杨朝飞：处理好保护与开发的关系，保护地方的长远发展和当地居民的利益｜国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会
2022年9月14日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会、中国政法大学法学院联合主办的“国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会”在线召开。来自高校和科研院所的专家、国家公园和自然保护区的代表，以及绿会保护地主任代表等与会嘉宾，就目前我国国家公园和自然保护区建设实践、存在问题和困惑等情况，对国家公园法立法草案和自然保护区条例修订草案提出建议。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播，中国小康网、科创中国、科技工作者之家同步直播，7.4万人在线参与。
以下是原生态环境部总工程师杨朝飞的建议分享如下：
1993-2004年我在国家环保总局担任自然保护司司长和国家级自然保护区评审委员会办公室主任，对自然保护区存在的问题体会非常深刻。现在党中央、国务院越来越高的重视自然保护区建设，经费也随之大量增加，但是管理理念和立法思路仍然存在着一定差距。对两个法律条文的总体评价：有了一个好的立法基础，但是对一些关键性的问题尚未找到解决办法。
一、体现国际先进理念不够：一是尊重自然规律，尊重自然过程；二是提高管理人员的素质。如国外在自然保护区内“树倒下后，即使是一颗大树倒在小河中央，引发洪水危机到管理机构的建筑，也不能把大树移开，而是搬迁建筑物；动物死后也不要动（非洲经验）；发生了大的山火也不应当去人为扑灭，如美国黄石公园、南非的南普顿市霸王花保护区山火都是非常典型案例。他们的理念：只要是自然界发生的事情就一定有他的道理，不能认为中断自然界的生态过程。在这一点，我有较大的差距。
二、处理好保护与开发的关系，要保护地方的长远发展和当地居民的利益
1、保护与开发是一对孪生兄弟，矛盾长期存在，始终没有解决好。有关立法和管理现状、科学理念与实际情况存在着巨大差距，这是长期以来粗放管理遗留的问题，影响重大。一是面积划分过大，从一开始就种下保护与开发相互矛盾的种子；二是边界划分过于粗放，保护地保护分级缺失（如保护区标准：中国按生态类型划分，国际是按保护级别划分）；三是保护区性质不清。其结果一方面影响了地方的长远发展，另一方面侵害了原住民的合法利益。
当年评审三江源国家自然保护区时，上报材料是32万平方公里，后来我们组织专家评审时，发现了问题，硬是压缩到17万平方公里。几年后青海省认为保护区面积过大影响全省发展，意见很大，经国务院平准由压缩为12万平方公里。现在看12万平方公里也很大，不能总改。专家当时建议：三江源国家自然保护区应当是组团的形式，把城镇、乡镇划出去，把铁路、公路和旅游的区域划出去，把规划建设用地划出去。
为此建议：重新采纳当年专家的意见，要求有关部门和包河区管理机构尽快将这些面积划出保护区范围，并且在这次立法改法时规定自从法律颁布2-3年内完成科学划界。
2、一定要保护原住民的合法利益
第十五条 确定自然保护区的范围，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要（写法太原则，难以落实）。原住居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。（妥善安置的提法是不负责任的。建设自然保护区必须严格保护原住民的合法利益，不得以保护为名侵害原住民的利益）
3、对应该保护的一定要严格保护
第二十九条 禁止在自然保护区内进行狩猎、开垦、开矿、采石、挖沙、围填海、开发区建设、房地产开发、高尔夫球场建设、风电和光伏、水电开发以及商业性采集种植药材（中央环保督查：祁连山保护区）等活动。
第三十一条 一般控制区在承担保护功能的基础上，兼顾科研、教育、游憩体验等公众服务功能，禁止开发性、生产性建设活动，但下列情形除外：
（六）为改善森林结构，开展的与自然保护区保护目标一致的人工商品林抚育、树种更替等森林经营活动。
自然保护区保护目标是保护自然生态系统，主要包括天然林草或次生天然林草；二森林产业的目标是可持续的森林经营活动。两者目标完全不同，因此立法一定要划分清楚两者的边界。建议将（六）删除，将来修改 “森林法”再写入。
三、国家公园与自然保护区的性质必须界定清楚
世界各国的国家公园与自然保护区的工作人员基本都是公务员待遇。少数民营的自然保护区有民营企业负责。性质不清是导致保护目标长期得不到落实的原因。
第十条 国家建立自然保护区生态保护补偿机制，根据自然保护区规模和管护成效加大保护补偿力度。
鼓励有条件的地方根据保护和管理需要，采取定向援助、产业调整等多种形式，探索生态产品价值实现机制（这个写法实际上是在鼓励创收）。
第二十六条 管理自然保护区所需经费，纳入自然保护区所在地的县级以上地方人民政府预算。
建议：仅仅写纳入政府预算不解决问题；生态补偿是一个大的概念，财政转移支付就是生态补偿了。一是建议国家公园和国家级自然保护区工作人员纳入公务员管理体制或是划为财政全额拨款的事业单位（这是关键）。二是在国家公园和国家级自然保护区内，对有关合理合法的开发活动，可实行特许经营许可制度，有关收入全部上缴财政；国家公园和国家级自然保护区管理机构负责监管，不得参与经营活动。
四、建立第三方监督评价体系。一是客观评估；二是客观监督。对监管推诿扯皮的、不作为乱作为的有关人员要依法追责。对边界划分不合理不科学的要追责。在此应当继续充实信息公开和鼓励公众参与的内容。
五、对几个具体问题的修改建议：
1、第十条 国家实行自然保护区自然资源确权登记制度。自然保护区作为独立的登记单元进行确权登记。
2、第十五条自然保护区应当划入生态保护红线。生态保护红线的提法过于宽泛，不便于操作，建议删除。
3、处理好国家公园与自然保护区的关系（风景名胜区、森林公园、地质公园、水库公园、海洋公园）。把保护地全部纳入更加公园体系。90年代宋健提出“抢救性建立一批保护区”，当时鼓励多部门参与。现在国情发生了巨大变化，应当实行提议统一管理。
第三条 国家建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。这个写法不能解决各个区之间的扯皮问题。
为此建议修改为：国家公园体系包括：国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园（包括火山、冰川等）、水库公园、海洋公园等。在《国家公园法》中统一管理，也可以叫《自然保护地法》。
以上建议仅供参考。
整理/子舒 审/杨朝飞 编/青鸯
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