【学术笔谈】袁昕 | 积极利用新技术加强国土空间规划与实施的动态协同能力

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

袁昕（北京清华同衡规划设计研究院院长，中国城市规划学会常务理事，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）

积极利用新技术加强国土空间规划与实施的动态协同能力

人类历史上，很多社会问题的解决通常不是以社会运动的方式，而更多的是通过技术手段的方式来化解的。党的十九大明确指出，在新的历史时期我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平是解决这个新时期社会问题的关键。建立国土空间规划体系并监督实施，目的是转变传统治理思维，变革空间规划的编制、实施和监督管理机制，完善国家空间治理体系，并通过注入新的技术手段提升空间治理能力，作为国家治理体系和治理能力重要组成，推动社会精细化治理。我们的国土空间规划与管理是通过空间治理回应社会经济发展述求，满足人民群众对美好生活的需要。我们必须时刻牢记这个初心，不能就空间论空间，只见物，不见人，将技术标准沉迷于空间利用的表象指标和形态控制上。技术标准作为工具需要服从工作目标和工作方法的要求，对于各类技术标准、规范的制定和研究，我们应该特别关注工作的出发点：

1. 加强各项资源要素与空间的互动关系研究

城市的发展是因其社会经济的发展而发展的，社会经济活动有其自身的规律。随着社会越来越开放，国际间、区域间的合作与交往日渐频繁，人力、资本、信息、技术等资源要素的流动性逐渐加强，城市发展的动力机制转换，使得国土空间资源的供给侧改革的意义更加凸显。罗马不是一天建成的，但是深圳却可以在40 年的时间内从一个小渔村发展成为一个特大城市，是战略需求、政策支持、要素驱动、空间供给等的密切配合的结果。进入存量发展时代，空间与要素之间的匹配关系尤为重要，评价空间利用效能、生态保护底线等技术标准的研究迫在眉睫。《意见》中指出要强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用，就是要科学合理匹配空间利用和不断变化着的要素之间的关系。

2. 加强各类规划和指标的横向动态关联性研究

国家治理的总体目标是通过逐级落实、部门分解实施的，一个总体目标通过各部门的分解成为很多细化的目标和指标，纳入各职能部门的工作计划和考核内容。目标的分解也可以理解为目标的碎片化，这个过程非常容易造成局部的工作失去对总体目标的理解，局部目标僵化使得一旦某个局部目标无法实现而对整个系统造成重大的连带影响。我们要充分认识治理工作的复杂性，一个动态发展的社会，牵一发而动全身，总体目标的分解不应该是静态的，也肯定不会只有一种方案，但是具体分解实施时又需要有明确的细化方案，这就要求各子目标、指标之间必须具有高度的联动机制，在系统内通过不同部门的代偿反应加强横向联动获取平衡能力。我们需要研究空间利用中各类用途、各项运行指标之间的动态横向联动关系，这比各项单一技术指标或标准的确定更重要。

3. 加强分级规划和管控的纵向传导机制研究

分级是规划实施主要特点，强调的是管控监督。这虽然更多的是管理的工作，但传导内容和传导方式等也关系到规划的编制和整个体系的建设，也应该充分重视并加以研究，形成相应的技术要点和标准。

4. 加强对新技术的研究和应用

社会经济在时刻变化，我们的城市也在空间形态、功能布局等方面不断随之调整。以上三方面的问题，核心都是要加强动态协调能力，规划与决策“科学合理”除了要准确预判，同时还必须突出动态效率，对开放的复杂巨系统发展变化的准确预测是极其困难的，我们需要通过动态协调及时修正预判偏差。要实现这个构想，动态地感知、动态地分析、动态地决策与协同仅依靠传统的工作方式和技术手段是无法完成的，我们必须充分利用新技术来实现。当下，以互联网和信息技术为标志的新技术革命，不断创新出颠覆性的技术。一方面这些新技术势必会对人类的生产方式和生活方式造成深远的影响，空间规划要研究新技术如何改变人的行为模式，再考虑空间如何应对新模式的需求并尽可能提前做出规划应对；另一方面，新技术本身也应该成为空间规划和治理的最有效的技术工具，新的技术标准应该考虑到如何利用新技术采集、分析、传递、共享动态的信息。在现实中，这个工作不能仅作为信息化企业提供的技术产品和服务给予传统的规划和管理赋能，而是规划和管理必须转变传统思维方式，内化为自身的技术能力，结合对社会经济和城市发展内在规律的理解和发掘，才能有效转化为生产力，提升行业发展水平。

总之，我们不能脱开国家治理的目标单纯研究空间治理的技术问题，也不能脱开空间治理的总体目标单纯研究某一技术标准与规范问题，同时，我们还要秉持在变化中发现问题、分析问题、解决问题的治理哲学，透彻理会国土空间规划的历史使命，通过新思维和新技术建立新的适应时代发展要求的技术体系和标准、规范。

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