中欧国际工商学院院长汪泓：我国在社会保障体系构建中取得的成就和存在的关键性问题

汪泓  中欧国际工商学院院长，上海社会保障问题研究中心主任

以下观点整理自汪泓在CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）上的发言

本文字数：7445字

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一、社会保障是人民共享国家发展成果的基本制度安排，在扎实推动共同富裕的历史进程中应如何有效地发挥其作用?

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。

社会保障是共同富裕的托底，也是共同富裕的基础，共同富裕促进了社会保障水平的提高。

（一）推进基本养老保险全国统筹，人民共享发展成果

截至2021年底，我国基本养老保险参保人数达10.25亿人，其中企业职工基本养老保险参保人数为4.3亿人。在老有所养方面基本养老保险参保率达73.21%，拟到2025年基本养老保险参保率达95%，全面实现基本养老保险全面覆盖。2022年1月，《十四五公共服务规划》指出，健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡，实现企业职工基本养老保险全国统筹。有效协调东部和中西部地区的养老保险缴费率，实现资金在全国范围内互济余缺。

2019年正式上线全国统一的社会保险公共服务平台以及逐步统一养老保险的单位缴费比例；目前，各省养老保险缴费比例和政策已逐步统一，改善地区间、城乡间、行业间收支不平衡问题，扎实推进共同富裕，形成“全国一盘棋”新局面。全国各地城镇职工和城乡居保基础养老金标准稳步提高，同时提升退休职工养老退休金和城镇居民养老退休金，保障劳动者与退休人员养老保险权益，建设全国统一的商品市场和要素市场，全民共享经济发展成果。

（二）医疗覆盖面扩大，解决看病难、看病贵问题

医保覆盖面逐渐扩大、保障水平逐步提高，住院费用报销水平逐年提升。在覆盖面上，基本医疗保险覆盖率达到96.8%，城市和农村地区参保率差距缩小，贫困人口医保覆盖率逐年上升达97.8%。在保障对象上，将低保边缘家庭重病重残人员纳入低保范围，困难群众帮扶救助得到保障，更多大病、慢性病和常见病等门诊费用纳入医保报销范围，住院费用跨省直接结算率达到60%。着力推动把以治病为中心转变为以人民健康为中心，秉承“每一个小群体都不应该被放弃”的理念，着力解决看病难、看病贵的问题。

“大病医保”在职工和城乡居民参保人在治疗重大疾病时，对于所发生的大额医疗费用在基本医保报销的基础上再次予以报销。大病医保新政策将大病医保报销范围逐步扩大，报销比例进一步提高，报销比例从60%提高到了65%，进一步放大保障效用，是对基本医疗保障的有益补充、拓展和延伸。减轻了人民群众大病医疗费用负担，解决因病致贫、因病返贫问题的迫切需要，健全多层次医疗保障体系，有效提高重特大疾病保障水平。

（三）失业保险补贴应保尽保，增强特殊困难群体帮扶

2022年2月份，全国城镇调查失业率为5.5%，国家对就业困难人员参保制定社保补贴政策。用人单位招用就业困难人员，国家会给予不超过36个月的社保补贴。着力提高毕业生就业率，困难毕业生有补贴，对来自低保家庭、贫困残疾人家庭、特困人员等毕业生有积极求职创业的，给予一次性求职创业补贴。深度贫困地区失业保险金标准上调至最低工资标准的90%，参保职工申领技能提升补贴条件由参保缴费累计满3年放宽至满1年。

“4050社保补贴政策”是指以灵活就业身份自己参加职工社保的就业困难人员。包括大龄失业人员、特困失业人员、“零就业家庭”失业人员、享受城市居民最低生活保障待遇或低收入家庭成员中的失业人员和其他符合条件的人员，提供就业困难人员灵活就业社保补贴。同时，帮扶六大特殊就业群体，扩大失业保险保障范围。高校毕业生和退役军人、农民工、低收入群体、失业人员、特殊群体的退休人员和城乡困难家庭提高保障待遇水平。

“稳”1076万毕业生就业，完善高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业支持体系。落实好就业“一把手”工程，实施政府部门、高校、院系三级就业指导工作机构，落实好全员包保责任制，发挥好辅导员、学业导师、行政人员等参与就业工作的联动机制；充分挖掘互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的就业机会，支持毕业生实现多渠道就业，建设好高校就业信息服务网；进一步落实完善大学生创业扶持政策，建立完善的职业技能教育体系重点；做好特殊群体中家庭困难、女大学生、残疾大学生就业工作，落实好高校毕业生就业困难群体的帮扶方案。稳就业需要多方参与，共同发力，抢抓“金三银四”招聘季。

（四）生育保险扩大受保人群覆盖面，保障内容增多

生育保险覆盖面扩大，新增3类人群纳入保障范围，即新增灵活就业人员、职工医保退休延缴人员、工残退休人员无须缴纳生育保险费，也可享受生育保险医疗待遇。完善生育休假制度，严格落实产假、护理假、哺乳假等制度，保障生育妇女休假的合法权益。女方在规定的基础上延长产假60天，男方享受护理假15天，推动实行父母育儿假制度，子女在3周岁之前，父母双方每年分别享受10天育儿假。生育保险和职工基本医疗保险合并，实现参保同步登记、基金合并运行、征缴管理一致、监督管理统一、经办服务一体化。在待遇水平上，宫外孕纳入生育保险保障范畴，孕期4个月以下流产/引产人员可按医院意见申领生育津贴，生育医疗费用报销、生育津贴申请期限延长。

为贯彻落实《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》国务院设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除。纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除。可选择由夫妻一方按扣除标准的100%扣除，也可选择由夫妻双方分别按扣除标准的50%扣除。3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策作为优化生育政策的配套支持措施之一，体现了国家对人民群众生育养育的鼓励和照顾，有利于减轻人民群众抚养子女负担。该项政策实施后，有3岁以下婴幼儿的家庭都将从中受益。

（五）注入灵活就业政策，完善工伤保险多方位体系

《工伤保险条例》新条例与现行工伤保险政策相比，首次纳入乡镇企业和个体户，强调工伤保险社会统筹的覆盖范围涵盖了所有企业，特别是将乡镇企业和个体户纳入了统筹范围。认定范围延至上下班途中，从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害的情况都纳入保障范围，最大限度地保护了劳动者的合法权益。对工伤保险保障待遇水平调整，包括住院伙食补助费、停薪留职期间的工资、医疗费。生活护理费、一次性伤残补助金等各项补贴。在保障对象上，为外卖骑手、网约车司机等新就业形态就业人员创设的“新型工伤保险”职业伤害保障，加强灵活就业服务，完善灵活就业社会保障政策，补齐职业伤害保障的短板。

（六）多重制度保障，助力乡村振兴

巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略。分类调整医保倾斜政策，大病保险报销政策对特困人员、低保对象、返贫致贫人口给予倾斜支付。基本医保全面实行公平普惠保障。合理确定农村医疗保障待遇，通过增强基本医保保障功能、提高大病保险保障能力、夯实医疗救助托底保障，构筑三重制度综合保障防线，建立防范化解因病返贫致贫的长效机制。

我国分别从2009年和2011年起开展新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）试点。目前基本实现新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖。城居保覆盖人群包含全体农村居民，在保障水平上尽快将城乡居保全国统筹提上日程，进一步加大中央和省级统筹力度，提高基础养老金最低标准，做好保险资金筹集、营运管理和增值工作，增强制度的公平性和可持续性。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接，城乡居民养老保险全覆盖包含“一覆盖、两提升、三保障”，即实现法定人群全覆盖，提升参保率和缴费率，做好制度保障、法治保障和信息保障。

实施减轻困难群体参保缴费负担、推进社会保险法定人员全覆盖、提高城乡社会保险待遇水平、加强社会保险经办服务能力等方面提出了多条具体举措。对参加城乡居民养老保险的低保对象、特困人员、返贫致贫人口、重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低缴费档次养老保险费；对符合就业困难人员条件的，按照规定落实社会保险补贴政策；“十四五”时期，中央确定的城乡居民基础养老金不计入低保家庭、特困人员收入；根据农村特点，坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，为老年人、残疾人等群体提供更加便捷的服务，为高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人发放养老服务补贴。让全体人民共享改革发展成果，推进共同富裕。

二、推进社会保障高质量发展需要解决哪些关键问题？

（一）养老保险区域间存在差异性，全国统筹结构设计有待优化

2022年1月，《十四五公共服务规划》指出，健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡，实现企业职工基本养老保险全国统筹。据预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化，全国统筹必将面临地方缴纳的积极性问题。按照国家部署，统一以全省全口径城镇单位就业人员平均工资为依据核定参保个人缴费工资基数上下限。2022年起，全国各省将个人缴费工资基数下限过渡至全省全口径城镇单位就业人员月平均工资的60%。2021年年底，四川省发布关于统一企业职工基本养老保险缴费政策的规定，明确2022年1月起，以全省上年全口径城镇单位就业人员平均工资的60%和300%分别作为个人缴费基数下限和上限。调整后，四川省社保最低基数从3416元调整为3726元。不同地区制定的养老金调整制度以及农村和城市居民的收入水平存在差异，当前南方交得比较低，北方较高，企业竞争力不平等，市场公平实现难度较大。以中国一线城市北京为例，2020年退休人员的人均养老金为4365元/月，而一些农村居民的养老金为几百元/月，一年领取的养老金总额不到5000元。除城乡差距外，部分欠发达省区的老年人比例高于全国平均水平，而养老保险等覆盖呈东中西阶梯性递减状态。

（二）城乡居民养老保险和城镇职工养老保险水平差距突出，城乡居民养老保险权益保障有待加强

城乡居民基本养老保险以及城镇职工基本养老保险制度不统一。城乡居保人均养老金虽然近年来在不断提高，但与城镇职工人均养老金的差距仍然很大。2015年，城镇职工与城乡居保人均养老金之比为19.7倍，到2018年扩大到20.7倍。之后，随着城乡居保待遇确定和基础养老金正常调整机制的建立，城乡居保人均养老金增长较快，2020年上述比值下降到19.3倍，但仍处于高位。而且越是欠发达地区，二者的比值越高。更重要的是，城镇职工与城乡居保人均养老金每月领取额的绝对差距急剧扩大，由2015年的2234元扩大到2018年的3001元，2020年又扩大到3176元，五年内扩大了42.2%。另外，无论是缴费还是给付内部两极分化严重，“双轨制”已成当前社会矛盾的一个焦点，“双轨制”的最大不公体现在退休后的待遇上。按照劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比例计算，在“双轨制”下，机关事业单位养老保险替代率高达90%到107%，而占人口大多数的企业职工养老金替代率不到40%。

（三）做大做强第一支柱养老保险，规范发展第三支柱养老保险，企业年金和职业年金覆盖率有待提升

我国60岁及以上老年人口超过2亿人，未来社会老龄化程度还会加深。今年的政府工作报告中李克强总理再度提及，要继续规范发展第三支柱养老保险。这一要求首次在2020年12月的中央经济工作会议提出；2021年底，全年基金总收入6.8万亿元，总支出6.3万亿元，年底累计结余6.8万亿元，基金运行总体平稳，但结构性矛盾凸显。2021年2月中央政治局第二十八次集体学习时，习近平总书记指出要加快发展多层次、多支柱养老保险体系。

第一支柱是基本养老保险，“一支独大”承担绝大多数退休人员的养老金，覆盖范围超过10亿人，支付压力逐渐增大，在三支柱养老保险中占比64.3%；首先作为第一支柱的基本养老保险基金短期预计增量有限，各地政府减税减费，基本养老保险基金收入端紧缩。此外老龄化加速，基本养老保险基金支出端压力增大。其次养老保险偿付地区间差异较大，广东养老保险抚养比最低，仅为17%，养老保险基金存在大量结余；黑龙江养老保险抚养比高达79%，这意味着黑龙江每十名在职职工就需要供养近八名退休人员，近年来持续当期收不抵支。此外国企上缴利润比例总体偏低，对国企存量资产利用不足。我国国有资本经营收支规模总体较低，占预算内财政比重不足1%，且收入中，超过70%来源于国企盈利上缴，结构较为单一。同时养老基金存在贬值风险，基金保值增值功能弱。目前基本养老保险基金委托投资的比例还没达到20%，绝大部分分散在各地，保值无忧，增值却很难。

因此第一支柱亟待做大做强，同时需要第二、第三支柱“替补”上去。第二支柱的发展仍面临一系列问题，集中表现为覆盖面窄、企业经济负担压力较大、缺乏持续加入的能力和意愿等截止至2020年，企业年金只覆盖了2700多万人，企业覆盖率不到0.5%，职工覆盖率不到10%，在三支柱中占比占比31.4%。而目前我国第三支柱税延型商业养老保险试点还刚刚起步，保费收入只有4亿元，相比美国第三支柱资产10万亿美元还存在差距，亟待新的顶层设计尽快出台。

发展第三支柱商业养老保险，由于养老金结构、税收激励政策以及监管制度等方面尚存在提升的空间，养老金第三支柱发展的潜力未充分释放。

（四）农民工和灵活就业人员成为社会保险保障主体中的弱势群体，应保尽保有待完善

习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度。2021年农民工总量是29251万人，比2020年增加691万人，目前我国灵活就业人员已经达到了2亿人左右，其中灵活就业形式主要有非正规部门就业和独立于单位之外的两种就业类型，非正规部门就业主要是指小型企业、微型企业和家庭作坊式的就业，独立于单位之外的就业包括自由职业者、外卖骑手、平台主播、网约车司机、自由撰稿人等新业态就业形式。据调查，一些平台外卖骑手达到400多万人；在平台上从事主播及相关从业人员160多万人，比上年增加近3倍。特别是新业态和非正规就业这两类人群以及农民工，这些群体大多数没有劳动合同，参保受户籍地、身份限制，可选参保项目少、保障不全，另外还面临转移接续等难题，从而造成一人存在多个社保关系的问题，不利于其参保缴费，增加了农民工和灵活就业人员的经济负担。

三、如何看待经济发展与社会保障的关系，实现两者相得益彰需要哪些条件？

社会保障与经济发展的关系具有双向性，二者相辅相成。

（一）社会保障对经济发展起到了促进作用

一是社会保障能有效促进共同富裕。经济发展会导致收入差距悬殊，引发贫富矛盾。我国2022年的基尼系数为0.48，表明现阶段我国经济社会中存在较为严重的贫富差距问题。而社会保障可以通过社会财富的二次分配和鼓励第三次分配，对社会成员之间的分配不公、收入水平差距悬殊进行适当的调整，使社会成员的基本生活需要得到保障，增强生活安全感、心理平衡感、社会公平感，起到了社会稳定器的作用。

二是社会保障促进经济持续健康发展。社会保障通过其基金供需变化，可以对社会总供给和总需求进行调节。经济萧条时，提高保障水平，刺激总需求；经济繁荣时，调低社会保障水平，抑制总需求。从而保障经济发展的相对稳定性，减少经济剧烈波动。根据课题组测算，社会保障水平提高，在一定程度上能够使消费市场扩大，经济发展更活越。

三是社会保障调节劳动力资源配置和自由流动。社会保险既是劳动力资源配置的关键性机制，又是促进劳动者身心及技能素质提高的重要保障机制，同时社会保障制度还能促进劳动力的自由流动与合理配置，从而对经济发展起着直接促进作用。例如社会保障中生育保险、养老保险、医疗保险以及有关社会救助等项目，使劳动力在养育阶段和丧失劳动力阶段得到基本的生活保障，从而可以保障劳动力再生产过程的正常进行，使社会拥有符合生产需要的劳动力数量并且不断进行补充更新，满足物质资料再生产运动对劳动力连续投入的需求。

四是社会保障制度能够促进第三产业特别是服务业的发展，解决就业问题。在社会保障制度建立较为完善的国家中，美国服务业占GDP的比重达到77.37%，英国服务业占比为71%，法国达到70.3%，德国为61.8%。亚洲国家中日本服务业的比重也达到了69.1%，接近70%的平均水平。因此，社会保障制度的完善，一方面解决了部分社会成员因贫困面临的各种问题；另一方面促进了就业，缓解了因就业压力给经济带来的严重影响，为经济的进一步发展提供了良好的外部条件。

（二）经济发展对社会保障的支持作用

一是经济发展是社会保障的重要基石。工业化带来的科技革命与产业变革，使得更多的劳动者依附于机器大生产而面临失业、工伤、养老、医疗等社会风险。例如：为了缓解工业化经济发展的风险，1883年，德国颁布了世界上第一部《疾病保险法》，1884年颁布了世界上第一部《工伤事故保险法》，1889年又颁布了《老年和残疾社会保险法》，德国成为世界上第一个建立社会保险的国家。1929-1933年的经济危机，美国颁布了世界上第一部 《社会保障法 》，社会保障这个词汇第一次出现了。

二是经济发展的水平决定着社会保障制度的水平。经济发展水平的高低直接关系到社会保障基金的筹集能力和政府的支付能力。发展社会保障事业，必须首先发展国民经济，增强国家财力。经济的高速发展为欧洲国家建立标准比较高的社会保障制度提供了雄厚的物质基础。特别是以瑞典为代表的西欧国家，建立了项目齐全、标准较高的社会保障制度。相反亚太地区大多数国家，由于经济相对落后，用于社会保障的支出不到国内生产总值的2%，与全球11%的平均水平形成鲜明对比，更与瑞典2002年就达到了20.7%差距悬殊，说明这些国家社会保障规模小且结构单一。

三是经济发展决定了社会保障制度发展。经济发展呈现出明显的阶段性和周期性变化，经济的发展和变化带来社会保障制度的变迁和重构。经济从不发达到发达的发展过程也就是社会保障逐步发育和完善的过程。但是当经济衰退时，也会使得社会保障水平下降。20世纪70年代，出现了世界性的“滞胀危机”。英国政府率先对社会保障制度实施改革和调整，随后，比利时、荷兰、法国等都不同程度地对社会保障制度进行了改革和调整。日本为了减轻国家财政负担，将完全公费医疗改为国民支付一定比例的医疗费用的医疗保险制度。

综上所述，社会保障与经济发展之间具有紧密联系，二者相互促进，彼此影响。在二者关系中，还需特别注意社会保障水平与经济发展的适应性，因此要坚持福利水平与经济发展水平相适应、坚持以共享为基石，实行多元主体共建共治、坚持促进和维护就业与社会保障良性互动。

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