域外|官卑民尊的日本
一
常有人说，日本有世界上最出色的官僚制度与行政官员。在世人的一般观念中，日本的公务员被认为是出类拔萃。这个说法可能源于两本关于日本的著作：一本是大约三十余年前出版的《日本第一》，作者是一位美国的学者，名叫VOGEL（傅高义）。在这部名噪一时的著作中，作者系统地总结了战后日本经济的奇迹与日本精神的关系。另外一本是《通产省与日本奇迹》，作者是查莫斯·约翰逊，他细致地分析了日本“通商产业省”官僚制度及其运作。
进入一九九〇年代，日本经济泡沫崩溃，进入了经济低增长乃至零增长的时代。这十年被日本的一些忧国之士称为“失去的十年”。成亦萧何，败亦萧何。日本的官僚制再次成为人们关注的对象——在日本国内，主流的看法是僵化的官僚制度要为经济的低迷状况负责，人们开始批评日本的行政制度。
要理解这种批评声音，还要回到日本社会的现场。日本学者决不会论述说自己的政府是如何好，更不会对自己的政府取得的一些成果夸夸其谈。这是民主社会的本性使然，因为民主社会的首要特征是国民监督政府及其人员。包括学者在内的国民为政府唱颂歌，那是专制社会的性格。因此，我们要在这一背景下理解日本学者对自己的官僚制度、对自己的官员的批评。
在众多的批评中，主流看法认为官僚——主要指由高级公务员构成的官员群体——权力过大，形成了独特的利益集团，并且与执政党的中央政府形成了权力上不分伯仲的关系，因而不符合民主主义的精神要义。结果，最近数年，日本朝野上下出现了一片“敲打官僚”的声音。
我曾经对国民与政治家展开的这场“敲打官僚”运动不是很理解，有一次就向研究室的一位叫松本的老师请教：“日本的公务员廉洁，工作效率高，为什么还有那么多人批评他们？”时隔多年，我已记不得当时松本老师做了怎样的回答。不过，他一定没有对我解释说，在日本没有比批评政府、批评体制更常见的话题了。或许，松本老师认为那是人们常识中的常识，并不需要特别指出吧。
其实，日本的公务员制度有长达一个世纪以上的历史与实践。在明治时期，有报效国家之志的青年，大学毕业后通常会选择做公务员。在当时的观念中，公务员是与政治家对立的概念；与后者通常陷入党派私利而不能自拔不同，公务员被认为是国民的公仆，不追求自己的私利。在这种情况下，日本各级政府迅速网罗了大批精英——真正的服务于国家与国民利益的精英。上面提到的《通产省与日本奇迹》所描述的战后负责制定通商产业的官员形象，正是日本官僚制传统的一个侧影。
日本公务员留给人们的印象，并非仅仅是他在日本民主政治、经济发展中的卓越的角色。生活中的日本公务员，首先给人以一种极为朴素的形象。那种形象简单地说，也就是上面提到的“公仆”。那是一种名至实归的作为“公众的仆人”“国民的仆人”的形象。
二
由于留学生活的局限，我与日本地方政府公务员的交往，几乎仅限于负责“国民健康保险”部门的人员。日本在20世纪60年代初实现了医疗保险的全民覆盖，制度比较成熟。长期居住在日本的外国人，一般也都选择加入这一保险。参加保险人员，可以享受医疗费用70%的减免，即实际上只需支付医疗费用的30%。因看病不再成为经济负担，日本国民只要健康上出现问题，都会首先选择去医院或医疗诊所寻求治疗。
回国工作后，有一次谈到这一现象时，我对友人说：“我发现了一个有意思的现象：日本人都是病人，而中国人都是医生。
那时我正染感冒，从药房买回了几种药片、口服液，其中一部分是自己拿定主意选购的，另外一部分则源于药房售货员的推荐。这几乎是新奇的体验。日本国民对自己的健康状况感到不安时，事无巨细，都会去医院咨询、寻求帮助，因而国民动辄成了病人。从科学的角度来看，与自己诊疗相比，日本国民的做法显然是最佳选择。
由此我回忆起自己在日本初次去医院就诊时的经历。
留学日本的第一年夏天不意感冒后，我连吃了两日的药物，因未见好转，就外出寻找药店买药。出乎意料，大半天时间我竟然未找到药房。不得已，我决定去医院寻求医生的帮助。
主治的医生询问过病状后，问我有没有在吃什么药。我取出从国内带来的一种常见的感冒药，对医生说：“正在吃这一种，但不见起色……”
那位医生取出附在药盒里面的说明书，看过之后，说：“今后不要吃这种药了，药剂量太大。我给你开一点药。记住要多喝水，好好休息。”有了第一次看病的经历后，自己对去日本医院就医也就没有了抵触。也正是在那时，我才知道，感冒基本上是“不治之症”，并没有特效药。
日本国民个体的生活样式与行为方式，其实与社会制度息息相关。卓有成效的医疗保障制度，保证了国民可以放心地去医院求医问药，而不是盲目地自我诊治。
享受医疗保险的保障，要付出必要的代价。在日本，参加保险的人员自然要缴纳保险费。保险费有减额与减免制度——对于一般的低收入者，只需交纳一定比例的保险费即可；具体减额程度与减免条件，则因地方政府的不同而不同。留学期间，由于我没有正式收入，每年都要到政府部门申请利用这项制度。
记忆中，负责该制度的人员会询问自己上一个年度的收入情况，并取出一份“税收申告表”，告诉我即使没有收入，也要填写这张表。按照要求，每年需要提前填写好。实际上，每年年末，我都会收到政府寄来的表格以及回信用的信封。由于信封邮资已付，自己只要填好表格，装入信封寄出即可。虽然便利，但出于惰性，我从来没有提前填写这类的表格。于是，每年自己申请保险费减额时，都会发生类似的一幕：现场填写。
令我感到意外的是，政府的工作人员从未问过我为什么当时没有及时申告，更无半点责怪之意，尽管申告乃是一项义务。
我曾经对此做过一种解释：虽然当事者应该承担不及时申告所带来的相应后果，诸如保险费无法减额，等等；然而，如果当事者因无能力全额缴纳，进而导致保险资格丧失，那么一旦发生意外，该当事者就无法享受医疗保险，他的生活也就无法得到国家的保障了。一个具体的个体生活无法获得保障，尽管他自己要承担一部分责任，但从实质的意义上说，那意味着这个制度也就出现了问题。这是日本社会政策的逻辑，是一种以国民个体的利益为至上的政策逻辑。不管原因如何，若特定个体的利益没有得到善待，那么政策甚至政府自身的正当性就要受到质疑。
或者从政府的角度来说，政府提供的这项公共服务，就是要涵盖每一个具体的个体，无论最终责任应该由谁承担。如若说日本政府的目标是“以人为本”，那么这个“人”只能是具体的、单个的国民，而非任何意义上的集合概念。
认识到这一点，是因为我发现，自己每一次申告收入情况时，政府工作人员对申告内容从不提出异议。换句话说，他们相信我的申告属实。当然我也知道，若申告内容有虚假，自己可就要承担相应的法律责任了。当时我曾经想过，政府对国民的信任，是因为国民有法律意识，还是国民具有诚实的人格？当然，这是一个虚拟的问题，没有实际意义。其实，一个好制度可能同时造就这两者。
三
记忆中，最后一次与日本公务员打交道发生在妻子怀孕期间。当时来到我们所居住的文京区区政府负责的部门，想申请出产费用减免的“助产士制度”。到那里后，看到前面的人在排队，就坐到后面的沙发上。
刚坐下不久，只见一位男性工作人员从敞开式的办公大厅里走了过来，询问我们的目的，我站起来简要地说明了情况。他听后，走回了办公室大厅里。日本的政府机构采用大办公室，相近的科室集中在一个类似大厅的大房间里办公。前来办事的国民对整个办公室的情况，可一览无遗。
正在我们再次开始等候时，从里面又走出来一位公务员，是一位三十岁前后的女性，手里拿着许多资料。看到她走过来，我就要起身站起来。就在这时，她急忙对我说：“请坐下来。”紧接着，她就屈身蹲到了我和妻子的面前，把手中的资料一份一份地翻阅给我们，帮我们解释涉及生育补助的各项制度，并告诉我们如何填写申请表格。
让政府的工作人员蹲着给自己介绍情况，虽然我知道这是因为妻子有身孕的缘故，但还是有些不适应。不适应的原因也仅仅在于，在迄今为止的人生中，我还没有受到如此的待遇。当然，我还是有些大惊小怪了。其实，想到日本的各级官员与国民处于正常的、而非颠倒的“主仆”秩序当中，他们的行为很容易理解。国民是主人，官员是仆人。现代政治文明的基本原理，就如此简单。
有了这些生活经验后，再阅读日本学者对日本政府行政体制及公务员的批评，自己就有了鉴别的依据。有一次我读到一位日本学者说，日本历史上也有过“官尊民卑”的现象。我非常敏感地注意到了他的用词，并试图从其文中找到依据。
令人失望的是，那位作者是在泛泛指陈，并没有实际的事例佐证。不过，转念一想，我也就明白了其中的道理——借助国民对“官尊民卑”这个字眼可能产生的嫌恶感，日本学者似乎时刻不忘对官员进行职业教育，进行官员的“公仆”意识教育。当然，这同时也是国民的政治教育。
这种教育有意义吗？回想一下自己的生活经历，我突然发现，接受启蒙教育的并非是日本的官员，而是我自己。知道了什么是正常的主仆秩序，其实也就知道了什么是有体面的、有尊严的生活。没有这个基本的秩序，国民真正的“尊严”无从谈起。
（摘自《公务员文萃》2015年第六期）
稿件来源：《东京留学记忆》