2021年地方两会9大信号（附20张详表）【国盛宏观熊园团队】
国盛证券首席宏观分析师，熊园 博士
国盛证券宏观研究员，杨涛
核心观点：2021年地方“两会”延续了中央经济工作会议的主基调，产业布局围绕“十四五”规划，有9大信号：
1.已开的29省均设定了GDP目标，简单平均为7.2%以上，大部分为“6-8%”以上、1省9%以上、2省10%以上；据此看，3月全国“两会”大概率也会设定GDP目标，应也是6-8%以上；此外，各省总体下调物价目标，就业目标保持正常。
2.科技创新重要性凸显，几乎所有省份科技创新都摆在“C位”（各项工作的前3位）。
3.突出产业转型升级，先进制造业、现代服务业、数字经济是三大方向。
4.促消费的重要性提升，有三大抓手。
5.固定资产投资目标有所下调，传统基建投资退潮，新基建和轨道交通是主方向。
6.房地产有所收紧，旧改、棚改的投资规模可能收缩。
7.制度红利有望进一步释放，重点关注国企改革和要素市场化改革。
8.近半数省份强调化解地方债务，预计2021年地方债务监管可能趋严。
9.其他关注点，都市圈、碳达峰碳中和、乡村振兴等。
报告摘要（22页Word正文、20张详细的表格，附后）：
信号1：各省均设定GDP目标，简单平均为7.2%以上，大部分为“6-8%”以上、1省9%以上、2省10%以上；据此看3月全国“两会”大概率也会设定GDP目标，应也是6-8%以上；各省总体下调物价目标，就业目标保持正常。
2021年多数省份将GDP增速目标定为“X%以上”，较往年明确给出增速区间或“X%左右”区别明显，主因可能是低基数和疫情不确定性的影响。2021年各省CPI目标多在3%左右，低于2020年目标的3.5%；各省继续稳定扩大就业，失业率目标总体在5.5%左右，与2020年基本持平。
信号2：科技创新重要性凸显，几乎所有省份都将科技创新摆在“C位”。按各省《政府工作报告》中重点任务出现的顺序，除贵州外（放在第六项），其他所有省份都将科技创新摆在前三项。其中，科技成果转化、高新技术企业培育、重点实验室建设、科技创新中心建设、人才引进、专利制度完善等是各地关注的重点。
信号3：产业转型升级是重中之重，先进制造业、现代服务业、数字经济是三大方向。
>先进制造业：根据当地已有的优势产业链进行拓展和延伸，强调集群发展。主要集中在汽车、集成电路、高端装备等领域，与“十四五”规划基本一致。
>现代服务业：主要以各地现有优势产业为基础，具有较强的地方特色。云南突出旅游业，重庆、四川强调金融发展，北京关注文化、科技、旅游融合。
>数字经济：多数省份对数字经济有要求，数字经济与实体经济融合是看点。
信号4：促消费的重要性提升，关注三大抓手。各省普遍增加了消费方面的论述，主要有三大部署：新能源汽车、家电、家具家装、电子产品是重点行业；农村消费、公共消费是重要的消费增量来源；多省市提出推进建立国际消费中心城市、区域商贸中心城市。
信号5：固定资产投资目标有所下调，传统基建投资退潮，新基建和轨道交通是主方向。各省固投目标增速为8.5%左右，基本持平2020年，去除低基数效应后实际增速下滑，结合交通运输部公布的2021年交通固投预计规模也有明显降低，预示传统基建投资退潮。结构方面，传统“铁公基”项目仍是主体部分、但重要性下降，同时各省都普遍继续强调加码新基建，以及更加注重都市圈下的轨道交通建设。
信号6：房地产政策有所收紧，旧改、棚改的投资规模可能收缩。
>房地产：2021年重提“房住不炒”的省份比例明显增加，整体政策倾向温和收紧。
>旧改：2021年多数省份“旧改”目标规模有所下降，考虑到2020年实际“旧改”规模基本符合年初目标，我们预计2021年全国实际“旧改”规模可能也收缩。
>棚改：2021年多数省份在回顾2020年“棚改”成果后并未提及2021年“棚改”计划，同时考虑到“2018-2020三年棚改攻坚计划”已完成，全国层面已不再制定具体的开工计划，我们预计2021年全国“棚改”规模可能继续收缩。
信号7：改革红利、制度红利有望进一步释放，重点关注国企改革和要素市场化改革。各省继续深化改革，普遍继续以深化国企改革为重点、进一步推动“放管服”改革。多省还强调要深化财税金融改革、投融资体制改革、要素市场化配置改革等。
信号8：近半省市强调化解地方债务，预计2021年地方债务监管可能趋严。29个省中14个对化解地方债务提出要求，结合中央经济工作会议“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”的表述，2021年对于地方债务的监管可能趋严。
信号9：其他关注点，包括都市圈、碳达峰碳中和、乡村振兴等等。
1）区域协调发展：2021年各省持续推动区域协调发展。除长三角、京津冀、粤港澳大湾区三大城市群之外，还涌现了川渝自贸试验区、中原—长三角经济走廊、哈长城市群、兰白经济圈、关中平原城市群等区域一体化战略，相关地区发展可能提速。
2）生态环保：2021年各省均对生态环保提出了任务要求。其中碳达峰、碳中和是多地关注的重点，多省提出制定碳达峰行动方案，未来绿色产业发展有望加速。
3）乡村振兴：乡村振兴是脱贫攻坚之后“三农”工作重心的历史性转移，各省均对乡村振兴提出了新要求，其中：农村水电气、通信、物流等基础设施建设、集体经营用地入市、宅基地改革、粮食安全、种子安全、厕所革命等问题是各省关注的重点。
风险提示：疫情发展超预期，政策执行力度不及预期。
正文如下：
截至2月3日，全国已有29个省区市召开两会（河北、黑龙江推迟召开），2021年整体政策特点和重点已经较为明确。地方两会是观察地方经济的重要窗口，本报告从经济目标、科技创新、产业升级、提振消费、固定资产投资、基建、房地产、制度改革（特别是国企改革）等方面对各地两会的特点和重点进行梳理。总体看，地方两会延续了中央经济工作会议主基调，并集中释放了9大信号：
信号1：多数省份GDP增速目标定为“X%以上”，CPI预期总体下调
截至2020年2月3日，31省市中有29省市已经发布政府工作报告[1]。根据各地公布结果，从增长速度看，除受到疫情冲击影响最重的湖北，其他28个省份的GDP增速均为正增长，有20个省份增速超过了全国GDP增速，其中，西藏GDP增速达到7.8%，领跑全国。虽然各省实际生产总值低于年初预期值4.2个百分点，但从总体上看，2020年全年国内生产总值突破100万亿元大关，比上年增加2.3%，成为全球唯一实现正增长的经济体。
2021年受低基数和疫情不确定性影响，多数省份将GDP增速目标定为“X%以上”，大部分为“6-8%”以上、1省9%以上、2省10%以上。梳理2021年各省经济目标，可以发现多数省份都使用了“X%以上”的开放上限式的描述，较往年明确给出目标增速区间或“X%左右”有明显区别（如果都按照目标增速的下限X%进行测算，各省2021年平均GDP增速只有7.2%，较市场普遍预期的9%左右的全国平均GDP增速低估了很多）。
我们认为这可能主要是有两方面考虑：一方面，受疫情影响，各省2020年经济增速普遍低于正常水平，相应低基数效应将使得2021年经济同比增速大幅跳升；但另一方面，由于疫情发展仍然具有较大不确定性，各省确定增长目标时普遍都较为谨慎。
此外，2021年各地居民消费价格（CPI）目标涨幅基本都在3.0%左右，略低于2020年预期的3.5%，预计全国两会2021年CPI目标也有望定在3.0%左右。
分省份看，湖北、海南、山西、天津等省目标增速调升幅度较大。2020年湖北经济增长目标为7.5%左右，2021年增长目标为10%以上。湖北政府工作报告提出，今年要全力回归正常，不仅要把损失的部分补回来，还要力争把应有的增长追回来。海南去年GDP增速目标是6.5%，2020年海南省地区生产总值为0.55万亿元，实际增长3.5%。今年海南政府工作报告提出，“十四五”时期是海南自由贸易港建设的黄金机遇期和重要窗口期。此外上调幅度较大的还有山西、天津、吉林、广西等。
各省继续稳定和扩大就业，2021年就业目标保持正常水平。2020年随着国内疫情持续受控，失业率持续回落，截止2020年12月已经恢复至5.2%，接近近年来平均5%左右的失业率水平。从各省2021年政府工作报告来看，各省继续稳定和扩大就业，2021年城镇调查失业率目标多和2020年疫情爆发前所设定的目标持平。
此外，2021年是“十四五”开局之年，各省市在2021政府工作报告中均提出了未来五年的发展目标。数字经济、生态文明建设、优化营商环境、创新驱动发展、经济结构调整、区域协调发展、高水平对外开放、提高人民生活品质、服务全国构建新发展格局等方面被各省市广泛提及。此外，有10个省市明确提出GDP具体目标，目标年均GDP增长均在6%以上，其中海南目标为GDP年均增长10%以上，为所有省市最高。湖北省提出十四五期间GDP目标为跨越6万亿元。在提出人均GDP省市中，北京目标为人均GDP达到21万元，江苏目标为人均GDP达到15万元，浙江目标为人均GDP达到13万元。
按照各省《政府工作报告》中各项重点任务出现的顺序，除贵州外（贵州放在第六项），其他所有省份都将科技创新摆在前三项。其中北京、重庆、广西、湖南等11省市将科技创新作为2021年的首要任务；河南、山西、上海等12个省市将科技创新放在重点工作的第二位。具体来看，科技成果转化、高新技术企业培育（包括独角兽企业、雏鹰企业、瞪羚企业等）、重点实验室建设、科技创新中心建设、人才引进、专利制度完善等是各省关注的重点。
信号3：产业转型升级仍是重中之重，先进制造业、现代服务业和数字经济有望加速
一方面，我国“人口红利”已经逐渐消失，按照世界经济发展的规律，进行产业转型升级已是经济发展的必然选择；另一方面，贸易摩擦更进一步地暴露了我国产业的“大而不强”，产业转型升级更加迫在眉睫。按照当前披露的情况，产业转型升级仍然是各省2021年经济工作的“重中之重”。具体来看，先进制造业、现代服务业、数字经济是各省产业转型升级的重要抓手，未来相关产业发展有望加速。
（1）先进制造业：主要根据当地已有的优势产业链进行拓展和延伸，强调集群发展。主要集中在汽车、集成电路、高端装备、生物医药、航空航天、新能源等领域，同“十四五”规划重点领域高度重合。
（2）现代服务业：主要以各地现有优势产业为基础，具有较强的地方特色。比如云南、贵州重点规划旅游业；重庆、四川致力于构建西部金融中心，强调发展金融业；北京强调促进文化、科技、旅游融合发展；福建、海南提出大力发展现代物流业，打造国家物流枢纽城市。
（3）数字经济：多数省份都对发展数字经济有所要求，其中数字经济与实体经济的融合是重要看点。
信号4：促消费是新增重点，关注三大抓手
相比过去年份的两会报告，2021年各省报告的一个突出特点是普遍增加了消费方面的论述，各省普遍将提振消费作为扩大内需的重要抓手。具体而言有以下几点值得关注：
新能源汽车、家电、家具家装、电子产品是提振消费的重点行业。汽车、家电作为相对大宗的消费品，是传统的消费刺激政策抓手，而2021年各省更加明确的针对新能源汽车提出鼓励政策；同时多个省份还提及了家具家装、电子产品行业，我们认为这可能反映了疫情影响下，民众居家时间明显增加，“宅经济”相关的行业需求增加的趋势。
农村消费、公共消费是重要的消费增量来源。2020年我国如期实现了脱贫攻坚目标，农村贫困人口已全部实现脱贫，农村消费能力得到明显提升。在此基础上，2021年各省普遍提出政策鼓励支持县乡消费，如健全完善城乡流通体系、发展农村电商等，挖掘县乡消费潜力。2020年中央三次会议强调要“合理增加公共消费”，公共消费的稳增长作用凸显。2021年居民消费仍然面临疫情约束，在此环境下各省政府普遍继续强调适当增加公共消费，主要发力点包括教育、医疗、养老、育儿等方面。
多省市提出推进建立国际消费中心城市、区域商贸中心城市。目前上海、北京、深圳、广州、成都、天津、重庆、武汉、太原、西安、海南、云南等多省市提出要支持建设国际消费中心城市，支持配套的免税业、旅游业等行业，首店经济、会展经济等业态发展。这有助于提升相关城市的国际化水平，加快消费转型升级，有助于形成强大国内市场，助力双循环发展新格局的实现。
信号5：固定资产投资目标下调，传统基建退潮，新基建和轨交是主方向
2021年各省目标固投增速整体持平2020年，去除基数效应后实际增速下滑。从目前已公布2021年固定资产投资增速目标的几个省份来看，受疫情影响，多数省份2020年实际固投增速低于年度设定的目标增速，中位数差距3.6个百分点。但值得注意的是，在2020年低基数的背景下，仅有少数省份（如广西、辽宁等）大幅调升了2021年固投增速，其余多数省份反而较2020年的目标增速有所下调，最终2021年平均目标固投增速与2020年基本持平，如去除基数效应的影响，实际上多数省份的2021年目标投资增速仍是较2020年下滑的。
我们认为这可能反映了各省顺应经济复苏趋势，主动降低传统基建等逆周期性质的固定资产投资力度。2020年12月24日，交通运输部预计2021年完成交通固定资产投资2.4万亿左右，较2020年的3.4万亿左右有明显下滑，验证了逆周期投资的退潮。
结构方面，从各省基建投资相关表述来看，传统“铁公基”项目仍是投资主体部分，但各省都普遍继续强调加大新型基础设施建设，包括5G基站、数据中心、充电桩、轨道交通等。
多省市重提“房住不炒”，整体政策倾向温和收紧。各省市房地产领域的表述基本延续了2020年底中央经济工作会议的精神，即强调“房住不炒”，促进房地产市场平稳健康发展，发展住房租赁市场等。相比2020年地方两会时的表述，2021年重提“房住不炒”的省份比例明显增加，并有多省专门提出要着力解决大城市住房突出问题、新市民和年轻人住房问题。整体政策倾向有所收紧，但收紧程度较为温和。
2021年全国“旧改”规模可能收缩。 2020年全国计划新开工改造城镇老旧小区3.9万个，实际新开工4.03万个，基本符合年初计划；而从2021年各省政府工作报告提到的“旧改”目标来看，多数省份“旧改”规模较2020年有所下降，因此我们预计2021年全国“旧改”规模可能收缩。我们继续提示，“旧改”实际投资规模相对较为有限，对其中基础类“旧改”的对应行业（如水泥、管材等）的拉动作用不宜高估，可更加关注提升类、完善类“旧改”对应行业的投资机会。（具体请参考前期报告《政治局会议再提“旧改”，作用如何？》）
2021年全国“棚改”规模可能继续收缩。从2021年各省政府工作报告中看，多数省份在回顾2020年“棚改”成果后并未提及2021年“棚改”计划。此外，考虑到2020年是“2018-2020 三年棚改攻坚计划”的最后一年，2020年《政府工作报告》、中央经济工作会议中也再未提及棚改，全国层面已不再制定具体的开工计划，仅有部分省份各自继续实施棚改计划。我们预计2021年全国“棚改”规模可能继续收缩。
信号7：制度红利有望进一步释放，重点关注国企改革和要素市场化
2021年各地政府继续深化改革，各省普遍继续以深化国企改革为重点、进一步推动“放管服”改革。多个省份还强调要深化财税金融改革、投融资体制改革、要素市场化配置改革、农村宅基地改革等。
信号8：近半省市强调化解地方债务，预计2021年地方债务监管可能趋严
29个省级行政单位中14个对化解地方债务提出了任务要求，重点集中在强化政府债务管理，遏制新增隐性债务，化解地方债务风险。2020年由于新冠疫情冲击经济，地方财政相对困难，对隐性债务的处置也有所放缓。2021年随着经济恢复，地方财政紧张状况有望缓解，对地方隐性债务的处置可能会加速。结合中央经济工作会议“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”的表述，预计2021年对于地方债务风险的监管可能趋严。
信号9：区域协调发展、生态环保、乡村振兴持续推进
2021年各地政府持续推动区域协调发展。除长三角、京津冀、粤港澳大湾区三大城市群之外，还涌现了川渝自贸试验区、中原—长三角经济走廊、哈长城市群、兰白经济圈、关中平原城市群等区域一体化发展计划；武汉、郑州、南昌等中心城市的都市圈建设，长春-吉林、西安-咸阳等相邻城市的协同发展战略也不断取得进展。
2021年各省均对生态环境保护提出了任务要求，特别是青海将生态环境保护作为2021年的首要任务，云南设定了生态环保投资增速的要求。具体来看，各省关注的重点存在差异，核心集中在三点：
（1）强化对河流生态环境的保护，特别是青海、贵州、四川、云南、福建等重点河流沿线地区；
（2）坚决打好污染防治攻坚战，比如四川、福建、安徽等地都对污染防治提出了要求，特别是垃圾分类、土壤污染防控等是各地关注的重点；
（3）碳达峰、碳中和也是多地关注的重点，未来绿色产业发展有望加速。比如福建、海南、江西都提出要研究制定碳达峰行动方案，海南进一步要求清洁能源装机比重提升至70%，推广清洁能源汽车2.5万辆；北京强调碳排放强度和总量“双控”，明确碳中和时间表、路线图。
第一、强调脱贫攻坚和乡村振兴的衔接，巩固脱贫攻坚的工作成果；
第二、强化乡村水电气、通信、物流等基础设施建设；
第三、结合当地优势产业，培育新型农业经营主体，支持相关产业发展；
第四、还有多地政府提及集体经营用地入市、宅基地改革、粮食安全、种子安全、厕所革命等问题。
1、疫情发展超预期：如果疫情超预期好转，各省政策（如地产调控力度等）可能超预期收紧；如果疫情超预期恶化，各省政策可能再度放松。
2、政策执行力度不及预期：各省的政策目标在实际实施过程中可能受到疫情、经济波动等客观因素影响，存在执行力度不及预期、无法达成预定目标的可能。
联系人：熊园，国盛宏观首席分析师；杨涛，国盛宏观研究员；何宁，国盛宏观分析师；刘新宇，国盛宏观研究员；
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[4]《政治局会议再提“旧改”，作用几何？》2020-04-26
[5]《2021年地方两会的8大信号（附20张详表）》2020-01-23
本文节选自国盛证券研究所已于2021年2月3日发布的报告《2021年地方两会9大信号（附20张详表）》，具体内容请详见相关报告。