【学术笔谈】郑晓华 | 统一“标准”、把每一寸土地都规划得清清楚楚，加快构建全域管控的国土空间规划用地分类标准

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

郑晓华（南京市城市规划编制研究中心主任）

统一“标准”、把每一寸土地都规划得清清楚楚，加快构建全域管控的国土空间规划用地分类标准

2019 年5 月，中共中央、国务院“关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见”明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。并要求发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚。其中规划用地分类标准是国土空间规划工作开展重要的基础标准和技术支撑，必须在传承原有各类用地分类的基础上结合国土空间规划新要求加快形成相关统一的国土空间规划用地分类标准。

一是统筹生态、农业和城镇的关系，构建面向自然资源统一管理要求的用地分类框架。

履行好“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，必须构建涵盖全域全要素的国土空间规划用地分类标准，各类用地划分不重叠不交叉，服务于自然资源的统一管控。以生态、农业、海洋、城镇四大地域空间为顶层架构设计，对应生态保护红线、城市开发边界、永久基本农田，构建“生态用地、农业用地、海洋用地、建设用地”的顶层分类框架。

生态用地体系以生态资源保护为核心，落实山水林田湖草是一个生命共同体的目标。农业用地分类以耕地保护为核心，满足农业生产和农用地整治需要。海洋用地分类以不同海域的开发利用功能为核心。建设用地按照城乡统筹实施管理的原则，融合“三调”工作的建设用地分类和城乡建设用地分类，细化各类公共设施的分类，构建标准统一、分类深度一致的建设用地标准。

二是统筹总体规划、详细规划和专项规划的关系，构建层级分明传导管控的用地分类标准。

国土空间规划的编制和实施是一个多层次的规划运行体系，应构建分类分级的分类标准体系满足五级三类国土空间规划要求，落实总体规划对详细规划及专项规划的传导与管控。自然资源的统一管理强化上层次和下层次规划的衔接和传导，各层次规划相互作用且各有侧重，相应的土地利用分类体系应包含多个层级，对应不同层级国土空间规划的管控重点和规划深度。

未来的国土空间用地分类标准在分类精度、分类依据上实现不同层级的不同要求，并应对层级之间的传导机制做出规定，形成一个事权划分清晰、层次内容明确、承上启下、相互衔接的用地分类体系。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，侧重战略性，不会对具体用地进行分类。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，关注各县市的主导功能分区。市县和乡镇国土空间规划是对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性，应建立“分区+用途”兼顾的空间管控机制，明确规划分区。镇（乡）国土空间规划、城镇开发边界内的详细规划以及城镇开发边界外的乡村规划，作为直接指导具体地块用途和开发管理的层面，应加强土地用途的兼容性引导，明确地块的用途分类。

三是统筹规划、建设和管理的关系，构建刚性管控与弹性引导并重的用地分类标准。

政府通过用途分区的用途管制和规划许可实施资源管理，新的国土空间规划更加强调土地利用的精细化、差异化管理。同时应对社会经济发展的不确定性，新的规划用地分类体系必须强调“分区+用途”兼顾的空间管控机制，以增加用途管制的科学性和弹性，加强规划传导的操作性、规划管理的高效性，在地类划分时尽量实现一种地类对应一类事权，服务各部门的专项管理。

提高规划用地分类的适应性以满足城市功能日益多元化的需要，如新业态用地诉求以及各类统计分析的需求。农业空间应加强基本农田保护力度，强调永久基本农田的刚性保护以及对其他农田的一般管控方式，建议增加永久基本农田用地分类。对于城乡建设用地内可借鉴原城乡用地分类标准，满足混合用地管理及精细化管理的需求。同时未来的土地利用调查分类应和国土空间规划用地分类相匹配，实现国土空间规划一张图的管理需求。

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