聚焦中国社会保障，CMF“中国社会保障报告：现状评估与高质量发展”专题报告发布

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4月16日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）于线上举行。百度APP、新浪财经、WIND、证券时报、中证金牛座等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数数十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“中国社会保障报告：现状评估与高质量发展”，知名专家刘元春、郑功成、毛振华、汪泓、郑秉文、何文炯联合解析。

论坛第一单元，中国社会保障学会会长，中国人民大学劳动人事学院教授郑功成代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕以下五个方面展开：

一、社会保障及其定位； 

二、社会保障深刻地影响着人类社会发展进程；

三、中国社会保障的发展成就与经验；

四、质量不高是现行制度安排的主要问题；

五、以高质量的社会保障制度扎实推动共同富裕。

一、社会保障及其定位

社会保障是国家依法建立的具有经济福利性的国民生活保障措施的总称，是一个庞大的制度体系，而非狭隘的社会保险或者养老金制度。社会保障制度包括法定制度安排与补充保障机制，其中法定制度安排涵盖社会救助、社会保险、社会福利、军人保障四个方面；而补充保障机制则包含市场化的保障机制、社会化的慈善公益事业两大系统。其中市场化的保障机制包括商业保险、机构福利和其他市场主体提供的保障。

对于社会保障的基本定位，求是网于4月15日发布的习近平总书记的文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》已经有了非常精确的定位。包括四个方面：第一，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。第二，社会保障是促进经济社会发展、实现人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。

第三，社会保障是民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器。从民生角度来讲，社会保障在我国现实生活中、发展进程中是解除人民生活后顾之忧的民生保障安全网，没有社会保障，我们就可能生活在各种风险之中。在收入分配方面，中央明确共同富裕要构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的基础性制度安排，由于初次分配需要强调效率，要走向共同富裕在很大程度上就需要依靠再分配，而社会保障是关键性的再分配制度安排。此外还有以慈善公益事业形态的第三次分配，它总体上可归入社会保障体系，因此要调节收入分配结构，还需要依靠社会保障。最后，社会保障是经济运行的减震器。实践证明，我们在遭遇世界经济危机的风险时，通过加大社会保障的调节力度和发展力度，不仅率先走出了危机，而且很快恢复了经济的持续高速增长。

第四，社会保障是治国安邦的大问题。无论是中国还是外国，无论是历史还是现在，都可以发现，没有社会保障，国家不可能长治久安，人民也无所谓福祉。因此，社会保障事实上关乎国家长治久安与人民世代福祉。

二、社会保障深刻地影响着人类社会发展进程

近一百多年来，人类进入现代社会以来，社会保障深刻地影响着人类社会发展进程。具体体现在两个方面：一是社会保障直接影响着资本主义社会的发展进程；二是社会保障构成了社会主义社会的重要制度支撑。

一方面，19世纪80年代俾斯麦时代的德国创立了社会保险制度，这被视为现代社会保障制度的开端。它作为工人阶级斗争的胜利成果，可以视为资本主义社会从野蛮时代进化到文明时代的分界线。这一制度通过强调共享的机制，事实上增进了德国人民的福利，客观上体现了社会共享。它不仅化解了德国尖锐对抗的劳资矛盾，而且以共享消减了共产的诉求，破解了资本主义社会的末日危机。在美国的大萧条时期，罗斯福总统于1933年颁布紧急救济法，大规模救济失业工人。1935年制定美国的社会保障法，由此确立了美国的社会保障制度，弥补了美国市场机制完全失灵的问题。从这些事件可以看出，资本主义世界由于现代社会保障制度的产生与发展，其血腥治理模式得到改良，也弥补了市场的失灵。由此可见社会保障对资本主义社会发展进程的深刻影响。

另一方面，社会保障构成了社会主义社会的重要制度支撑。1917年世界上第一个社会主义国家--苏联出现，使公有制和国家保险制成了社会主义制度的标配。对于我国而言，我们的社会保障的成就，在反贫困、全面解决温饱问题、脱贫攻坚、建设小康社会都做出了独特且巨大的贡献。中国的未来就是要建立走向富裕的福利中国，公有制是基础，社会保障共享制应当成为十分重要的制度支撑。因此，无论是资本主义世界还是社会主义国家，社会保障都在深刻影响着人类的发展进程。

三、中国社会保障的发展成就与经验

1.中国建立了世界规模最大的社会保障体系

改革开放以来，中国社会保障改革堪称人类历史上社会保障发展史上空前绝后的伟大实践。因为我们对计划经济时期形成的一整套社会保障制度进行了全面而深刻的变革，并在短期内建立了世界规模最大的新型社会保障体系。这种成就不仅是任何资本主义发达国家过去没有经历过，未来别的国家也不可能再经历。具体看来，2021年全国养老保险参保人数达10.3亿人，养老金领取者近3亿人；医疗保险方面，参保人数达13.5亿人，覆盖率达96%以上；社会救助应救尽救，年均受益者约7000万人左右，占总人口的5%；除此之外，各项社会福利事业，包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利、住房保障和教育福利也在全面发展之中。中国社会保障方面的成就为全世界的社会保障制度做出了积极的贡献，也获得了世界范围内的普遍认可。

2.社会保障成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保证

随着我国社会保障的不断健全，社会救助由城市向农村延伸并走向了一体化。现在农村的危房改造和住房保障、农村的养老服务和儿童福利都在发展。将近3亿老年人在领取养老金，实现了老年人皆享养老保险的目标，退休人员的养老金从2005年以来连续18年增长。医疗保险惠及全体人民。养老服务、儿童福利等项目也正在惠及越来越多的城乡居民，目前国家正在建立基本养老服务制度和基本儿童福利制度，将尽可能为数以亿计的老年人和儿童提供福利保障，14亿中国人民通过社会保障都在分享着我国的发展成果。

3.中国经验：社会主义制度+中国智慧

中国特色的社会主义制度为社会保障的发展提供了基本遵循，党的领导在发展社会保障进程中表现出明显的优势。党的领导决定了以人民为中心和民生为重的发展取向，可以免去党争误却民生，正是在中国共产党的领导下，一代又一代中国共产党人为建立、发展和不断完善社会保障制度做出了不懈努力。

同时，中国经验中也包含着中国智慧：我们有目标坚定的发展规划，党和政府把长远的战略规划分解成一个又一个的五年规划，并且将这些五年规划体现在一年又一年的政府施政报告中，可以实现一届接着一届干；在改革发展的取向方面，尽可能保持经济增长和社会保障的适应性，力争做到良好互动、共同发展，从而既保持了国民经济长期增长的态势，也实现了社会的长期稳定。

中国智慧还体现在我们的改革策略上：试点先行，渐进改革，避免了可能因改革失误导致大的危机的风险；努力增加城乡居民的收入又对社会保障改革发挥了收入替代福利的效应，这样才能顺利推进社会保障制度的变革，并使新旧制度实现平稳交替。我们还在社会保障制度改革发展中探索中国特色，无论是世纪之交国企改革中面对大批下岗职工建立的中国特色下岗职工基本生活保障制度，还是脱贫攻坚中所创造的“两不愁三保障”，都体现了中国智慧与中国特色。

四、质量不高是现行制度安排的主要问题

习近平总书记的文章强调要推进社会保障高质量发展具有很强的针对性和指导意义。因为现行社会保障制度面临的主要问题就是质量不高，体现在以下四个方面：

第一，社会保障制度体系结构并不完善，导致了社会保障功能发挥还不太理想。以养老为例，国家每年要拿出将近万亿资金投向基本养老保险制度，但在养老服务制度方面的投入相对较少，这意味着老年保障体系建设陷入失衡状态，可能有越来越多的老人拿着较高的养老金却不能获得需要的养老服务，养老金虽然在不断增长，生活质量却可能因服务不足一年不如一年。在保障项目方面，亦存在着失衡现象，如社会保险制度中养老保险与医疗保险获得重视，而工伤保险、失业保险却被长期忽略，以致风险最大的产业工人如农民工没有被覆盖。还有政府主导和负责的法定保障层次占比过高，补充保障层次没有发展起来，市场力量没有调动起来，社会力量发挥更加不足。

第二，社会保险参保质量不高。社会保险是整个社会保障体系的主体性制度安排，而现在职工的养老保险、医疗保险参保率很低，因为灵活就业人员、农民工绝大多数选择的是居民保险，而居民养老保险待遇很低，医疗保险同样如此，两者根本不足以解除参保人员的养老、医疗后顾之忧。除此之外，参保质量不高的问题在工伤保险、失业保险方面更有体现，职业伤害风险最大的农民工或灵活就业人员几乎都处于工伤保险、失业保险缺失状态。

第三，制度性缺陷仍未矫正。我国社会保障改革是自下而上通过试点逐渐推进的，各种改革措施和制度设计不可避免地存在时代的局限性，有的甚至有着明显的制度性缺陷。首先，我们的社会保障政策基本上都存在着统一性缺失，比如基本养老保险还没有实现全国统筹，各个地方的缴费基数、缴费率以及待遇都有差别。其次，责任分担失衡。目前，政府的负担越来越重，单位的负担也偏重，个人的负担偏轻，市场和社会力量还没有分担责任。再次，互助共济不足。养老保险和医疗保险的个人帐户严重损害了制度的保障能力和互助共济功能。最后，精准性不够。养老方面有效的供给不足，有效的需求难以释放。

第四，再分配力度偏弱。我国的社会保障支出按照欧盟或OECD国家的统计口径，只占到GDP比重的13%左右，远低于欧盟或OECD国家20%以上的水平；除此之外，我国目前社会保障的待遇差别较大，在基本养老金方面，机关事业单位处于塔尖，而普通居民养老金极少；个别保障项目甚至还存在逆向调节现象，这一点在居民医疗保险制度中体现尤为明显，因为其采取的是按照人头缴纳等额保险费的政策，无论有无收入或贫富相关悬殊，均按一样的数额缴纳医保费，但收入高者较低收入者更加健康和医疗服务，从而实际上是低收入者在为高收入者承担医疗费用。

五、以高质量的社会保障制度扎实推动共同富裕

习近平总书记指出，我们已经到了要扎实推进共同富裕的阶段，而要把共同富裕的愿景变为现实，离不开社会保障制度的有效、有力的支撑。社会保障的发展即是社会共享的发展，也是走向共富的具体体现。这要求我国需要尽快构建起高质量的社会保障制度并实现可持续发展。

在这方面，既有德国、美国以及北欧国家的发展经验，也有拉美国家陷入福利陷阱的教训，这都启示我们只有建立高质量的社会保障制度，才能更好地发挥其功能。构建高质量的社会保障制度需要紧迫感，我们期望到“十六五”时能够全面建立中国特色的高质量社会保障制度，让其成为一个成熟的制度安排，这需要有倒计时的精神。

对于构建高质量的社会保障制度，应该坚定一个目标，突出两个尊重，坚持三大原则，找准四大着力点：

首先，以高质量为出发点，持续提高共享份额，持续加大再分配力度。其次，尊重社会保障制度的客观规律、尊重发展变化中的中国国情。不以客观规律为由超越国情，也不能以国情为由扭曲规律。遵循好互助共济、政府主导的客观规律。除此之外，要坚持贯彻共建共享、公平取向和可持续发展这三大原则。

最后，在高质量的社会保障制度建设过程中，要抓好四大着力点：第一，加强统筹规划与协同推进，关注的是整个社会保障制度综合效能和整体效应；第二，全面优化现行制度安排，关键是增强统一性和规范性，消除制度性缺陷，对于新时代的挑战，我们要适应它，全面优化制度安排至关重要，否则将出现重大风险；第三，完善体系（补齐短板）与缩小差距，尽快补上养老服务、儿童福利等短板，针对地区之间、城乡之间、不同阶层或群体之间的社会保障差距采取针对性措施不断缩小；第四，推动社会保障制度走向法治化，只有法治化的社会保障制度才可以为全体人民提供清晰、稳定、安全的预期。

论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家针对未来我国构建高质量、可持续发展的社会保障体系所面临的问题以及需要做出的努力进行了交流。

浙江大学公共管理学院教授、社会保障研究中心主任何文炯首先分析了社会保障与共同富裕的关系。他认为加强和改进社会保障是扎实推进共同富裕的具体行动。具体而言，社会保障制度是国家反贫困的基础性制度安排，消除贫困是实现富裕的第一步。合理而有效的社会保障制度能够为社会成员提供有效的风险保障，促进社会财富不断积累，能够改善社会的收入分配状况，进而缩小贫富差距。改革开放以来我国在社会保障领域的一系列变革促进了社会发展成果的共享，但是我国的社保制度仍然存在部分社会成员的基本风险保障不到位、某些制度的收入再分配功能不强、某些制度难以适应经济社会的发展等问题。对于这些问题，需要从三方面优化我国基本社保制度：第一，完善社会保障体系。基本保障制度的定位要准确，保障标准特别是待遇标准要适度，并且项目体系要完善。第二，要改进基本保障的制度设计，要强调公平性、可持续性以及它的运行效率。第三，创新管理机制，社会保障制度目标的实现要依靠医疗、教育、照护服务等相关服务的提供才能实现。

中欧国际工商学院院长，上海社会保障问题研究中心主任汪泓认为对于共同富裕和社会保障的构建，新技术、新业态、新产业、新科技带来了一定的支撑。在社会保障发展过程中，还存在以下关键性问题：首先是养老金全国统筹的难度比较大，对中央地方两级的积极性，怎样提高整体的水平都带来了挑战。其次是城乡之间、不同行业单位之间存在差距。最后，在构建养老保险的三支柱中还有较大的压力。在社会保障和经济发展的关系方面，汪泓认为社会保障能够有效促进共同富裕，在整个社会经济过程中，为劳动力的健康就业提供了很好的保障，为高质量发展和经济增长提供了支撑；另一方面，经济发展对社会保障起到了重要压舱石的作用，经济发展决定了社会保障的水平。

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文分析了养老保险的贡献，并且指出了当前我国养老保险存在的问题和相关改进建议。在养老保险的贡献方面，如果没有养老金制度，企业还要包办员工的生老病死，从这一点讲社保或者养老金使国企真正从行政附属物摆脱出来，变成了市场主体。此外，养老金制度把人解放出来变成了真正的劳动者，也推进了我国的城镇化进程。最后一点，养老保险构建起了覆盖全体国民的养老网和安全网。但是我国的养老金制度仍然存在一些问题和需要关注的点。首先，养老保险制度要处理好精算中性和再分配的关系，掌握好两者的边界。并且养老金制度在促进共同富裕的进程中基础性、普惠性、兜底性的作用，要掌握好宣传尺度。在养老保险制度的发展过程中，要关注可持续性和公平性之间的关系，掌控好激励措施和福利保障的边界。此外，关注顶层设计的同时加强实践探索，并且在推行过程中注重法制化，注意构建起养老保险制度与财政之间的防火墙。最后，把握好制度改革的阶段性，处理好国家与市场之间的关系，充分发挥养老保险制度的生产要素作用。对于未来我国养老保险制度的发展，要把握好其反贫困、“终身躺平”、再分配和保险的功能，做好四个功能之间的非均衡发力。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华从供给需求和资源配置出发来分析这一问题。社会安全网的建设主要体现在公平上，但是也要看到经济学研究的激励机制，让付出更多的人得到更多，这是促进效率的非常重要的基础性理论和制度安排。我们在高度重视社会保障网的合理性、科学性和发展的同时，也要关注它的来源和供给。另外在涉及资源分配的问题时，其来源、分配和运用都需要有一个协调的基本观点和立场。此外制度设计要兼顾公平性和效率，要区分引导分流，借助经济学的一些原理来提高现有的资源配置效率。总体而言，在完善社会保障制度方面，我们既要重视需求，同时也要重视扩大供给。面对当前经济下行调整的情况，要把高质量、高收入、持续的社会保障的需求与相关政策做好协调，这是需要进一步思考的。

中国人民大学副校长刘元春从宏观经济调控角度来思考，社会保障的总量、结构对于宏观经济的影响。目前社会保障制度改革已经进入到系统集成、协同高效的阶段，这一阶段不仅仅要考虑跨期平衡保障、收付一致的原则，同时要保障分配再平衡，达到共同富裕的效果。社会保障对于稳定经济而言，发挥着减震器的效果。在经济高涨时社会保障的收入一般比较平稳，会有一定盈余。并且社保调整给宏观经济会带来周期性平衡，所以好的社会保障网的构建会产生较好的经济缓冲作用，从而使周期平衡性变得更好。

此外养老、医疗、失业、工伤方面的保障体系，真正起到自动稳定器作用的是失业方面的救助。失业是顺周期的现象，但是失业救助、失业补贴确实是逆周期的，这个逆周期是发挥社保体系自动稳定器作用的重要举措。我国在失业救助、失业保障上面的制度构建实际上滞后于在社会保障制度上的建设。总体而言，社保制度的改革在追求系统集成、协同高效的阶段，要推动高质量发展和可持续性发展，不仅仅要在精算平衡、公平正义方面发挥很好的作用；同时还应当适度考虑在整个宏观经济稳定中的功能。

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