解和支持不够等问题，具有很重要的现实意义，确是当前人民法院生态环境司法保护中亟需解决的问题。提案中提出的完善生态环境司法保护的程序制度和实体法律体系、构建跨行政区划协作机制、加快专业人才队伍建设的建议，非常具有针对性，也正是人民法院当前和今后一段时期生态环境司法保护工作的重点工作内容之一，对人民法院充分发挥生态环境司法保护职能作用具有积极的意义。

一、关于完善生态环境司法保护程序制度和实体法律体系问题

人民法院坚决贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，在民事审判领域坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境；依法履行职责，发挥审判职能作用，正确适用民法典关于环境污染和生态破坏责任相关规定；不断加强环境资源审判领域业务指导、统一裁判规则。由于环境司法起步较晚，公益诉讼属于新类型案件，提案中指出的原告主体资格、因果关系鉴定、审理难度大等问题客观存在。提案针对“诉讼难、原告资格确定等程序问题”，建议“建立环境资源案件的专门诉讼制度，为公益诉讼设立良好的制度框架，使环境公益诉讼有法可依，让更多的人民群众、有关团体参与到公益诉讼中来”具有很强的实践意义。最高人民法院通过制定环境公益诉讼司法解释，明确在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等是环境民事公益诉讼的适格主体。发布腾格里沙漠等典型案例，切实保障符合条件社会组织的诉讼主体资格。会同最高人民检察院制定检察公益诉讼司法解释，明确检察机关作为法律规定的机关有权提起环境民事、行政公益诉讼，规范检察机关提起公益诉讼的程序规则。制定生态环境损害赔偿诉讼司法解释，确定省级、地市级人民政府及其指定的相关部门机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门有权提起生态环境损害赔偿诉讼，并就公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接机制作出规定。

针对提案提出的“完善生态环境司法保护的实体法律体系。明确环境侵权民事法律责任，确立过错分配依据，合理设置举证责任”等建议，最高人民法院严格落实《中华人民共和国民法典》“绿色原则”和生态环境侵权责任的相关条文的规定，单独或联合相关部门发布了5部司法解释和相关指导性案例，具体而言：

一是健全立案受理规范。畅通诉讼渠道，依法及时审查受理符合法定条件的环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件，构建有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制。指导山东、江苏、湖北、湖南、贵州、云南、安徽、江西、浙江、上海、天津11个省（市）高级人民法院制定了审理生态环境损害赔偿案件的意见，对辖区内人民法院受理生态环境损害赔偿案件的原告资格、管辖法院、审判组织构成、案件范围、起诉提交材料等问题作出规范。

二是规范诉讼程序衔接。积极探索环境公益诉讼和私益诉讼、不同主体提起的公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和其他诉讼等诉讼程序的衔接规则。山东法院审理的金诚化工公司、弘聚新能源公司重大突发环境事件生态环境损害赔偿诉讼案，对妥善协调生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼案件的审理进行了有益探索。

三是细化证据制度规则。完善举证责任分配，明确原告就被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性的初步证明责任；确立专家意见的采信、环境信息不利推定、行政程序公文书证和非公文书证的分类审查等具有环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件特点的证据规则；明确证据保全措施的司法适用，完善申请诉前证据保全的条件和程序。

四是完善生态环境损害鉴定机制。2015年1月，最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正），其中专门规定在生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情形下人民法院可以依职权酌定，实务中可以解决相当一部分环境案件的专业事实查明难题。环境民事公益诉讼司法解释、环境侵权司法解释、生态环境损害赔偿诉讼司法解释中，均对进一步拓宽证据形式予以明确规定：第一，环境资源行政主管部门出具的相关行政文书，国务院环境资源行政主管部门推荐的机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据，经当事人质证，可以作为认定案件事实的依据；第二，对于没有鉴定机构或者鉴定成本太高的专业性问题，人民法院可以参考专家辅助人或者环境资源技术专家提出的专业意见予以认定。

五是注重发挥司法能动作用。在案件审理中，要求法院就原告不足以保护环境公共利益的诉讼请求主动释明，对审理环境民事公益诉讼案件需要的证据依职权调查收集，如确有必要就原告承担举证责任的事实进行鉴定的，可以委托鉴定。加大对原被告达成的和解协议及调解协议的司法审查力度，主动移送执行生效裁判，确保环境公共利益得到及时维护。

最高人民法院、最高人民检察院联合出台了环境污染刑事犯罪的司法解释，将积极修复生态环境作为环境犯罪的量刑情节。以此为标志，我们实现了生态环境修复在环境刑事、民事、行政责任的全面适用。在多年的司法实践中，各级人民法院立足不同环境要素的修复要求，推动建立多个生态环境司法修复基地，创造和发展了“补种复绿”“增殖放流”“海砂回填”等生态环境修复方式，生物多样性逐步恢复，生态环境质量持续改善。

2020年，全国法院共审结一审环境资源民事案件16.2万件，同比下降14.1%；审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103件，同比上升77.6%；审结检察机关提起的环境公益诉讼案件3454件，同比上升82.3%，审结生态环境损害赔偿诉讼案件62件，同比上升72.2%。下一步，我们将针对环境资源案件专业性、公益性、复合性、恢复性等特征，准确把握新形势下环境资源审判工作的特点和规律，统一环境资源案件裁判理念和裁判标准，继续丰富环境修复责任方式，健全环境修复资金统一管理、使用制度，环境异地修复执行委托、衔接制度和生态环境修复效果后评估工作制度，为构建以修复为中心的环境责任体系提供更加有力的制度的支撑。

二、关于构建跨行政区划协作机制的问题

提案中提出的“推进和加强多部门互联互通，信息资源共享，构建指挥系统协作机制，会商机制”等建议，是我们近年来在生态环境司法保护中推进的重点工作之一。我们严格按照生态系统的整体性、系统性及内在规律，进行整体保护、宏观管控、综合治理，促进构建源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究和充分修复的生态文明制度体系。

一是构建全流域环境资源审判协作机制。为推动大江大河生态保护和系统治理，最高人民法院先后下发了黄河、长江司法服务与保障的意见，统筹推进流域生态高水平保护和经济高质量发展，统筹流域上下游、干支流、左右岸、江河湖库的协同发展。黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议、长江经济带11+1框架协议的签订，标志着常态化、跨省域、全流域的司法协作机制初步建立。

二是推动构建区域环境资源司法保护机制和环境系统治理新格局。积极探索在京津冀、大运河文化带、粤港澳大湾区、成渝经济圈、长三角等重点区域开展司法协作，实现区域生态环境司法保护一体化。提升三江源等重点区域流域的环境治理水平。主动融入党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，服务京津冀、长三角等国家区域发展战略。

三是加强环境资源多元共治。深化环境治理协同联动，增强与检察、公安、行政执法部门在重点流域区域的协作。与长江经济带发展领导小组办公室签署《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》；与最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》。联合查办大案要案，合理打击环境污染犯罪。生态环境部联合公安部、最高人民检察院对上海垃圾非法倾倒苏州太湖西山岛、南通江心沙农场案、广东省危险废物非法倾倒至广西壮族自治区案等进行挂牌督办，针对重大、典型案件会商研讨，移送56个生态环境损害责任追究问题清单和57个典型案件材料作为公益诉讼检察线索。

四是推进环境治理智能化建设。各地法院大力推动智慧法院建设，将大数据、人工智能等信息科技成果同审判工作深度融合，运用移动微法院平台、全国法院环境资源审判信息化平台，跨区域远程开展环境案件的立案、审判、送达等诉讼事项。通过大数据合作加强与公安、检察、环境执法部门的信息共享，互通互联。浙江湖州打造“生态环境司法保护一体化平台”，通过平台与浙江法院网、通达海办案系统的接口对接，通过在线收案、在线存证、在线流转证据、在线智能解纷等功能，实现有条件的证据共享。福建三明中院成立全国首个“水执法与云司法数助治理中心”，为流域治理构建及时、高效、全程、严格的司法保护管理机制。

下一步，我们将继续指导全国各级法院推进跨行政区划生态环境司法保护机制建设，加强与公安机关、检察机关、司法机关以及生态环境、自然资源等主管部门之间的信息沟通和工作协调，充分发挥行政机关在环境治理中的主力军作用，加大行政调解和行政裁决在化解林权、土壤污染等环境资源纠纷案件中的适用力度。

三、关于加快专业人才队伍建设的问题

提案建议“要加强环境法治教育和环境公益诉讼业务培训，提高环境法律职业人的专业素质，不断充实壮大环资诉讼法律职业共同体。深化教育教学改革，创新产教融合，为生态环境类诉讼提供人才和智力支撑，鼓励和支持具有专业背景的专家担任生态环境诉讼案件的专家辅助人”具有很强的针对性和建设性，对于人民对人民法院健全生态环境司法审判机构，提升生态环境司法专业化水平具有重要参考意义。各地法院积极落实中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，并结合重要河流流域、世界自然遗产地、国家级自然保护区、国家级森林公园、国家地质公园等地区的生态环境保护需求，扎实推进环境资源专门审判机构建设。截至2020年底，全国共有环境资源专门审判机构1993个，其中环境资源审判庭617个，合议庭1167个，人民法庭、巡回法庭209个。

就司法能力建设而言，一是加强法院系统内部业务能力培训。最高人民法院每年举办全国法院环境资源审判工作培训班，邀请中外资深法官、专家学者围绕环境司法领域重要课题进行授课。支持地方法院业务培训，派员为地方法院各类环境资源审判培训班授课。2020年地方各级法院都开展了形式各异的培训学习活动。安徽、江苏、上海、浙江法院联合开展培训班，提升环境资源审判水平。江苏法院建立全省生态功能区环境资源法庭审判人员上挂锻炼机制，确保环境资源法律在辖区范围内统一正确实施。重庆、浙江、湖北、湖南、安徽等地法院先后派人赴江西省学习考察，学习先进经验和做法。海南、广西法院召开座谈会、制定学习计划等方式开展学习。

二是开展公安、法院、检察、环境执法部门之间的业务培训。2016年以来，生态环境部连续五年会同公安部、最高人民检察院联合举办“两法”衔接培训班；2019年，最高人民检察院、生态环境部联合组织生态环境执法和行政公益诉讼检察业务培训班；2020年，最高人民法院、生态环境部联合举办生态环境执法与环境司法培训班。通过多部门联合培训，推动执法司法合作交流。

三是发挥业务专家作用，为生态环境司法保护提供智力支持。最高人民法院设立环境资源审判咨询专家库，聘任了包括院士在内的共65位研究员、咨询专家。生态环境部建立“环境损害鉴定评估专家委员会”，联合司法部建立“全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家库（国家库）”，北京、河北等28个省份成立省级专家库，纳入专家千余人。福建漳州建立了技术调查官制度，辅助案件审理，提高案件事实认定的客观性。

下一步，我们将继续推动生态环境司法保护人才队伍建设，提升业务培训效果，提高专业人才业务能力，为生态环境保护与高质量发展提供有力支撑。

感谢贵单位对人民法院工作的关心和支持。

2021年7月31日