十八点政策建议应对2022年中国宏观经济新挑战

以下观点节选自CMF中国宏观经济分析与预测报告（2021-2022）——疫情反复与结构性调整冲击下的中国宏观经济复苏，执笔人为刘元春、闫衍、刘晓光，如需转载，请注明出处。

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2021年是中国宏观经济持续复苏的一年，呈现出“前高后低”、“结构分化”和“压力加剧”的运行特征。一系列新现象、新问题和新特征的出现表明，2021年中国宏观经济复苏的进程十分复杂，影响经济复苏进程的力量既有外生因素也有内生因素，既有短期波动和周期调整，又有中长期结构性因素的冲击，更有政策协调的因素。因此，从综合性角度来看，宏观经济政策即使进行快速调整，也难以对冲多因素、多层次的下滑压力，2021年第四季度中国宏观经济复苏将持续乏力，经济增长速度将进一步回落。

从中期来看，2022年是党的20大召开之年，十四五规划全面落实的一年，新发展格局全面布局的一年，更是各地政府全面换届之后的一年。2022年中国宏观经济必将逆转2021年经济复苏乏力、增速回落的势头。一方面它将部分延续2021年宏观经济复苏的动力和基础，另一方面在宏观经济政策再定位、协调体系再调整以及十四五规划全面落实等因素的作用下，宏观经济下行压力将得到极大的缓解。但值得注意的是，与2021年不同的是，2022年中国宏观经济将面临系列新挑战。对此，我们提出以下几点政策建议。

（一）科学判断当前经济下行力量，采取分类应对方法进行应对，2022年宏观经济政策应当根据总量缺口和结构性问题采取再定位

第一，科学设定2022年经济增长目标，建议提出“基于疫情的增长目标”，以更好地发挥预期引领作用。全球疫情持续期不断延长，不仅导致世界经济复苏进程放缓、增长预期下调、不确定性增加，也使得我国疫情防控期被动延长，经济活动迟迟无法恢复常态。实事求是地讲，我们拥有2003年迅速战胜“非典”的经验，在2020年应对突发疫情方面非常成功，但我们没有2021年这种“疫情拉锯战”的经验，宏观决策部门和微观市场主体都承受较大心理压力。展望2022年，尽管疫苗研制成功并在全球范围内使用，使得全球疫情形势总体向好，但病毒的不断变异很可能导致疫情持续期再度延长。因此，提出“基于疫情的增长目标”，不仅有助于稳定市场预期、科学制定宏观政策，而且能够为深入推进结构性改革、解决结构性问题提供空间，使我国中长期经济增长更加稳健。

第二，2022年经济增长目标的设定应当考虑以下几大因素：1）供需两端不对称的收缩和产出缺口的最新变化；2）充分考虑疫情带来的供给损失和潜在供给瓶颈因素的存在；3）要求解决1200万左右城镇新增就业，同时考虑GDP就业弹性的下降带来的冲击；4）必须为各类结构性政策的出台留出经济缓冲空间，适度提高宏观经济对各类改革、风险控制、结构调整的弹性和韧性；5）必须充分考虑美国经济在3大救助政策作用2022年经济复苏的情况，考虑大国博弈全面上扬阶段经济增速竞争的作用；6）同时考虑特殊政治年份中保持经济运行宏观稳定和不出现底板现象的重要性。因此，2022年宏观经济增长目标不宜设定过低，建议在5.5%左右。 

第三，高度重视2022年价格环境的复杂性。一方面需要高度重视国际大宗商品价格的持续变异，特别是能源价格的持续上涨，另一方面也要重视PPI向CPI 传递效率随着时间的变化而变异。中国宏观经济政策应当全面研究新形势下价格形成新机制，特别是对于三大价格剪刀差的研究，同时应当对GDP平减指数的变化在宏观经济政策上有所呼应，在一些结构性价格问题采取相应的行政管控和结构调整措施。2022年中国CPI将有所回升、PPI将出现明显回落，GDP平减指数回落，这决定了中国宏观经济调控的复杂性，需要进行分类精准调整。

第四，坚持从系统论出发，按照中国特色宏观治理框架实施宏观政策，统筹解决周期性问题与结构性问题，实现增长动力与波动管理、跨周期与逆周期政策有机统一。1）在总体政策定位上保持相对宽松的宏观政策环境，改变目前“名义宽松，实际偏紧”的宏观经济政策困境，使积极的财政政策真正积极，稳健的货币政策真正稳健；2）必须重新认识高债务条件下流动性充裕的内涵，防止还本付息占用过多新增融资的空间；3）高度重视财政政策和货币政策在疫情期间的传导机制，认识到机制疏通比政策目标定位更重要；4）高度重视供给侧瓶颈约束问题在疫情期间产生的重大冲击，必须针对当前“缺电”、“缺煤”、“缺芯”、“缺柜”等问题采取专项行动进行缓解，并对未来潜在供给侧的问题进行全面梳理和研判；5）认识研究中国宏观经济治理体系存在的短板，防止再次出现“多重叠加”、“层层加码”和“几碰头”问题，对结构性政策的出台做好总体协调和综合研判；6）进一步研究清楚“双碳战略”、“科技自立自强战略”、“房地产长效机制建设战略”以及其他战略在短期宏观稳定、中期债务水平、长期增长潜力等维度的冲击，防止简单化进行战略实施和战略调控；7）全面研究4大转型全面叠加下宏观经济运行的新规律，防止用旧方法、旧思路、旧工具来处理新问题和新现象；8）充分研究逆周期和跨周期相容的新工具和新操作模式。

第五，货币政策需要做好应对经济增速回调以及美联储“加息缩表”风波的准备。1）利用好降准工具，同时增加结构性货币政策工具，完善分化经济的兜底机制。我国当前复苏路径还需要政策支撑，货币政策需要在总需求不足和结构性问题固化之间找到平衡点，政策取向和力度都需要更加灵活适度。总量经济下行压力叠加成本冲击加大，需要货币政策利用好降准工具。同时，面对经济分化的大格局，货币政策需要强调结构性、精准性和直达性。结构型货币政策发挥作用的前提是金融市场不完美，市场分割较为严重。这正是我国目前的状况。在通过总量政策无法保证货币政策能够精准直达时，需要加强结构性货币政策工具，通过直达性政策对中小微企业和薄弱环节进行扶持，防止经济进一步分化，通过绿色货币政策工具进一步加大对于绿色投资的支持，启动经济新增长点，对冲下行惯性。2）在普惠和防风险的前提下，保持杠杆率的稳定。推动以消费为基础的国内大循环，需要进一步增加普惠性消费金融力度。保持杠杆率稳定的核心条件是经济增长速度高于利率，利用未来的高增长化解信贷风险。在加强监管和信贷风险控制下，推动正规金融体系和金融科技的融合，提升普惠金融力度。3）做好应对美联储“加息缩表”风波的准备。美国通胀和资产价格均已经严重超调，目前已经释放“加息缩表”信号，相关市场预期和反向操作将会相应展开。未来将会有越来越多的新兴市场国家被迫加入加息阵营，中国目前已经偏紧的货币政策是否具有相应的加息空间，很可能会影响中国经济的常态化进程。

第六，财政政策出台消费导向的减税降费政策和民生导向的收入补贴措施。1）疫情暴发以来，相比欧美，我国在居民消费和收入补贴方面的政策力度始终较小，居民消费也始终没有出现强劲复苏，而且近期又出现回落态势，对经济的拖累效应愈发凸显。尽管强劲出口暂时掩盖了内需不足的矛盾，但一方面2022年出口大概率将会回落，另一方面，适应逆全球化和后疫情时代的特征，需要在发展观念上更加强调内生动力和安全的维度，这就必须以内需作为经济增长和科技创新方向的主要动力，在扩大内需、挖掘内需潜力方面出台一揽子综合方案，向消费促进倾斜、向收入分配改革领域延伸。2）稳定基建投资和政府端房地产投资。3）2022年的财政政策还应配合十四五规划的战略布局，进行财政支出结构的重点调整。一是加强科技创新攻关的支出；二是对于国内大循环关键产业链布局的调整；三是积极对接新的扩大内需战略。以国内大循环为主体，意味着在关键核心技术、高新技术上的布局，在核心产业上进行国产替代的布局，以及在出口转内销等方面的一系列布局，都需要未来财税改革的配合，需要产业政策和贸易政策的调整，以实现新战略与传统战略的对接。

第七，完善宏观审慎调控框架，注重稳增长与防风险在中长期内的动态平衡。宏观调控需进一步落实稳增长与防风险之间的动态平衡，把握政策调控的方式、节奏与力度。既要避免因防风险而忽略了经济基本面修复，加大经济下行压力，导致杠杆率被动攀升；更要避免防风险力度过大、节奏过快，导致局部风险急速释放并向其他领域蔓延，引发系统性风险；同时也要避免为稳增长重回刺激政策老路，再度进入“债务—投资”驱动的增长模式。高度重视经济复苏时政策退出带来的风险问题，需要把“稳杠杆”作为短期宏观监管目标，考虑金融成本持续下降与货币数量收缩相组合的模式进行定位。对于特殊行业和特殊群体的一些纾困政策可以采取逐步退坡的方式，防止政策悬崖带来的新风险。对于中小微企业的部分财政货币扶持可以出台新的政策进行续接，阶段性延期还本付息和金融系统让利政策等特殊政策应当进行安排适度的过渡措施，不宜快速退出。部分专项再贷款再贴现、中小企业信用贷款支持工具在未来一段时期内还可以继续发挥作用。既要看到目前利息偿还高达GDP16%左右的负担所带来的国民经济循环的压力和风险积累的问题，也要防止在政策退出和债务调整过程中资金链断裂导致的风险无序释放与风险制造的叠加。

第八，加快十四五规划项目实施和布局，发挥预期引领和跨周期调节作用。2021年是十四五规划通过和战略布局的一年，2022年是十四五规划全面实施和项目落地的一年，在构建双循环新发展格局的统领下，通过加快科技自立自强的布局、产业链供应链的安全性布局、国内大循环畅通与短板的补足、扩大内需战略具体举措的启动，不仅有望改善市场主体预期，也有利于替代非常规刺激政策成为短期需求扩张的基础性力量。在中国已经全面进入结构性改革深水区的情形下，针对中国在十四五规划期间的各项重大改革举措而言，其核心目标是通过加快推进供给侧结构性改革和需求侧结构性改革，依靠塑造中国作为超大规模经济体中二者之间具有的独特相互联动机制，即“需求拉动供给、供给创造需求”的良性循环发展机制，进而遏制住中国经济潜在增速过早过快下滑的苗头，促进中国结构性经济潜在增速的稳定和提升。因此，必须着力避免各级政府延缓和错失依靠结构性改革推升结构性经济潜在增速的发展契机。尤其是面对美国等西方国家针对中国实施的科技创新全面封锁策略以及针对中国高科技产业和战略新兴产业链的围堵策略，对保障中国经济发展权力安全带来了的巨大挑战，迫切需要中国家各级政府尽一切可能优先采取有效的应对措施。倘若2022年中国各级政府仍不能全面启动和落实十四五规划的核心政策，仍将注意力集中在应对疫情防控或对地方经济带来的短期负面冲击方面，对切实落实十四五规划既定的核心改革举措重视不够，很有可能错失中国保障自身产业链、供应链、创新链、技术链安全的战略机会，甚至压缩中国主动应对美国为首的西方发达国家的经济封锁策略自主能力的战略空间，迫使在十四五期间乃至2035年期间中国经济高质量发展陷入到更加被动的格局中。

第九，推进关键要素市场化改革，理顺煤电价格关系，做好应对能源危机的准备。9月份我国多地出现拉闸限电等现象，同时国际能源价格也在大幅度攀升，能源价格成为一个全球性问题，并将会在中期内持续构成约束。在全球应对气候变暖、走向碳中和的过程中，煤炭使用必然受到限制，但是过去10年全球经济低增长下能源投资持续下行，替代能源投入还不充分，风力、水电等绿色能源供给还不稳定，储能方案成本较高，这就导致了全球能源供给存在一个转型期，在一定程度上类似于上世纪70年代的石油供给冲击。预计明年国际油价仍将处在高位，持续对生产、交通、居住等成本产生冲击。我国电力问题既是国际大趋势中的一部分，也有其特殊性。一方面，我国煤电价格市场化机制还存在较大调整空间。今年煤炭价格涨幅巨大，但是电价上浮比例有限，需要进一步理顺煤电价格体系。另一方面，在电力的需求端，除了工业超额复苏，新型基建和电源替代也产生很大的新增电力需求。例如，5G基站空载状态下是4G基站能耗的2.5倍，满载状态下是4G基站的3.5倍，同时单位空间5G基站密度大幅度提升，2021年新增电力需求300亿千瓦时。同时，数据中心建设新增电力需求700亿千瓦时。在“双碳”建设中，电源替代效应更是值得特别关注。工业领域电气化、电锅炉、电窑炉，建筑、交通、农业、商业服务等都产生了大量新增电力需求，2021年新增电力需求1900亿千瓦时。因此，我国电力紧张还会在一段时间内维持，对工业生产产生一定的抑制作用。未来电力紧张会逐渐转换为能源成本高位运行，对宏观经济持续产生成本冲击。

第十，就业政策继续实施企业稳岗补贴，增加大学生和青年群体就业渠道，鼓励企业增加应届生就业岗位。发挥灵活就业的补充性优势，做好求职引导和信息对接服务。此外中小企业调查显示，企业普遍对各项税收优惠政策感受明显、反馈较好，而对租金减免、信贷便利优惠等方面政策的感受较弱。

第十一，科学调整疫情防控政策，利用大数据等信息手段优化疫情管控方式。在可控条件下，适度放松出行、会议、旅游、餐饮等经济活动限制，促进服务业等相关产业恢复，对受到调控影响的住宿餐饮和交通运输企业适当补贴。

第十二，利用预期管理工具，加强市场沟通，降低宏观政策的不确定性。今年以来，为了防止资本无序扩张，对平台经济、房地产市场、教育文化产业等进行了大量整顿，为实现能耗双控目标，紧急采取了拉闸限电等短期措施，这些从根本上有利于促进未来良性发展的战略举措，由于缺乏良好的市场沟通和预期管理，对市场主体活动产生了干扰。微观主体对经济运行的直接感受与宏观数据的表现产生一定的背离，社会不同阶层对宏观经济形势的认识也出现强劲的分化。2022年我国面临的内外部经济环境将更为复杂，包括美国等发达国家宏观政策转向、国内宏观经济下行产生的悲观情绪、市场主体对经济困难忍受度的下降等，尤其需要利用好预期管理工具，降低宏观政策不确定性及其影响。

（二）针对十四五时期的风险挑战，需要抢抓疫情期间我国经济率先复苏的窗口期，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并在新发展格局的统领下，深入推进改革和结构调整，构建新红利和解决结构性问题，充分释放中国经济的潜在增长空间

第一，在战略层面，科学设定十四五及2035经济增长目标，并通过改革和结构性大调整，提升中国经济增长潜力，使未来15年经济增长的平均增长中枢提升到合意的4.8%以上。一是通过创新驱动战略、科技强国战略以及人才强国战略，全面推进技术进步，全面突破当前关键技术和核心技术的“卡脖子约束”，实现中国的新技术红利；二是全面推进关键领域改革，构建第二轮制度红利；三是通过人才强国和教育强国战略，推进人口红利转化为人力资源红利；四是全面构建百年未有之大变局的合作平台和新的竞争力，突破价值链和分工链重构的瓶颈约束，构建新一轮全球化红利。利用构建双循环新发展格局战略来统领、调整、重构、深化过去的各种战略，通过新4大红利构建来较大幅度提升潜在增速，中国就完全有能力实现2035年收入翻番、达到中等发达国家水平的合意发展目标。

第二，在构建新发展格局过程中，特别是在国家十四五规划实施的过程中，加强顶层设计，从中央层面优化调整现有的区域发展战略以及区域性发展规划，培育北方经济的新增长极，全面重塑南北经济格局。传统的东中西划分方法及其相应的发展战略已经难以应对区域经济分化面临的新问题。相比“长三角”等其它几大区域性增长极，北方唯一的“京津冀”无论是在自身经济增长，还是对周边地区的辐射带动作用方面，都越来越难以发挥应有的力度。同时，原中部六省在经济结构互补性上存在天然不足，而且实际上也分属不同的区域经济圈，各自面向不同的方向布局，缺乏向心力，难以实现有效合作和协调发展。例如，安徽等省市战略布局的重点明显是面向长三角地区。建议探索论证新“山东、河南、河北、山西、陕西”一线的区域一体化协同发展战略，以重振北方经济，更为全国打造一个新的增长极。

第三，加快推出弹性延迟退休年龄政策，这对增加劳动力有效供给和促进经济增长都具有积极效应，更直接增强了养老金系统的可持续性。在人口老龄化背景下，我国出台延迟退休政策已是势在必行，相关部门也酝酿许久。何时以及如何出台，在于协调好三个时间点：一是必须抢抓劳动人口退休高峰期，以保证政策效果；二是同时要瞄准新进入劳动力市场人口低谷期，以发挥调节作用；三是还应尽量借助宏观经济上行期，以利于政策推行。从我国历年出生人数和未来宏观经济环境预判，2022-2023年同时满足三个条件，需及时开启延迟退休政策，再往后，政策效果将迅速衰减。根据测算，从2022-23年开始实施延迟退休政策效果显著，特别是政策实施的前5期，每期可使城市劳动力供给增长200-300万人，拉动GDP增长超过0.5个百分点。这将有效缓解工作年龄人口下降带来的不利影响，为我国实现向注重质量的二次人口红利转换提供宝贵的窗口期。在具体实施过程中，需要充分掌握不同群体的利益诉求和接受度，做到有的放矢。特别是对利益受损群体提供相应的补贴和激励措施，将提高养老金替代率的需求与实施延迟退休挂钩。

第四，在扩大内需、挖掘内需潜力方面，需要有一揽子综合方案。该方案不能够简单地等同于凯恩斯的“总需求管理政策”，而必须真正从扩大内需战略的层面展开，需要中长期的改革方案、中期的战略调整方案和短期的政策方案相配合，这就要求我们从制度层面、机制层面和政策层面来进行多维调整。因此，在完成了脱贫攻坚目标和解决相对贫困时期的主要矛盾之后，需要重点推出中产阶层倍增计划，从数量倍增和收入倍增两个维度展开。目前的税制安排在缩小收入分配和财富差距层面，都越来越难以发挥应有的调节作用。

第五，在激发市场活力方面，对于各类微观市场主体积极性问题需要保持高度关注，特别是目前民营企业投资激励问题，以及地方政府一些官员存在为官不为、能力不足等问题。如何在这方面做足文章，使民营企业家投资信心、居民消费信心、社会投资空间进一步提升，依然是我们未来需要解决的最为重要的几个微观结构性问题。因此，关键领域的改革必须要全面实施、保证落地，真正激发各阶层微观主体的积极性。十九届五中全会公报中，有效市场和有为政府被放在了核心位置。实际上，中国特色社会主义市场经济体系的改革关键在于政府的改革，必须要通过构建服务型政府、法治型政府、数字型政府，让政府的定位和管理职能发生根本性的改变，从而进一步优化营商环境。

第六，适应逆全球化和后疫情时代的特征，在传统发展观念的基础上更加强调内生动力和安全的维度，让我国经济的基本盘更坚实、更具弹性和韧性，确保不发生影响现代化进程的系统性风险。安全是发展的前提，发展是安全的保障，需要把安全观念贯彻到发展的各领域和全过程，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，把扩大内需作为战略基点。一是对于关键技术、核心技术要加强自我发展、自主研究，突破目前卡脖子问题。二是加快构建新发展格局，牢牢抓住国内需求作为出发点和落脚点来进行相应的战略布局。三是更加重视防范极端风险的出现。“十四五”时期，我国将经历百年未有之大变局的加速期以及全球经济格局的重构期。大国经济发展必须把安全问题上升到一个新的高度，对于扩大开放过程中的安全性，对于国际风险的把控能力，必须要与经济发展规模、速度相匹配。四是构建更高水平开放型经济新体制，通过高水平开放来打造新的竞争平台。在全球贸易投资环境仍具有极大不确定性的背景下，不仅要强调对外开放的规模与速度，更要强调开放的效率与安全，在外贸结构和产业布局上进行不断优化。各类产业的全球化布局要更加注重效益和风险的控制，适度压减规模大周期长的海外投资项目。

注：报告中的数据除注明出处之外，皆出自Wind数据库和中国宏观经济论坛（CMF）团队测算，如有遗漏，请联系更正。

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