苏庆义：中国加入CPTPP要做到为我所用

苏庆义  中国社科院世经政所国际贸易研究室副主任

以下观点整理自苏庆义在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第36期）上的发言

本文字数：3994字

阅读时间：8分钟

一、怎样看待中国做出加入CPTPP的决定？

CPTPP的前身TPP是美国奥巴马政府时期主导谈判的，它是奥巴马“重返亚太”在经济领域的抓手，它是有排斥中国的意图的。此前，中国没有通过谈判参与规则制定，现在中国申请加入CPTPP，这看起来前后矛盾，但实际上即便是美国制定的规则，只要符合中国利益，哪怕中国之前没有参与谈判，现在也愿意参与这一协定。

下面简要回顾中国对CPTPP的态度。在特朗普政府宣布美国退出TPP之前，中国并不适合认真讨论加入这个协定。因为这个协定虽然谈成了，但没有生效。当然，在CPTPP11个缔约方重新签署前，中国也不适合严肃地考虑这个问题。一是时机并未成熟，二是加入CPTPP会影响到RCEP的谈判。自2018年下半年开始，是中国认真考虑加入CPTPP的时候，因为当时RCEP虽然没有完成谈判，但进度非常可观，加快了谈判的进展。尤其是2018年年底，CPTPP生效，而且由于中美经贸摩擦，中美关系发生了一些变化。在RCEP宣布完成谈判之后，中国加入CPTPP的时机就比较成熟了。而推动中国加入CPTPP的因素，除了形势变化外，很重要的一个原因是对中国利远大于弊。中国考虑加入CPTPP，还是基于获得的收益远远大于要付出的成本来做加入的决定。

加入CPTPP协定能给我们带来什么样的收益，又有哪些挑战？

主要有四个方面：

一是市场准入带来的开放收益和挑战。

二是对接规则带来的收益和挑战。

三是营造良好的外部环境或政治方面的收益。

四是为了谈判要付出的成本，谈判过程中也有一些收益。

具体来讲，比如自身开放市场准入带来的收益，是指货物贸易、服务投资、政府采购等市场开放带来的一些收益。因为别的成员也要对中国开放，还存在额外的收益。成本，比如实施零关税对中国本国企业或产业会造成一些挑战，甚至会影响经济领域的安全。当然中国在规则方面的受益也非常可观，因为现在改革到了深水区，中国对接国际经贸规则的过程也是深化改革的过程。当然成本主要体现在对接这些规则可能会对体制方面和社会稳定产生一些负面影响。从外部环境或政治收益来讲，加入CPTPP能够强化中国和CPTPP缔约方之间的关系，从而创造良好的外部环境。中国加入CPTPP的决心也能塑造继续改革开放的良好形象。所以，这方面的收益也非常可观。当然在谈判过程中，谈这么一个高标准的自贸协定肯定也能够提升谈判团队的谈判能力，乃至提高中国参与全球贸易治理和高标准国际经贸规则的能力。同时为了谈判，中国也要付出一些时间精力，以及为争取缔约方的同意付出外交资源，这是中国参加CPTPP的成本。

中国对待CPTPP的态度在过去几年中发生了一些变化，基本逻辑是中国加入CPTPP的收益成本发生了变化，现在的收益明显大于成本。具体来讲，主要是加入的成本大幅降低。一是近几年经过自身自贸实验区的对标，中国接受这些规则的能力大大提升，所以接受规则需要付出的成本就会少一些。二是美国退出CPTPP之后，由于少了美国这个最强有力的缔约方，谈判进程相对更容易推进。当然美国虽然不在协定里面，但它仍有间接的影响力。除了收益大于成本之外，中国也会面临一些挑战。后续中国要根据自身利益，按照形势变化调整加入的节奏。中国面临的挑战主要体现在以下几方面：一是缔约方和美国是否会同意中国加入（美国至少不反对），从而让中国进入下一步的谈判程序。二是在谈判过程中，CPTPP的缔约方是否会提出远高于协定平均水平的要价。因为即便中国达到了协定要求的标准，它仍可能针对中国这个体量非常大的经济体提高市场准入方面的要价，这对我们来说是有挑战的。三是美国是否会极力阻挠中国加入，即便美国不在协定中，如果中国做出较大让步仍不能获得缔约方或美国的理解和同意，那中国必然会放慢加入协定的节奏。因为对中国单独的高要价违背权利和义务相平衡的原则。

二、为对接CPTPP，中国在哪些方面还面临较大挑战？

总体而言，CPTPP确实是当今标准最高的自贸协定之一，但在某些方面仍有提升空间。后来特朗普政府谈了美墨加协定，该协定实行更加严格的原产地规则，也提升了对国有企业的约束，在数字经济标准规则方面的要求也要高一些。当然在数字经济规则方面，中国刚刚申请加入《数字经济协定》，该协定比CPTPP电子商务的内容范围要多一些。即将生效的RCEP，虽然总体标准比CPTPP低，但在海关管理和贸易便利化方面比CPTPP的标准要高，当然RCEP对最不发达的国家设置了过渡期。

中国加入CPTPP就意味着必须接受CPTPP一揽子的规则，即便有差距也要全面对标。中国和CPTPP的差距主要体现在两个方面，一是市场准入，二是规则方面。而且要让CPTPP的缔约方相信中国的执行力，中国不仅仅需要从表面或字面上对接这些标准，还需要进行理念的转变，真正去执行协定。市场准入上的差距主要体现在货物关税减让、服务投资市场准入、政府采购等。规则方面的差距意味着中国要进行诸多改革来对标CPTPP的有关规则。当前对中国来说比较困难的领域可以分为三类：一是部分规则的执行可能将会对中国经济产生较大影响，二是需要强化监管制度，三是对经济体制方面的影响较大。

一是加入CPTPP将产生较大的经济影响，这方面需要建立相应的制度应对挑战。如果降低关税对某些行业冲击比较大，那现在就要逐步完善贸易调整援助制度来应对相关行业受到的负面冲击以及由此带来的失业。知识产权和环境方面的规则也可能对国内经济带来挑战，因此中国要加强知识产权保护，付出更多费用购买外国知识产权。环境不仅仅是气候变化领域的挑战，还会对经济产生影响，当然还包括海洋捕捞和野生动物保护等。投资领域有一个规则是“投资者-国家争端解决机制”，这个规则意味着和外资企业打交道必须要树立更好的理念。中国在经济方面可能会有一些损失，因为企业可以直接要求国家补偿损失。

二是要加强监管。在数字自由流动的情况下，自贸实验区如果要对标这些规则，就需要做好风险防控，建立健全相关制度。在服务贸易领域，CPTPP不要求缔约方认定当地存在或者商业存在。中国的现状是要求外国企业跟中国进行跨境贸易必须在大陆有当地存在或商业存在，但CPTPP要求中国放松这个要求，在境外也能为中国提供跨境服务贸易。所以这方面需要做好监管制度方面的立法，更好地监管跨境服务贸易。

三是体制方面的调整。国有企业和劳工方面的调整是比较敏感的。国有企业应该成为独立的市场主体，需要进一步推进和完善国有企业分类改革，让国有企业真正接受市场竞争。对中国来讲，劳工问题比较敏感的地方是结社自由和有效承认集体谈判权利。国际劳工组织有一些条约，中国目前还没有完全接受这些条约。未来如果加入CPTPP，就要考虑在这方面做出相应改进。这里面还有消除一切形式的强迫劳动，这对中国来讲并不是问题。但如果缔约方以新疆问题作为强迫劳动的切入点将会带来一些不良影响。因为CPTPP规则中明确提到CPTPP缔约方可以就劳工问题进行磋商，乃至诉诸争端解决机制。劳工问题本身是经济问题，但别有用心者可能会将这些问题上升到政治问题，作为干涉中国内政的借口。这是中国未来需要应对的挑战之一，也是此前中国一直忽视的地方。

三、加入CPTPP最终要做到为我所用，要为我国服务，这是中国考虑加入CPTPP的起点

新发展格局的一个重要方面就是打通一些“堵点”，这和对标CPTPP是比较一致的。从技术和谈判的角度来讲，对标CPTPP不光要谈一些大的章节，还要分章、分条、分款，谈判必然是细分到款。从推动经济增长的角度来讲，经济增长无非是说劳动、资本和全要素生产率，这三个因素在经济增长中起到非常重要的作用。从劳动角度来讲，老龄化背景下需要通过提升人力资本、提升教育水平、人才引进等方式进一步发挥劳动力对经济增长的推动作用，以此稳定经济增长。这需要开放服务业，在人员流动方面同国际经贸规则对标，这可以通过人力资本途径作用于经济增长。从资本存量角度来讲，此前我国是通过政策优惠引进大量外资，在新发展格局下是高质量地引进外资，优化资本。从全要素生产率来讲，这是最重要的经济增长作用点。提升全要素生产率，需要通过改革让资源重新配置，包括国有企业改革。新新贸易理论里讲到贸易让低生产率企业退出市场，让高生产率企业扩大规模，这本身就是通过企业间的资源配置来提升生产率。从参与国际循环的角度来讲，改革开放以后我国实施加工贸易引进外资解决外汇短缺问题，从而引进设备和技术，实现了高速增长，后面新发展格局意味着发展战略的转变。以更高的层次参与国际循环就必须参与到规则制定中，当然包括多边规则和区域规则。参与WTO改革是多边规则，区域规则就是CPTPP。

刘鹤副总理去年在《人民日报》发表了一篇新发展格局的文章，他提到构建新发展格局本质上是改革问题，必须坚持更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，中国参与高标准经贸协定就能起到这些作用。结合文章中提到的具体部署，主要表现为以下几个方面：一是科技自立自强，推动科技创新在循环中发挥关键作用。这需要更加严格的知识产权保护，才能推动企业创新。在高标准协定CPTPP中，最长的一章就是知识产权。虽然它为了美国服务，在知识产权方面非常严格，但总体来讲中国确实需要更加严格的知识产权保护。此外，还有服务业开放、引进外资和用好人才，包括企业参与产品的标准建设等。比如华为在5G领域引领的一些标准，都是企业创新非常重要的条件。标准制定在CPTPP中也是非常重要的一块内容。二是推动供给创造，引领需求，实现供需良好互动。中国要保持制造业比重或者加快发展现代服务业，还是要继续降关税。关税水平已经很低了，但一些暂时无法满足高质量消费的产品，它的关税还有降低的空间。参与数字经济规则也能让我们更好地实现建设数字中国的需求。中国参与到规则里，中国企业走出去也会接受这些规则的保护。缔约方的营商环境改善也能保证数字经济类企业和其他企业走出去投资。三是金融业服务实体经济也需要金融业扩大开放。金融业是CPTPP很重要的章节，引入国外先进金融业的经验确实能够提升我国金融业的水平。四是推动更高水平的对外开放，更深度地融入全球经济，这意味着必须要参与全球经济治理，参与规则的制定。只有把高标准的规则研究透了，才能慢慢提出中国的一些诉求，从谈判文本和规则制定的角度保障自身的利益。

延伸阅读

转载请注明出处

并附带官微二维码

长按关注

中国宏观经济论坛（CMF）成立于2006年，是中国宏观经济研究领域最有影响力的智库之一。CMF由人大副校长刘元春，人大一级教授、CMF联席主席杨瑞龙及CMF联席主席、中诚信集团董事长毛振华领衔，依托理论经济学、应用经济学一级学科排名全国第一的中国人民大学经济学院的优秀研究力量，同时诚邀知名研究机构专家，聚焦宏观经济动态和前沿性重大经济问题研究，季度发布中国宏观经济分析与预测报告，月度发布中国宏观经济月度数据分析报告，不定期举办宏观经济热点问题研讨会及理论与思想研讨会，发布中国宏观经济专题报告及理论与思想报告，共累计公开发布研究报告600余份，参与联合研究专家逾500位。成立15年以来，论坛受到各级政府部门以及社会各界高度关注和评价。