陈彦斌：需求侧管理的内涵与落实：宏观政策“三策合一”视角

陈彦斌  中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、研究生院常务副院长、国家发展与战略研究院研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于《中国高校社会科学》2021年6月。

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摘 要：

加强需求侧管理是国家“十四五”规划的重要战略导向，旨在建立扩大内需的有效制度、培育完整内需体系并建设强大的国内市场，推动实现到2035年的增长目标和到21世纪中叶的第二个百年奋斗目标。与传统的总需求管理不同，需求侧管理在调控范围、调控目标、调控策略、调控对象和调控工具等方面均具有许多新的特征。提出需求侧管理并不是要取代总需求管理，两者在宏观调控中都具有重要作用，两者的协调配合尤为关键。在实际政策操作中，需求侧管理还要与供给侧结构性改革相互配合，这有助于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。要有效落实需求侧管理，不能照搬总需求管理的方法。只有进一步创新与完善中国特色宏观调控体系，统筹稳定政策、增长政策和结构政策，才能在宏观政策“三策合一”新框架下真正落实需求侧管理。

关键词：需求侧管理；宏观政策“三策合一”；经济增长；双循环；供给侧结构性改革

一、引言

2020年12月召开的中央经济工作会议首次提出“需求侧管理”概念，强调“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理”。¹“十四五”规划纲要对需求侧管理进行了系统论述，并将需求侧管理作为“十四五”时期经济社会发展的战略导向之一，明确要求“必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，建设强大国内市场”²。2021年5月，习近平总书记强调，“要根据我国经济发展实际情况，建立起扩大内需的有效制度，释放内需潜力，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，扩大居民消费，提升消费层次，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程”³，明确了加强需求侧管理对于建设强大国内市场的重要性与战略意义。

我国提出需求侧管理是适应经济发展新阶段的内在要求，也是应对国内外复杂环境变化的重要举措。深入分析需求侧管理提出的背景与意义、需求侧管理与总需求管理的区别、需求侧管理与供给侧结构性改革如何协调配合，以及如何落实需求侧管理等重大问题，对于更好理解需求侧管理具有积极意义。

二、提出需求侧管理的背景与意义

当前，我国已迈入新发展阶段。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。党的十九大报告对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排。“十四五”规划纲要在“展望2035年，我国将基本实现社会主义现代化”的基础上，进一步提出到2035年我国“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的新要求。事实上，党的十三大报告提出了“三步走”战略，其中“第三步”就是“到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化”。⁴ 可见，“十四五”规划纲要的新要求比党的十三大报告提出的“三步走”战略目标完成时间要提前了15年。在此背景下，需求侧管理的提出具有重要的时代意义，主要体现在以下三个方面。

第一，加强需求侧管理有助于构建新发展格局，推动中国经济高质量发展。关于如何构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，“十四五”规划纲要指出，“必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进”⁵。新发展格局侧重国内大循环，强调把发展的立足点更多地放到国内来。而需求侧管理正是要以扩大内需为战略基点，构建消费和投资需求旺盛的强大国内市场，进一步畅通国内大循环并带动国内国际双循环。

第二，加强需求侧管理有助于释放经济增长动力，确保第二个百年奋斗目标顺利实现。根据有关研究，要实现“到二〇三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一宏伟目标，那么到2035年我国人均实际GDP水平要比2020年翻一番，到2050年我国人均实际GDP水平要比2020年翻两番。⁶具体而言，我国2020—2035年GDP 的年均增速须达到4.8%。⁷要实现这一增速，必须加强需求侧管理，加快培育完整内需体系，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用，强化经济增长的内在动力。

第三，加强需求侧管理有助于更好地应对外部环境的复杂变化。近年来，我国经济发展面临的外部环境发生了复杂而深刻的变化，全球贸易保护主义势力抬头，经济全球化遭遇逆流。虽然2020年和2021年上半年在防疫和居家物资出口的有力带动下我国出口增速较高，但在未来一段时期内，我国仍将面临产业链调整和外需疲软等不确定性。因此，通过加强需求侧管理来构建强大国内市场，提高内需对经济增长的拉动作用，有助于应对复杂严峻的外部环境。

三、需求侧管理与总需求管理的区别

总需求管理以凯恩斯主义宏观经济学的有效需求原理为基础，强调运用货币政策和财政政策等宏观调控手段，对需求总量进行逆周期调节，旨在熨平短期经济波动。回顾历史可知，大萧条之后，凯恩斯主义取代了早期盛行的市场清算主义。凯恩斯主义认为，在边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动性偏好三个“心理规律”的作用下，社会消费需求和投资需求所构成的有效需求往往低于社会的总供给水平，从而导致就业量总是小于充分就业水平，因此宏观调控的重心在于管理有效需求，短期内政府宏观政策尤其是财政政策需要发挥熨平经济波动的重要作用。20世纪70年代大通胀时期，货币主义和理性预期革命又对早期凯恩斯主义进行了批判和改造，在此基础上形成了新凯恩斯主义，使货币政策、预期和通胀目标制对宏观经济的作用逐渐得到重视，货币政策也取代财政政策成为宏观调控的主要手段。2008年全球金融危机以来，宏观经济学更加重视金融摩擦对经济危机的加速和放大作用，各国更加重视通过货币政策和财政政策等宏观政策的协调配合达到经济稳定和金融稳定的长期目标。

虽然需求侧管理和总需求管理都是着眼于“管理”经济体的“需求”，但是二者存在显著差异。

第一，从调控范围来看，总需求管理关注包含内需和外需的全部总需求，而需求侧管理更着眼于调控内需。当需求不足时，总需求管理通过扩张性的财政政策和宽松的货币政策，不仅能刺激居民消费和企业投资等内部需求，而且能有效带动出口企业扩大生产并增加出口。因此，总需求管理尤其是货币政策操作通常能够同时对内需和外需进行调节。与之不同，根据“十四五”规划纲要，需求侧管理是与建立扩大内需的有效制度、培育完整内需体系和建设强大国内市场相对应的。因此，需求侧管理更强调以内需调控为主，其调控范围与总需求管理存在一定差异。

第二，从调控目标来看，总需求管理旨在对需求总量进行调节，而需求侧管理不仅注重总量调节，而且注重结构调整。总需求管理所依赖的货币政策和财政政策均是总量型政策，其政策操作主要对需求总量产生影响。值得关注的是，虽然2018年以来中国采取了一系列结构性货币政策，加大对小微企业和“三农”等薄弱环节的支持力度，但结构性货币政策更多是非常规时期的权宜之计，并不是货币政策的常态化手段。如果货币政策过多关注“调结构”，将会降低其传导效率，主要有四点原因。一是定向降准等结构性货币政策只针对部分银行和部分企业，其他银行和企业则难以从中获益，由此会造成经济扭曲和福利损失。二是目前中国的银行体系以大型银行为主，而理论和国际经验均表明，小型金融机构更适合小微企业，让大银行过多地关注小规模、大批量的业务，也会引起效率损失。三是相关资金即便流入了小微企业和“三农”领域，也不能保证最终真正应用到这些企业和领域的生产经营活动中，因为大型企业可能通过其子公司（小微企业）获得廉价贷款，小微企业还可能将所获得的资金投入房地产等其他领域。四是不同时期“调结构”所关注的重点和目标很可能不同，从而很容易导致时间不一致问题⁸。需求侧管理则强化了对需求结构调整的要求。“十四五”规划纲要在强调加快培育完整内需体系时，明确提出要“深入实施扩大内需战略，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键性作用”。就消费结构而言，需求侧管理的目标在于“促进消费向绿色、健康、安全发展”，在稳步提高居民消费水平的前提下推动居民消费结构升级。就投资结构而言，需求侧管理的目标在于进一步优化投资结构，“发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”。⁹

第三，从调控策略来看，总需求管理强调短期的战术性调控，而需求侧管理更注重长期的战略性调控。总需求管理通过短期的总量型政策调整，希望快速达到稳定经济波动的目的。然而，如果宏观调控只是着眼于短期的战术性调控，那么可能会给长期经济增长留下一定隐患。例如，2008年全球金融危机之后，中国提出了“四万亿”刺激计划。这一政策在当时实现了扩大需求规模和重振经济增长的预期效果，但是也带来了资源利用效率较低和产能过剩等一系列长期问题。需求侧管理不是着眼于短期的逆周期调节，而是聚焦于解决经济社会发展长期性、结构性的问题，致力于培育完整的内需体系和构建强大的国内市场，因此具有长期战略性政策属性。¹⁰

第四，从调控对象来看，总需求管理的调控对象以企业、居民和国外部门等经济主体为主，而需求侧管理的调控对象不仅包含经济主体，还包含市场本身。当经济下行时，总需求管理旨在通过扩张性的财政政策和宽松的货币政策刺激经济主体的投资和消费需求，进而稳定总需求。与之不同，需求侧管理在建立扩大内需的有效制度的同时，还强调要建设强大的国内市场。当前，我国市场尤其是要素市场仍存在信息不对称、价格管制、供需不匹配等问题，这些问题的出现导致资源错配并且利用效率较低。¹¹“十四五”规划纲要在强调形成强大国内市场时明确指出，要“破除制约要素合理流动的堵点，矫正资源要素失衡错配，从源头上畅通国民经济循环”。需求侧管理就是要有针对性地解决市场本身存在的问题，从而推动构建国内统一大市场。¹²

第五，从调控工具来看，总需求管理主要依赖货币政策和财政政策进行逆周期调节，而需求侧管理不仅依赖货币政策和财政政策，还需要结构性政策予以协调配合。从需求侧管理的调控目标和对象来看，需求侧管理在有效扩大内需规模的同时，还要改善总需求结构并培育完整的内需体系。要顺利实现这一目标，仅使用货币政策和财政政策是难以奏效的，因为改善经济结构失衡问题并不是货币政策和财政政策等总量型政策重点关注的对象。因此，实施需求侧管理不能缺少结构性政策的配合与支持。

如上表所示，总需求管理和需求侧管理各有侧重。总需求管理更注重于使用总量型政策进行短期的逆周期调节，进而稳定短期经济波动，而需求侧管理更注重通过结构性政策解决经济在中长期发展中的问题，进而培育完整内需体系和构建强大国内市场。因此，需求侧管理并不是要取代总需求管理，两者在宏观调控中的作用都很重要，两者的相互配合有助于推动中国经济高质量发展。不仅如此，构建新发展格局和顺利实现第二个百年奋斗目标还需要需求侧管理与供给侧结构性改革相配合。

四、需求侧管理与供给侧结构性改革的配合

需求侧管理和供给侧结构性改革是近年来在宏观调控领域提出的新概念。两者都不是简单照搬西方理论，也不是脱离中国实践而凭空创造出来的抽象概念，而是基于中国的实践经验、面向中国发展中存在的不平衡不充分问题提出的具有鲜明中国特色的范畴。

需求侧管理和供给侧结构性改革相辅相成、相互促进，而非相互割裂。当前我国经济运行面临的问题不仅存在于需求侧，而且存在于供给侧，这必然要求需求侧管理与供给侧结构性改革相互协调配合。¹³2020年召开的中央经济工作会议提出，“要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能”。¹⁴中国持续多年的供给侧结构性改革已经取得了明显的成效，但高品质产品供给不足、企业负担较重、宏观杠杆率攀升等问题还未从根本上得到解决。与此同时，需求侧存在的有效需求不足和需求结构失衡等问题，又对供给侧结构性改革产生了一定的抑制作用。因此，必须将需求侧管理和供给侧结构性改革相结合，从而推动“需求牵引供给、供给创造需求”的动态循环，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

第一，在畅通国内大循环方面，需要需求侧管理与供给侧结构性改革相配合。一方面，随着经济社会的发展，人们对高品质、高科技含量、高附加值产品的需求不断提升，而国内生产的许多产品已经难以有效满足消费者的消费需求。习近平总书记指出，要“全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡”¹⁵。深化供给侧结构性改革，能够有效淘汰落后产能，推动产业结构优化升级，实现高质量产品的生产要求，从而满足人民日益增长的美好生活需要。另一方面，需求侧管理能够改善总需求结构失衡的困境，提升居民消费的规模和质量，从而对供给侧形成牵引作用。因此，需求侧管理和供给侧结构性改革只有相互配合才能推动国内大循环的形成。

第二，在促进国内国际双循环方面，需要需求侧管理与供给侧结构性改革相配合。“十四五”规划纲要提出，促进国内国际双循环应协同推进强大国内市场和贸易强国建设，形成全球资源要素强大引力场。改革开放以来，中国依靠“高储蓄-高投资-高出口”的战略，迅速成长为“世界工厂”，在国际产业链中发挥了不可替代的作用。然而，随着全球贸易保护主义势力抬头和疫情冲击等多重因素的影响，外需有长期疲软的可能性，国际产业链面临重构压力。在此背景下，通过深化供给侧结构性改革提高产品供给质量，有助于稳固中国在国际产业链中的作用，为国际大循环提供动力。与此同时，中国拥有世界上规模最大的中等收入群体，需求侧管理能够持续释放消费潜力，使中国成长为“世界市场”，推动国际大循环运行更加顺畅。在需求侧管理和供给侧结构性改革的共同推进下，中国“世界工厂+世界市场”的新模式将进一步带动国内国际双循环，从而促进新发展格局的构建。

五、落实需求侧管理需要宏观政策“三策合一”

在构建新发展格局和向第二个百年奋斗目标迈进的大背景下，需求侧管理是一项长期的战略性政策。在实际政策操作中，不仅要改善总需求结构，更要培育完整内需体系和建设强大国内市场，从而实现经济的高质量发展。然而，当前中国经济的总需求结构失衡问题较为凸显，主要表现为居民消费占比较低。根据世界银行公布的数据，2010—2019年中国居民消费占GDP 的比重持续位于40%以下的较低水平，而同期世界平均水平位于58%左右，OECD国家则达到了60%左右。总需求结构失衡的直接原因在于居民部门债务率高企和居民预防性储蓄增加对消费产生的挤出效应¹⁶，根本原因在于收入分配结构失衡和投资驱动型的长期经济增长模式。就收入分配结构而言，近年来中国中等收入群体收入增速出现下滑，导致居民收入差距有所扩大。中等收入群体作为推动经济增长的重要力量，其收入增速的下滑是导致总需求结构失衡的重要原因，这一风险不可忽视¹⁷。然而，仅通过货币政策和财政政策等总量型政策调控难以有效解决收入分配结构失衡的问题，因此在落实需求侧管理时就会失效。就长期经济发展模式而言，改革开放之后，中国长期实行投资驱动型的经济增长模式。在这种模式下，资本存量必然处于过度积累的状态，而这正是中国总需求结构失衡的根本原因¹⁸。改善总需求结构失衡状况就需要加快经济增长模式的转型，实现从投资驱动型向消费驱动型的过渡。而如果仅依靠传统的总需求管理，则很难推动经济增长模式的转型，从而难以有效改善总需求结构失衡的局面。

传统的总需求管理难以有效应对需求侧深层次的结构性问题，也不能实现需求侧管理的预期目标，因此，照搬总需求管理的办法难以有效落实需求侧管理。只有创新与完善中国特色宏观调控体系，统筹稳定政策、增长政策和结构政策，在宏观政策“三策合一”的新框架下才能真正助力推进需求侧管理，从而有利于实现2035年远景目标和“十四五”时期经济社会发展主要目标。

第一，宏观政策“三策合一”框架能够有效扩大内需，提升消费质量和投资效率，从而有助于落实需求侧管理。中国具有超大规模的市场优势，充分激发内需潜力是需求侧管理的具体目标，也是构建新发展格局的必然要求。传统的总需求管理通过强刺激政策，不仅难以有效提升居民消费，还容易造成资金“脱实向虚”，从而抑制稳定政策的调控效率。宏观政策“三策合一”不仅能通过结构政策减轻居民收入分配不平衡对消费产生的抑制作用，还能疏通稳定政策对消费和投资的传导渠道。

第二，宏观政策“三策合一”框架能够解决总需求结构失衡的问题，从而有助于推进需求侧管理。就收入分配结构失衡而言，可以通过结构政策调控，扭转初次分配失衡，提高劳动者报酬占GDP的比重，并扭转二次分配“逆向调节”的局面，切实提高中等收入群体收入水平。就长期经济增长模式而言，可以通过增长政策调控，加速经济增长动力转换，推动经济增长方式由投资驱动型转向消费驱动型；通过稳定政策着力创造宽松的宏观政策环境和宏观经济运行环境，在做大GDP的前提下，提高居民的消费水平，改善总需求结构失衡的局面。

第三，宏观政策“三策合一”框架能够有效推动需求侧管理和供给侧结构性改革的配合，从而有助于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局的关键在于“形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能”¹⁹。宏观政策“三策合一”不仅能从根本上化解抑制居民消费的因素，有效释放潜在消费需求，助力需求牵引供给的实现，而且可以通过改善经济增长结构，推动制造业等产业转型升级，从而落实供给创造需求的要求。宏观政策“三策合一”可以进一步推动需求侧管理与供给侧结构性改革共同发力，为需求和供给相互促进的良性 循环提供充足动力，从而为构建新发展格局奠定良好基础。

参考文献：

1. 《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2020年12月19日。

2.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月13日。

3.习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，《求是》2021年第9期。

4.《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社，1991年，第16页。

5.习近平总书记在《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》中指出，“把握新发展阶段是贯彻新发展理念、构建新发展格局的现实依据，贯彻新发展理念为把握新发展阶段、构建新发展格局提供了行动指南，构建新发展格局则是应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的战略选择。”

6. 刘伟、陈彦斌：《2020—2035年中国经济增长与基本实现社会主义现代化》，《中国人民大学学报》2020年第4期；刘伟、陈彦斌：《2020—2035年中国经济增长与基本实现社会主义“两个一百年”奋斗目标之间的经济发展：任务、挑战与应对方略》，《中国社会科学》2021年第3期。

7. 刘伟、陈彦斌：《2020—2035年中国经济增长与基本实现社会主义现代化》，《中国人民大学学报》2020年第4期。

8.陈彦斌、陈小亮、刘凯等：《宏观经济政策研究报告2019》，科学出版社，2019年，第68～69 页。

9.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月。

10.习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》中指出，建议稿起草过程中注意把握了五大原则，其中一个原则是“处理好战略和战术的关系，制定出一个高瞻远瞩、务实管用的规划建议”。需求侧管理的提出就是长期战略性政策调整的具体体现。

11.中国人民大学“完善要素市场化配置实施路径和政策举措”课题组：《要素市场化配置的共性问题与改革总体思路》，《改革》2020年第7期。

12.“十四五”规划纲要在谈及“形成强大国内市场”时还指出，要“加快构建国内统一大市场，对标国际先进规则和最佳实践优化市场环境，促进不同地区和行业标准、规则、政策协调统一，有效破除地方保护、行业垄断和市场  分割”。

13.黄群慧、陈创练：《新发展格局下需求侧管理与供给侧结构性改革的动态协同》，《改革》2021年第3期。

14.《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2020年12月19日。

15.《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调  深入学习坚决贯彻党的十九届五中全会精神 确保全面建设社会主义现代化国家开好局》，《人民日报》2021年1月12日。

16.从居民部门债务率来看，国际清算银行公布的数据显示，2020年中国居民部门债务率高达61.7%，比新兴经济体的平均水平高出7.8个百分点，甚至高于德国、意大利等发达国家的同期水平。从居民预防性储蓄来看，由于社会保障体系尚不完善和疫情冲击带来的不确定性增加，居民储蓄显著提高。2020 年住户存款增加11.3万亿元，比2019年多增1.6万亿元，更是比2018年多增4.1万亿元。

17.刘哲希、陈彦斌：《“十四五”时期中国经济潜在增速测算——兼论跨越“中等收入陷阱”》，《改革》2020年第10期。

18.陈彦斌：《增强消费对经济发展的基础性作用》，《光明日报》2017年12月19日。

19.《中共中央政治局召开会议 分析研究2021 年经济工作研究部署党风廉政建设和反腐败工作审议〈中国共产党地方组织选举工作条例〉》，《人民日报》2020年12月12日。

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